Sommet et pourparlers à six : la politique américaine envers la Corée du Nord

L'impasse actuelle dans les pourparlers à six rend la résolution de la crise nucléaire nord-coréenne plus difficile. Bien que la reprise des pourparlers à six soit un objectif clé pour les participants, la reprise du dialogue américain avec la Corée du Nord reste la première étape. Au cours de sa première année en fonction, l'administration Obama a été confrontée à de nombreuses provocations de la part de Pyongyang alors qu'elle s'efforçait d'affirmer une politique envers la Corée du Nord. Avec Stephen Bosworth dirigeant la politique de l'administration envers la Corée du Nord et Kurt Campbell supervisant le rôle du Département d'État, comprendre la politique de l'administration Obama envers la Corée du Nord sera essentiel pour aborder le cours futur de la crise et son issue.

L'East Asia Institute (EAI) a invité le distingué expert de la Corée, L. Gordon Flake, directeur exécutif de la Maureen and Mike Mansfield Foundation, le 23 février 2010, à évaluer la politique de Washington envers la Corée du Nord. Aux côtés d'experts de premier plan de Corée du Sud, il a esquissé l'approche actuelle de l'administration Obama et l'a contrastée avec celle de l'administration Bush. Le test de missile et le test nucléaire subséquent en avril et mai 2009 respectivement, ont mis l'administration Obama

dans une position difficile dès le départ. Pourtant, les circonstances étaient différentes des provocations précédentes de Pyongyang. Certains ont soutenu que l'administration Obama devrait répondre avec de nouveaux accords et des programmes complets, tandis que d'autres ont plaidé pour des approches fortes et plus strictes. Ce qui a émergé est différent de l'administration Bush. Cependant, cela n'a pas encore abouti à des résultats significatifs. Dans sa présentation, M. Flake aborde les nombreuses questions pressantes entourant la politique de Washington envers la Corée du Nord. En quoi l'approche de l'administration Obama diffère-t-elle de celle de l'administration Bush ? L'administration Obama a-t-elle été en mesure de coordonner efficacement ses approches avec ses partenaires régionaux, la Corée du Sud et le Japon ? Et par conséquent, comment a-t-elle travaillé avec la Chine et la Russie ? Quel rôle joueront les pourparlers à six sous l'administration Obama, étant donné qu'ils sont dans une impasse ? Ce qui suit est un résumé de la présentation de L. Gordon Flake et de la discussion qui a suivi.

Présentation

Poursuite de la diplomatie multilatérale envers la Corée du Nord

La politique étrangère de l'administration Obama repose principalement sur les idées fondamentales de multilatéralisme et de diplomatie. Ces principes ont été visiblement appliqués par Washington pour résoudre la crise nucléaire nord-coréenne. Contrairement à la période initiale de l'administration Bush qui niait explicitement les négociations directes avec les États classés comme « axe du mal », y compris la Corée du Nord, le président Obama a explicitement poursuivi la coordination multilatérale et une diplomatie ferme pour obliger Pyongyang à abandonner son programme d'armes nucléaires. Les efforts politiques de l'administration Obama en faveur d'une consultation et d'une coordination préalables étroites avec ses alliés dans la crise nucléaire nord-coréenne représentent largement ce changement dans la politique étrangère américaine. Cela se voit clairement dans les stratégies divergentes de Stephen Bosworth, Représentant spécial pour la politique nord-coréenne sous l'administration Obama, par rapport à celles de Christopher Hill, ancien Secrétaire d'État adjoint aux affaires d'Asie de l'Est et du Pacifique sous l'administration Bush, dans la gestion des ambitions nucléaires croissantes de Pyongyang. De nombreux experts ont partagé l'avis que Hill a plaidé pour des négociations directes avec le Nord sans un niveau suffisant de consultation préalable et de coordination politique avec les alliés américains, tandis que Bosworth a principalement procédé par consultation étroite avec ses partenaires avant de négocier avec le Nord. Compte tenu de l'accent mis par l'administration Obama sur la collaboration multilatérale en vue de la dénucléarisation de la péninsule coréenne, les pourparlers à six sont considérés comme le choix politique le plus réalisable et le plus souhaitable parmi les parties aux pourparlers, qui comprennent la Chine, le Japon, la Russie, la Corée du Sud et les États-Unis.

