サミット外交と六者会合：北朝鮮に対する米国の政策

六者会合における現在の膠着状態は、北朝鮮の核危機解決をより困難な課題にしている。会合参加者にとって六者会合の再開は主要な目標であるが、米国と北朝鮮との対話の再開が最初のステップであることに変わりはない。オバマ政権は発足初年度において、北朝鮮に対する政策を確立しようと苦闘する中で、平壌からの度重なる挑発に直面してきた。北朝鮮政策を主導するスティーブン・ボスワース氏と国務省の役割を監督するカート・キャンベル氏の存在を踏まえ、オバマ政権の北朝鮮政策が何であるかを理解することは、危機の将来の行方とその結果に対処する上で極めて重要となる。

東アジア研究所（EAI）は、2010年2月23日、著名な朝鮮半島専門家であり、モーリン・アンド・マイク・マンスフィールド財団の事務局長であるL・ゴードン・フレイク氏を招き、ワシントンの北朝鮮政策を評価した。同氏は韓国の主要専門家らと共に、オバマ政権の現行アプローチを概説し、ブッシュ政権のアプローチと比較した。2009年4月と5月にそれぞれ行われたミサイル実験とそれに続く核実験は、オバマ政権に

当初から困難な立場を強いた。しかし、その状況は平壌による過去の挑発とは異なっていた。オバマ政権は新たな取引や包括的なパッケージで対応すべきだとする意見がある一方で、より強力で厳しいアプローチを主張する意見もあった。結果として現れたのは、ブッシュ政権とは異なるものであった。しかし、それはまだいかなる意味のある成果も達成していない。フレイク氏は講演の中で、ワシントンの北朝鮮政策を取り巻く多くの喫緊の疑問点に言及した。オバマ政権のアプローチはブッシュ政権とどのように異なったのか？オバマ政権は地域パートナーである韓国や日本とアプローチを効果的に調整できたのか？そしてそれに対応して、中国やロシアとはどのように協力してきたのか？六者会合は、行き詰まっていることを考慮すると、オバマ政権下でどのような役割を果たすのか？以下は、L・ゴードン・フレイク氏の講演とその後の議論の要約である。

講演

北朝鮮に対する多国間外交の追求

オバマ政権の外交政策は、主に多国間主義と外交という中核的な考えに基づいている。これらの原則は、北朝鮮の核危機解決のためにワシントンによって目に見える形で適用されてきた。北朝鮮を含む「悪の枢軸」に分類される国々との直接交渉を明確に否定したブッシュ政権初期とは対照的に、オバマ大統領は、平壌に核兵器計画を放棄させるために、多国間協調と厳しい外交を明確に追求してきた。北朝鮮の核危機における同盟国との緊密な事前協議と協調に対するオバマ政権の政治的努力は、米国外交政策におけるこの転換を大きく代表するものである。これは、ブッシュ政権下の元国務次官補（東アジア・太平洋担当）であるクリストファー・ヒル氏の、平壌の増大する核野心に対処する戦略と、オバマ政権下の北朝鮮政策担当特別代表であるスティーブン・ボスワース氏の戦略との間の明確な違いとして見ることができる。多くの専門家は、ヒル氏が米国の同盟国との十分な事前協議と政策協調なしに北朝鮮との直接交渉を推進したと評価する一方で、ボスワース氏は主にパートナーとの緊密な協議を経てから北朝鮮と交渉に臨んだという見解を共有している。朝鮮半島の非核化という目標に向けたオバマ政権の多国間協力への注力を考慮すると、六者会合は、中国、日本、ロシア、韓国、米国を含む会合参加者の中で、最も実行可能かつ望ましい政策選択であると考えられている。

北朝鮮政策ではなく、北東アジア政策の開発

オバマ大統領の北東アジア地域政策をより広範なレベルで分析すると、オバマ政権は北朝鮮政策そのものよりも、北東アジア政策をより追求していると慎重に論じることができる。フレイク氏は、この地域における米国の重要な国益は、北朝鮮の問題に限定されないとの見解を共有した。むしろ、地域における平和、安定、経済的進歩、そして米国と中国、ロシア、韓国との二国間関係が、北東アジアにおけるワシントンの戦略的利益を計算する上でより重要な要因である。したがって、オバマ政権のこの現実的かつ実践的な仮定は、朝鮮半島における核危機の拡大が地域の平和と安定を維持するというより広範な米国の利益の促進を損なわないようにするための戦略的努力の一環として、平壌の核野心を抑制することを目的としている。

