Cumbre y conversaciones a seis bandas: Política de EE. UU. hacia Corea del Norte

El punto muerto actual en las Conversaciones a Seis Bandas hace que la resolución de la crisis nuclear norcoreana sea una tarea más difícil. Si bien la reanudación de las Conversaciones a Seis Bandas es un objetivo clave para los participantes, reiniciar el diálogo de EE. UU. con Corea del Norte sigue siendo el primer paso. En su primer año en el cargo, la administración Obama se ha enfrentado a numerosas provocaciones de Pyongyang mientras luchaba por afirmar una política hacia Corea del Norte. Con Stephen Bosworth liderando la política de la administración hacia Corea del Norte y Kurt Campbell supervisando el papel del Departamento de Estado, comprender cuál es la política de la administración Obama hacia Corea del Norte será fundamental para abordar el curso futuro de la crisis y su resultado.

El East Asia Institute (EAI) invitó al destacado experto en Corea L. Gordon Flake, director ejecutivo de la Maureen and Mike Mansfield Foundation, el 23 de febrero de 2010, para evaluar la política de Washington hacia Corea del Norte. Junto con destacados expertos de Corea del Sur, delineó el enfoque actual de la administración Obama y lo contrastó con el de la administración Bush. La prueba de misiles y las posteriores pruebas nucleares en abril y mayo de 2009 respectivamente, pusieron a la administración Obama

en una posición difícil desde el principio. Sin embargo, las circunstancias eran diferentes de las provocaciones anteriores de Pyongyang. Algunos han argumentado que la administración Obama debería responder con nuevos acuerdos y paquetes integrales, mientras que otros han abogado por enfoques firmes y más duros. Lo que ha surgido ha sido algo diferente de la administración Bush. Sin embargo, aún no ha logrado ningún resultado significativo. En su presentación, el Sr. Flake aborda las muchas preguntas apremiantes que rodean la política de Washington hacia Corea del Norte. ¿En qué se ha diferenciado el enfoque de la administración Obama del de la administración Bush? ¿Ha podido la administración Obama coordinar eficazmente sus enfoques con los socios regionales, Corea del Sur y Japón? Y, en consecuencia, ¿cómo ha trabajado con China y Rusia? ¿Qué papel jugarán las Conversaciones a Seis Bandas bajo la administración Obama, considerando que se encuentran en un punto muerto? Lo siguiente es un resumen de la presentación del Sr. L. Gordon Flake y la discusión posterior.

Presentación

Búsqueda de diplomacia multilateral hacia Corea del Norte

La política exterior de la administración Obama descansa principalmente en los principios centrales del multilateralismo y la diplomacia. Estos principios han sido aplicados visiblemente por Washington para resolver la crisis nuclear norcoreana. En contraste con el período inicial de la administración Bush, que negó explícitamente las negociaciones directas con estados clasificados como el "eje del mal", incluida Corea del Norte, el presidente Obama ha buscado explícitamente la coordinación multilateral y la diplomacia dura para obligar a Pyongyang a abandonar su programa de armas nucleares. Los esfuerzos políticos de la administración Obama para una estrecha consulta y coordinación previas con los aliados en la crisis nuclear norcoreana representan en gran medida este cambio en la política exterior de EE. UU. Esto se puede ver claramente en las estrategias divergentes de Stephen Bosworth, Representante Especial para la Política de Corea del Norte bajo la administración Obama, de las de Christopher Hill, ex Subsecretario de Estado para Asuntos de Asia Oriental y el Pacífico en la administración Bush, al tratar con las crecientes ambiciones nucleares de Pyongyang. Muchos expertos compartieron la evaluación de que Hill abogó por negociaciones directas con el Norte sin un nivel suficiente de consulta previa y coordinación de políticas con los aliados de EE. UU., mientras que Bosworth principalmente pasó por una estrecha consulta con sus socios antes de negociar con el Norte. Dada la atención de la administración Obama en la colaboración multilateral hacia el objetivo de la desnuclearización de la Península de Corea, se cree que las Conversaciones a Seis Bandas son la opción política más viable y deseable entre las partes de las conversaciones, que incluyen a China, Japón, Rusia, Corea del Sur y Estados Unidos.

Desarrollo de una política de Asia nororiental en lugar de una política de Corea del Norte

Al analizar la política regional del presidente Obama en Asia nororiental a un nivel más amplio, se puede argumentar cuidadosamente que la administración Obama está persiguiendo más una política de Asia nororiental que una política de Corea del Norte en sí misma. El Sr. Flake compartió su evaluación de que los intereses nacionales críticos de los Estados Unidos en la región no se limitan a los problemas de Corea del Norte. Más bien, la paz, la estabilidad y el progreso económico en las relaciones regionales y bilaterales de los Estados Unidos con China, Rusia y Corea del Sur son factores más cruciales para calcular los intereses estratégicos de Washington en Asia nororiental. En consecuencia, esta suposición pragmática y realista de la administración Obama tiene como objetivo limitar las ambiciones nucleares de Pyongyang como parte de su esfuerzo estratégico para garantizar que la creciente crisis nuclear en la Península de Corea no dañe la promoción de intereses más amplios de EE. UU. en el mantenimiento de la paz y la estabilidad en la región.