Développement d'une politique en Asie du Nord-Est plutôt que d'une politique envers la Corée du Nord

En analysant la politique régionale du président Obama en Asie du Nord-Est à un niveau plus large, on peut soutenir avec prudence que l'administration Obama poursuit davantage une politique en Asie du Nord-Est qu'une politique envers la Corée du Nord elle-même. M. Flake a partagé son évaluation selon laquelle les intérêts nationaux critiques des États-Unis dans la région ne se limitent pas aux problèmes nord-coréens. Au contraire, la paix, la stabilité et le progrès économique dans les relations régionales ainsi que bilatérales des États-Unis avec la Chine, la Russie et la Corée du Sud sont des facteurs plus cruciaux dans le calcul des intérêts stratégiques de Washington en Asie du Nord-Est. En conséquence, cette hypothèse pragmatique et réaliste de l'administration Obama vise à contenir les ambitions nucléaires de Pyongyang dans le cadre de son effort stratégique pour garantir que la crise nucléaire croissante dans la péninsule coréenne n'entrave pas la promotion des intérêts américains plus larges de maintien de la paix et de la stabilité dans la région.

Aspects positifs de la politique du président Obama envers la Corée du Nord

Malgré l'impasse actuelle dans la crise nucléaire, M. Flake a souligné que l'administration Obama a réussi dans sa gestion de la question nucléaire nord-coréenne. Bien qu'il ait qualifié cela de « succès sans progrès », dans la mesure où ses manifestations principales étaient la coordination politique et l'évitement des pires scénarios. Plus important encore, les États-Unis ont considérablement investi leurs ressources politiques dans le renforcement de la confiance avec leurs alliés, en particulier la Corée du Sud et le Japon. Avec le niveau sans précédent de communication au niveau opérationnel avec Séoul et Tokyo ces dernières années, l'administration Obama a poursuivi une approche coordonnée et coopérative basée sur la confiance mutuelle. Dans le cadre d'une prédiction prudente sur la possibilité d'une réunion au sommet entre les deux Corées, les décideurs politiques à Séoul et à Washington partagent une vision plutôt optimiste selon laquelle un sommet intercoréen pourrait refléter leurs intérêts communs et leur confiance mutuelle dans la résolution pacifique des questions nucléaires dans la péninsule coréenne.

Deuxièmement, M. Flake a estimé que l'administration Obama a réussi davantage à mettre en œuvre des sanctions économiques significatives et une pression coordonnée sur la Corée du Nord en un an que l'administration Bush ne l'avait fait en huit ans, malgré la rhétorique dure de l'administration Bush. Selon l'examen par M. Flake de la première année du président Obama en fonction, il a fortement soutenu l'idée de l'administration actuelle selon laquelle des sanctions économiques efficaces contre la Corée du Nord ne peuvent être maximisées que lorsque les autres parties aux pourparlers sont convaincues que les États-Unis sont également engagés dans la diplomatie plutôt que dans l'usage exclusif de moyens coercitifs. Cet accent soigneusement coordonné sur la diplomatie pour résoudre la question nucléaire nord-coréenne amplifiera efficacement la pression internationale sur la Corée du Nord pour qu'elle revienne aux pourparlers ainsi que pour qu'elle abandonne unilatéralement son arsenal nucléaire.

Un autre aspect notable de la politique de l'administration Obama envers le régime nord-coréen est sa continuité. Contrairement aux fluctuations politiques des administrations Clinton et Bush, l'administration Obama a maintenu la cohérence dans sa gestion du programme d'armes nucléaires de la Corée du Nord tout en faisant face à l'escalade de la politique de la corde raide nucléaire de Pyongyang. Face à l'accent croissant mis sur une diplomatie plus ferme à Washington à l'égard des États qui recherchent l'acquisition d'armes nucléaires en dehors du cadre du régime de non-prolifération, comme la Corée du Nord et l'Iran, Pyongyang semble manquer d'une politique cohérente dans la poursuite de ses ambitions nucléaires, répétant un schéma visible de provocation et de compromis sous la pression intérieure croissante pour la survie du régime. La politique cohérente de diplomatie ferme envers la Corée du Nord est considérée comme essentielle pour obliger efficacement Pyongyang à adhérer au Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) et à se conformer à l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA).