オバマ大統領の北朝鮮政策の肯定的な側面

核危機における現在の行き詰まりにもかかわらず、フレイク氏は、オバマ政権が北朝鮮の核問題の取り扱いにおいて成功を収めていると指摘した。彼はこれを「進展のない成功」と表現したが、その主な現れは政策協調と最悪のシナリオの回避であった。最も重要なことは、米国が同盟国、特に韓国と日本との信頼醸成に多大な政治的資源を投資してきたことである。近年、ソウルや東京との実務レベルでのコミュニケーションが前例のないレベルで増加する中で、オバマ政権は相互信頼に基づいた協調的かつ協力的なアプローチを追求してきた。南北首脳会談の可能性に関する慎重な予測の中で、ソウルとワシントンの政策立案者は、南北首脳会談が朝鮮半島の核問題を平和的に解決するための共通の利益と相互信頼を反映する可能性があるという、むしろ楽観的な見方を共有している。

第二に、フレイク氏は、オバマ政権は、ブッシュ政権が8年間で達成できなかった、意味のある経済制裁と協調的な圧力の実施において、より成功を収めていると述べた。フレイク氏によるオバマ大統領就任初年度のレビューによると、彼は、米国が単独で強制手段を用いるのではなく、外交にも同様にコミットしていると他の会合参加者が確信している場合にのみ、北朝鮮に対する効果的な経済制裁が最大化されるという現政権の考えを強く支持した。北朝鮮の核問題解決における外交へのこの慎重に調整された重点は、北朝鮮が会合に復帰し、一方的に核兵器を放棄するように国際的な圧力を効果的に増大させるであろう。

北朝鮮政権に対するオバマ政権の政策のもう一つの注目すべき側面は、その継続性である。クリントン政権やブッシュ政権の政策の変動とは対照的に、オバマ政権は、平壌の増大する核の瀬戸際外交に対処しながら、北朝鮮の核兵器プログラムの取り扱いにおいて一貫性を維持してきた。北朝鮮やイランのような非拡散体制の枠外で核取得を求める国々に対する、ワシントンにおけるより厳しい外交への関心の高まりに直面して、平壌は、政権維持のための国内圧力の高まりの下で、挑発と譲歩の目に見えるパターンを繰り返しながら、その核野心を追求する上で首尾一貫した政策を欠いているように見える。北朝鮮に対する厳しい外交の一貫した政策は、平壌が核拡散防止条約（NPT）を遵守し、国際原子力機関（IAEA）に従うように効果的に強制するための鍵と見なされている。

オバマ大統領の北朝鮮政策の限界

地域における不安定と不確実性の源泉となっている北朝鮮の核危機には、即時の解決策がないことは広く合意されている。国際的な非拡散体制には、平壌による核兵器の完全かつ検証可能な放棄をもたらす可能性のある、効果的または実行可能な行動計画が欠けていると認識されている。言い換えれば、米国と地域大国は、究極的な解決策がない状況下で、核危機を管理してきたに過ぎない。会合参加者、すなわち中国、日本、ロシア、韓国、米国が、解決策なしに成功を収めることができるのかという問題は、現在の状況下では、より適切かつ現実的であるように思われる。フレイク氏は、北朝鮮の核兵器追求に対処する上でのオバマ政権の主要な目標は、危機の発生から生じる問題を封じ込め、北朝鮮が地域における米国と同盟国との紛争の源となることを防ぐという、二つの側面を持つことを改めて強調した。