Aspectos positivos de la política del presidente Obama hacia Corea del Norte

A pesar del actual punto muerto en la crisis nuclear, el Sr. Flake señaló que la administración Obama ha tenido éxito en su manejo del problema nuclear norcoreano. Aunque lo calificó de "éxito sin progreso" en el sentido de que sus manifestaciones principales fueron la coordinación de políticas y la evitación de escenarios peores. Lo más importante es que los Estados Unidos han invertido en gran medida sus recursos políticos en la creación de confianza con sus aliados, particularmente Corea del Sur y Japón. Con el nivel sin precedentes de comunicación a nivel de trabajo con Seúl y Tokio en los últimos años, la administración Obama ha seguido un enfoque coordinado y cooperativo basado en la confianza mutua. En medio de una predicción cuidadosa sobre la posibilidad de una cumbre entre las dos Coreas, los responsables políticos tanto en Seúl como en Washington comparten una visión bastante optimista de que una cumbre intercoreana puede reflejar sus intereses comunes y la confianza mutua en la resolución pacífica de los problemas nucleares en la Península de Corea.

En segundo lugar, el Sr. Flake opinó que la administración Obama ha tenido más éxito en la implementación de sanciones económicas significativas y presión coordinada sobre Corea del Norte en un año que la administración Bush en ocho años, a pesar de la dura retórica de la administración Bush. Según la revisión del Sr. Flake del primer año de mandato del presidente Obama, apoyó firmemente la idea de la administración actual de que las sanciones económicas efectivas contra Corea del Norte solo se pueden maximizar cuando las otras partes de las conversaciones están convencidas de que Estados Unidos está igualmente comprometido con la diplomacia en lugar del uso exclusivo de medios coercitivos. Este énfasis cuidadosamente coordinado en la diplomacia para resolver el problema nuclear norcoreano magnificaría efectivamente la presión internacional sobre Corea del Norte para que regrese a las conversaciones y abandone unilateralmente su arsenal nuclear.

Otro aspecto notable de la política de la administración Obama hacia el régimen norcoreano es su continuidad. En contraste con las fluctuaciones de política de las administraciones Clinton y Bush, la administración Obama ha mantenido la coherencia en su manejo del programa de armas nucleares de Corea del Norte mientras lidia con la creciente escalada nuclear de Pyongyang. Ante el creciente énfasis en una diplomacia más dura en Washington contra los estados que buscan la adquisición nuclear fuera del marco del régimen de no proliferación, como Corea del Norte e Irán, Pyongyang parece carecer de una política coherente en la búsqueda de sus ambiciones nucleares, repitiendo un patrón visible de provocación y compromiso bajo las crecientes presiones internas por la supervivencia del régimen. La política coherente de diplomacia dura hacia Corea del Norte se considera clave para obligar eficazmente a Pyongyang a adherirse al Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) y cumplir con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA).

Limitaciones de la política del presidente Obama hacia Corea del Norte

Se ha acordado ampliamente que no existe una solución inmediata a la crisis nuclear norcoreana, que ha sido una fuente de inestabilidad e incertidumbre en la región. Se percibe que el régimen internacional de no proliferación carece de planes de acción efectivos o incluso viables que puedan resultar en el abandono completo y verificable de las armas nucleares por parte de Pyongyang. En otras palabras, Estados Unidos y las potencias regionales simplemente han gestionado la crisis nuclear en ausencia de una solución definitiva. La pregunta de cómo las partes de las conversaciones, a saber, China, Japón, Rusia, Corea del Sur y Estados Unidos, pueden tener éxito sin una resolución parece ser más aplicable y realista en las circunstancias actuales. El Sr. Flake reiteró que el objetivo clave de la administración Obama al tratar con la búsqueda de armas nucleares por parte de Corea del Norte es en gran medida doble: contener los problemas derivados de la crisis y evitar que el Norte se convierta en una fuente de conflicto entre Estados Unidos y sus aliados en la región.

El Sr. Flake señaló finalmente que una gran inversión política no conduce necesariamente a resultados políticos exitosos y específicos. Este argumento se manifiesta en la experiencia de Christopher Hill al negociar con Corea del Norte bajo el liderazgo de Kim Jong-il. A pesar de dos años de sus esfuerzos persistentes y una enorme inversión política en la crisis nuclear en la Península de Corea, Hill no pudo revertir el comportamiento nuclear de Pyongyang principalmente debido a su renuencia a interactuar activamente con los aliados durante el curso de las negociaciones con el Norte. Con las lecciones aprendidas de la experiencia de Hill sirviendo como una especie de vacuna para cualquiera que hubiera podido ser demasiado proactivo al acercarse a Pyongyang, los responsables políticos bajo la administración Obama han adoptado un camino que diverge de la estrategia de la administración Bush. Como se describió anteriormente, una Política de Asia nororiental es una mejor descripción de la política de Obama hacia Corea del Norte. Los intereses estratégicos de EE. UU. en el mantenimiento de la estabilidad en Asia nororiental prevalecen sobre la cuestión nuclear de Pyongyang en sí misma en la región.