Limites de la politique du président Obama envers la Corée du Nord

Il a été largement admis qu'il n'y a pas de solution immédiate à la crise nucléaire nord-coréenne, qui est une source d'instabilité et d'incertitude dans la région. Le régime international de non-prolifération est perçu comme manquant de plans d'action efficaces, voire réalisables, qui pourraient aboutir à l'abandon complet et vérifiable des armes nucléaires par Pyongyang. En d'autres termes, les États-Unis et les puissances régionales ont simplement géré la crise nucléaire en l'absence de toute solution ultime. La question de savoir comment les parties aux pourparlers, à savoir la Chine, le Japon, la Russie, la Corée du Sud et les États-Unis, peuvent réussir sans résolution semble plus applicable et réaliste dans les circonstances actuelles. M. Flake a réaffirmé que l'objectif principal de l'administration Obama dans la gestion de la poursuite des armes nucléaires par la Corée du Nord est largement double : contenir les problèmes découlant de la crise et empêcher le Nord de devenir une source de conflit entre les États-Unis et leurs alliés dans la région.

M. Flake a enfin souligné que des investissements politiques énormes ne mènent pas nécessairement à des résultats politiques réussis et ciblés. Cet argument se manifeste dans l'expérience de Christopher Hill dans les négociations avec la Corée du Nord sous la direction de Kim Jong-il. Malgré deux années d'efforts persistants et d'énormes investissements politiques dans la crise nucléaire dans la péninsule coréenne, Hill n'a pas réussi à inverser le comportement nucléaire de Pyongyang, principalement en raison de sa réticence à s'engager activement avec ses alliés au cours des négociations avec le Nord. Fort des leçons tirées de l'expérience de Hill, qui ont servi d'inoculation à quiconque aurait été enclin à être trop proactif dans son approche de Pyongyang, les décideurs politiques sous l'administration Obama ont adopté une voie qui diverge de la stratégie de l'administration Bush. Comme indiqué ci-dessus, une politique en Asie du Nord-Est décrit mieux la politique d'Obama envers la Corée du Nord. Les intérêts stratégiques des États-Unis dans le maintien de la stabilité en Asie du Nord-Est l'emportent sur la question nucléaire de Pyongyang elle-même dans la région.

Discussion

Succès sans résolution

Plusieurs intervenants sud-coréens ont souligné qu'on peut soutenir que les États-Unis développent une politique de confinement pour gérer la crise nucléaire, comme alternative à la recherche d'une percée pour des gains politiques et de sécurité immédiats dans la région. Avec l'hypothèse sous-jacente que la Corée du Nord est de moins en moins susceptible d'abandonner ses armes nucléaires par le dialogue seul à court terme, les États-Unis se concentrent désormais sur une approche à long terme pour contenir les capacités nucléaires de Pyongyang par des efforts collaboratifs au sein du régime international de non-prolifération. Certains décideurs politiques aux États-Unis pourraient plaider pour une percée immédiate dans les questions nucléaires dans la péninsule coréenne, car cela pourrait servir leurs intérêts politiques et représenter une réalisation tangible pour la prochaine Conférence d'examen des Parties au TNP de 2010. Cependant, l'administration Obama a mis en garde contre la possibilité que Pyongyang utilise la Conférence d'examen du TNP comme une fenêtre d'opportunité pour obtenir des gains économiques et politiques à court terme en exploitant la pression temporelle croissante sur les décideurs politiques de la région. L'accent prudent mis par l'administration Obama sur une approche à long terme nécessite une collaboration plus étroite avec les puissances régionales, en particulier la Chine, le Japon, la Russie et la Corée du Sud, pour traiter collectivement le comportement nucléaire de la Corée du Nord, en particulier en période de crise croissante.