フレイク氏は最後に、多大な政治的投資が必ずしも成功し、的を絞った政策成果につながるわけではないと指摘した。この議論は、金正日氏の指導下で北朝鮮と交渉したクリストファー・ヒルの経験に表れている。朝鮮半島における核危機に2年間、粘り強く取り組み、多大な政治的投資を行ったにもかかわらず、ヒル氏は、北朝鮮との交渉中に同盟国との積極的な関与をためらったために、平壌の核行動を逆転させることができなかった。ヒルの経験から得られた教訓は、平壌に過度に積極的にアプローチすることに傾いていた人々にとってある種の予防接種となったため、オバマ政権下の政策立案者は、ブッシュ政権の戦略とは異なる道を採用した。上記で概説したように、北東アジア政策は、オバマ大統領の北朝鮮政策をよりよく説明するものである。北東アジアの安定を維持するという米国の戦略的利益は、地域における平壌の核問題そのものよりも優先される。

議論

解決策のない成功

複数の韓国の議論参加者は、米国が、地域における即時の政治的・安全保障上の利益のためのブレークスルーを追求する代わりに、核危機を管理するための封じ込め政策を開発してきたと主張できると指摘した。北朝鮮が短期的には対話だけで核兵器を放棄することはますます不可能であるという根本的な仮定の下で、米国は現在、国際的な非拡散体制内での協調的な努力を通じて、平壌の核能力を抑制するための長期的なアプローチに焦点を当てている。米国の政策立案者の中には、これが自身の政治的利益に役立ち、来る2010年のNPT運用国会議にとって具体的な成果となる可能性があるため、朝鮮半島における核問題の即時のブレークスルーを推進する者もいるかもしれない。しかし、オバマ政権は、平壌がNPT運用国会議を、地域政策立案者に対する時間的圧力の高まりを利用して、短期的な経済的・政治的利益を得るための機会として利用する可能性について警告してきた。長期的なアプローチに対するオバマ政権の慎重な重点は、特に中国、日本、ロシア、韓国といった地域大国とのより緊密な協調を必要とし、特に危機が拡大する時期において、北朝鮮の核行動に集団的に対処することを求めている。

しかし、韓国の議論参加者の一人は、危機を解決するのではなく管理することに焦点を当てているように見える米国の北朝鮮政策に対して、懐疑的な評価を下した。平壌の核・ミサイル能力のレベルが、米国の核危機管理が実際に相当な成果をもたらすことができるかどうかの鍵となるだろう。北朝鮮の核挑発後の制裁導入については合意に達しやすいが、中国とロシアは平壌のミサイル実験に対する制裁を完全に支持することにやや消極的である。したがって、北朝鮮の軍事能力、特にミサイル技術は、平壌のミサイル能力を抑制することを目的とした制裁から生じる比較的限定的な圧力から、増加し続ける可能性が高い。もしそうであれば、平壌の核・ミサイル能力を封じ込めるというオバマ政権の戦略は、制裁を拡大することに対する中国とロシア政府の微妙な消極性を考慮すると、維持することが困難になるだろう。

六者会合の再開

一部の参加者は、国内の不安定化の増大が、政権維持を確実にするために、北朝鮮が核兵器を保持しようとする試みを強化する可能性が高いと指摘した。金正日氏による社会の全分野、特に軍に対する厳格な支配を支える象徴的な機能を持つ核兵器は、その核兵器計画の強化が政権維持と彼の指導者の正当性とに密接に関連している。これは結果として、北朝鮮が、北朝鮮の核兵器の検証可能かつ不可逆的な軍縮を主な目的として設立された六者会合への復帰を、明示的または黙示的にためらうことにつながる可能性がある。最近数ヶ月の北朝鮮における国内の不確実性の高まりを考慮すると、金正日政権が直ちに核兵器を一方的に放棄したり、前提条件なしに会合に復帰したりすることは困難であろう。したがって、北朝鮮における国内の不安定化の増大は、六者会合の再開をさらに可能性の低いものにし、多国間交渉への復帰に対する戦略的インセンティブを低下させる可能性が高い。