Cependant, l'un des intervenants sud-coréens a émis une évaluation sceptique de la politique américaine envers la Corée du Nord, qui semble se concentrer sur la gestion de la crise plutôt que sur la résolution des problèmes. Le niveau des capacités nucléaires et de missiles de Pyongyang sera un déterminant clé pour savoir si la gestion de la crise nucléaire par les États-Unis peut effectivement produire des résultats considérables. Bien qu'il soit plus facile de parvenir à un consensus sur l'imposition de sanctions contre la Corée du Nord après ses provocations nucléaires, la Chine et la Russie sont quelque peu réticentes à soutenir pleinement les sanctions contre les tests de missiles de Pyongyang. Par conséquent, les capacités militaires de la Corée du Nord, en particulier dans le domaine des missiles, continueront probablement d'augmenter étant donné la pression relativement limitée sur Pyongyang résultant des sanctions visant à contenir les capacités de missiles de Pyongyang. Si tel est le cas, la stratégie de l'administration Obama visant à contenir les capacités nucléaires et de missiles de Pyongyang sera difficile à maintenir compte tenu de la subtile réticence des gouvernements chinois et russe à élargir les sanctions contre le Nord.

Reprise des pourparlers à six

Certains participants ont noté que l'instabilité intérieure croissante est plus susceptible de pousser le Nord à renforcer sa tentative de conserver ses armes nucléaires pour assurer la survie du régime. Compte tenu des fonctions symboliques des armes nucléaires qui servent à étayer le contrôle strict de Kim Jong-il sur tous les secteurs de la société, en particulier l'armée, le renforcement de son programme d'armes nucléaires est étroitement lié à la survie du régime ainsi qu'à la légitimité de son leadership. Cela peut par conséquent entraîner la réticence explicite ou implicite du Nord à revenir aux pourparlers à six qui ont été principalement établis pour le désarmement vérifiable et irréversible des armes nucléaires de la Corée du Nord. Compte tenu de l'incertitude intérieure croissante en Corée du Nord ces derniers mois, il sera difficile pour le régime de Kim Jong-il d'abandonner unilatéralement son arsenal nucléaire ainsi que de revenir aux pourparlers sans conditions préalables dans un avenir immédiat. Par conséquent, l'instabilité intérieure croissante en Corée du Nord est susceptible de réduire ses incitations stratégiques à revenir aux négociations multilatérales, rendant la reprise des pourparlers à six encore plus improbable.

En revanche, un point de vue opposé a été prudemment exprimé parmi d'autres intervenants sud-coréens concernant le lien entre l'instabilité intérieure et la volonté de Pyongyang de revenir aux pourparlers. Ces intervenants ont mentionné que l'incertitude croissante dans la politique intérieure tend à pousser la Corée du Nord à faire des concessions afin d'atténuer la détérioration des conditions intérieures. L'abandon des armes nucléaires en échange de récompenses économiques et diplomatiques peut être une option attrayante, bien qu'à court terme, face aux signes imminents d'effondrement du régime au Nord. Le concept d'une relation courbe est plus applicable dans ce cas pour expliquer l'interaction entre la mainmise de Kim Jong-il sur le pouvoir et la possibilité du retour de la Corée du Nord aux pourparlers à six. Les effets des problèmes intérieurs en détérioration de la Corée du Nord, qui est au bord de l'effondrement, sont plus susceptibles de provoquer un renversement de son comportement nucléaire afin d'assurer la survie du régime. À cet égard, M. Flake a souligné qu'il est quelque peu irréaliste pour le régime de Kim Jong-il de recourir aux pourparlers à six comme principal moyen de résoudre la crise nucléaire actuelle dans la péninsule coréenne. La Corée du Nord a explicitement maintenu une position sceptique à l'égard des pourparlers, exigeant un traité de paix formel avec les États-Unis depuis deux ans. Compte tenu de l'absence d'un nouveau point de pression qui déclencherait un changement fondamental dans le comportement nucléaire de la Corée du Nord, en particulier de la part de la Chine, l'équilibre existant est susceptible d'être maintenu dans un avenir proche. La demande continue de Pyongyang d'un traité de paix en dehors du cadre des négociations multilatérales ne permettra guère de progrès significatifs dans les relations intercoréennes ainsi que dans les efforts internationaux visant à freiner les ambitions nucléaires de la Corée du Nord. À cet égard, M. Flake a ajouté prudemment que la demande bilatérale de la Corée du Nord d'un traité de paix serait inacceptable pour les États-Unis, compte tenu de l'orientation stratégique de l'administration Obama sur le cadre multilatéral des pourparlers à six en tant que mécanisme clé.

Approche globale envers la Corée du Nord

Une grande attention a été consacrée à la discussion des différences stratégiques entre l'administration Lee et l'administration Obama concernant le régime nord-coréen. L'un des intervenants a souligné que l'administration Obama poursuit une approche graduelle et globale dans la gestion des armes nucléaires de Pyongyang. Cette approche ne nécessite pas de décisions stratégiques de la part de Pyongyang pour inverser fondamentalement son comportement nucléaire comme condition préalable à la reprise des pourparlers à six. Au contraire, elle vise à résoudre la crise nucléaire en plusieurs phases au cours des négociations multilatérales, ce qui conduit finalement à la dénucléarisation complète, vérifiable et irréversible du Nord. Alors que les États-Unis cherchent à obtenir la décision stratégique de Pyongyang d'abandonner ses armes nucléaires au fur et à mesure que les pourparlers progressent, ils sont susceptibles de parvenir à un consensus dans la phase initiale des pourparlers, alors qu'il est quelque peu difficile d'obtenir une réponse fiable et significative du Nord, l'abandon unilatéral de ses armes nucléaires étant considéré comme inacceptable pour les intérêts stratégiques de Pyongyang.

D'autre part, certains intervenants ont continué à différencier l'approche globale américaine de l'idée d'un « grand marché » de l'administration Lee. L'une des différences les plus notables est que le gouvernement Lee pousse le Nord à prendre des mesures sérieuses pour arrêter le transfert illicite de technologies nucléaires et, à terme, démanteler ses armes nucléaires comme condition préalable à la reprise de toute négociation. Cette approche sud-coréenne, cependant, pourrait réduire les chances de persuader la Corée du Nord de prendre une décision stratégique d'abandonner unilatéralement ses armes nucléaires en premier lieu sans gains économiques et de sécurité visibles. L'abandon complet des armes nucléaires est tout simplement inacceptable pour la Corée du Nord dans la phase initiale des négociations sans la garantie de la survie du régime et les récompenses économiques et diplomatiques subséquentes. Bien que la politique du grand marché ait une faible probabilité de parvenir à un accord entre la Corée du Nord et les participants aux pourparlers à six dans la phase initiale de résolution de la crise nucléaire, elle est plus susceptible de produire des résultats considérables une fois que la Corée du Nord aura pris une décision stratégique irréversible de changer son comportement nucléaire.

Compte tenu des hypothèses légèrement divergentes de Séoul et de Washington dans la gestion du régime de Kim Jong-il, M. Flake a noté que ces deux approches envers la Corée du Nord ne sont pas fondamentalement différentes. Bien que l'administration Obama n'ait pas de définition claire de l'idée du gouvernement Lee d'un « grand marché », les deux approches partagent un objectif commun : créer des conditions qui obligeraient la Corée du Nord à prendre la décision stratégique d'arrêter le développement de ses armes nucléaires et de revenir aux pourparlers à six. M. Flake a réitéré que ce qui est plus important, c'est la coordination stratégique entre les participants aux pourparlers, basée sur leurs intérêts communs à promouvoir la dénucléarisation de la péninsule coréenne ■

Présentateur

L. Gordon Flake

Modérateur

Chaesung Chun (Université nationale de Séoul)

Intervenants

Seongwhun Cheon (Korea Institute for National Unification)

Kang Choi (Institut des affaires étrangères et de la sécurité nationale)

Jihwan Hwang (Université Myongji)