対照的に、韓国の他の議論参加者の間では、国内の不安定さと平壌の会合復帰への意欲との関連性について、逆の意見が慎重に表明された。これらの議論参加者は、国内政治における不確実性の高まりは、悪化する国内状況を緩和するために、北朝鮮が譲歩を引き出す傾向があると述べた。経済的・外交的報酬と引き換えの核兵器放棄は、たとえ短期的であっても、北朝鮮における政権崩壊の差し迫った兆候に直面した場合、魅力的な選択肢となり得る。この場合、金正日氏の権力掌握と北朝鮮の六者会合復帰の可能性との相互作用を説明するには、曲線的な関係の概念がより適切である。崩壊の危機にある北朝鮮の国内問題の悪化の影響は、政権維持を確保するために、その核行動を逆転させる可能性が高い。この点に関して、フレイク氏は、金正日政権が朝鮮半島における進行中の核危機を解決するための主要な手段として六者会合に頼ることは、ある程度非現実的であると指摘した。北朝鮮は過去2年間、米国との正式な平和条約を要求するなど、会合に対して懐疑的な姿勢を明確に維持してきた。特に中国からの、北朝鮮の核行動に根本的な変化を引き起こす新たな圧力点が欠如していることを考えると、既存の均衡は近い将来維持される可能性が高い。平壌が多国間交渉の枠外での平和条約を継続的に要求することは、南北関係や北朝鮮の核野心を抑制するための国際的な取り組みにおいて、いかなる意味のある進展ももたらすことはほとんどないだろう。この点に関して、フレイク氏は、オバマ政権が六者会合の多国間枠組みを主要なメカニズムとして重視していることを考慮すると、北朝鮮の二国間での平和条約要求は米国にとって受け入れがたいだろうと慎重に付け加えた。

北朝鮮に対する包括的アプローチ

李政権とオバマ政権の北朝鮮政権に対する戦略的な違いについて、多くの注意が払われた。議論参加者の一人は、オバマ政権が平壌の核兵器に対処する上で、段階的かつ包括的なアプローチを追求していると指摘した。このアプローチは、六者会合を再開するための前提条件として、平壌にその核行動を根本的に逆転させる戦略的決定を要求するものではない。むしろ、多国間交渉の過程でいくつかの段階で核危機を解決することを目指しており、最終的には北朝鮮の完全かつ検証可能で不可逆的な非核化という結果をもたらす。米国が交渉が進むにつれて平壌に核兵器を放棄する戦略的決定を得ようとしているため、交渉の初期段階では合意に達する可能性が高いが、一方的な核兵器放棄が平壌の戦略的利益にとって受け入れがたいと見なされているため、北朝鮮から信頼できる意味のある反応を得ることはある程度困難である。

一方、一部の議論参加者は、米国の包括的アプローチと李政権の「グランドバーゲン」という考えとの違いを強調し続けた。最も顕著な違いの一つは、李政権が、いかなる交渉再開の前提条件としても、北朝鮮に不正な核技術移転を停止し、最終的に核兵器を解体するための真剣な一歩を踏み出すよう求めていることである。しかし、この韓国のアプローチは、そもそも何の目に見える安全保障・経済的利益もなく、一方的に核兵器を放棄するという戦略的決定を北朝鮮に促す可能性を低下させる可能性がある。核兵器の完全な放棄は、政権維持とそれに続く経済的・外交的報酬の保証なしには、交渉の初期段階で北朝鮮にとって単に受け入れがたいものである。グランドバーゲン政策は、核危機解決の初期段階で北朝鮮と六者会合参加者との間で合意に達する可能性は比較的低いが、北朝鮮が核行動を変えるという不可逆的な戦略的決定を下せば、より大きな成果をもたらす可能性が高い。

金正日政権に対処する上でのソウルとワシントンのわずかに異なる仮定を考慮すると、フレイク氏は、これらの北朝鮮に対する二つのアプローチは根本的に異なっていないと指摘した。オバマ政権は李政権の「グランドバーゲン」という考えの明確な定義を持っていないが、両方のアプローチは、北朝鮮に核兵器開発を停止し六者会合に復帰するという戦略的決定を促す条件を作り出すという共通の目標を共有している。フレイク氏は、朝鮮半島の非核化を促進するという共有された利益に基づいた、会合参加者間の戦略的協調がより重要であると繰り返した■

発表者

L. ゴードン・フレイク

司会

チョン・チェスン（ソウル大学校）

討論者

チョン・ソンフン（韓国統一研究院）

チェ・カン（外国語大学・韓国外交安保研究院）

ファン・ジファン（明知大学校）