Discusión

Éxito sin resoluciones

Varios ponentes surcoreanos señalaron que se puede argumentar que Estados Unidos ha estado desarrollando una política de contención en la gestión de la crisis nuclear como alternativa a la búsqueda de un avance para obtener ganancias políticas y de seguridad inmediatas en la región. Con la suposición subyacente de que es cada vez menos probable que Corea del Norte abandone sus armas nucleares solo a través del diálogo a corto plazo, Estados Unidos ahora se enfoca en un enfoque a largo plazo para restringir las capacidades nucleares de Pyongyang a través de esfuerzos colaborativos dentro del régimen internacional de no proliferación. Algunos responsables políticos en Estados Unidos podrían abogar por un avance inmediato en las cuestiones nucleares en la Península de Corea, ya que esto podría servir a sus intereses políticos y representar un logro tangible para la próxima Conferencia de Revisión del TNP de 2010. Sin embargo, la administración Obama ha advertido contra la posibilidad de que Pyongyang pueda utilizar la Conferencia de Revisión del TNP como una ventana de oportunidad para obtener ganancias económicas y políticas a corto plazo, utilizando la creciente presión del tiempo sobre los responsables políticos de la región. El cuidadoso énfasis de la administración Obama en un enfoque a largo plazo requiere una colaboración más estrecha con las potencias regionales, particularmente China, Japón, Rusia y Corea del Sur, para lidiar colectivamente con el comportamiento nuclear de Corea del Norte, especialmente en tiempos de crisis creciente.

Sin embargo, uno de los ponentes surcoreanos ofreció una evaluación escéptica de la política de EE. UU. hacia Corea del Norte, que aparentemente se enfoca en gestionar la crisis en lugar de resolver los problemas. El nivel de capacidades nucleares y de misiles de Pyongyang será un determinante clave de si la gestión de la crisis nuclear por parte de EE. UU. puede realmente producir resultados considerables. Aunque es más fácil llegar a un consenso sobre la imposición de sanciones contra Corea del Norte después de sus provocaciones nucleares, China y Rusia son algo reacias a apoyar plenamente las sanciones contra las pruebas de misiles de Pyongyang. En consecuencia, es probable que las capacidades militares de Corea del Norte, particularmente en tecnología de misiles, continúen aumentando dada la presión relativamente limitada sobre Pyongyang derivada de las sanciones dirigidas a restringir las capacidades de misiles de Pyongyang. Si este es el caso, la estrategia de la administración Obama de contener las capacidades nucleares y de misiles de Pyongyang será difícil de sostener dada la sutil renuencia de los gobiernos chino y ruso a expandir las sanciones contra el Norte.

Reanudación de las Conversaciones a Seis Bandas

Algunos participantes señalaron que es más probable que la creciente inestabilidad interna obligue al Norte a redoblar sus esfuerzos por aferrarse a las armas nucleares para garantizar la supervivencia del régimen. Dados los fines simbólicos de las armas nucleares que sirven para sustentar el estricto control de Kim Jong-il sobre todos los sectores de la sociedad, particularmente el militar, el fortalecimiento de su programa de armas nucleares está estrechamente vinculado a la supervivencia del régimen y a la legitimidad de su liderazgo. Esto, en consecuencia, puede llevar a la renuencia explícita o implícita del Norte a regresar a las Conversaciones a Seis Bandas, que se establecieron principalmente para el desarme verificable e irreversible de las armas nucleares de Corea del Norte. Considerando la creciente incertidumbre interna en Corea del Norte en los últimos meses, será difícil para el régimen de Kim Jong-il abandonar unilateralmente su arsenal nuclear y regresar a las conversaciones sin condiciones previas en el futuro inmediato. En consecuencia, es probable que la creciente inestabilidad interna en Corea del Norte reduzca sus incentivos estratégicos para regresar a las negociaciones multilaterales, haciendo que la reanudación de las Conversaciones a Seis Bandas sea aún más improbable.

Por el contrario, una opinión opuesta fue expresada cuidadosamente entre otros ponentes de Corea del Sur en relación con el vínculo entre la inestabilidad interna y la voluntad de Pyongyang de regresar a las conversaciones. Estos ponentes mencionaron que la creciente incertidumbre en la política interna tiende a impulsar a Corea del Norte a hacer concesiones para aliviar las condiciones internas deterioradas. El abandono de las armas nucleares a cambio de recompensas económicas y diplomáticas puede ser una opción atractiva, aunque a corto plazo, cuando se enfrentan signos inminentes de colapso del régimen en el Norte. El concepto de una relación curva es más aplicable en este caso para explicar la interacción entre el control de Kim Jong-il sobre el poder y la posibilidad de que Corea del Norte regrese a las Conversaciones a Seis Bandas. Los efectos de los problemas internos en deterioro de Corea del Norte, que está al borde del colapso, son más propensos a causar una reversión de su comportamiento nuclear para asegurar la supervivencia del régimen. A este respecto, el Sr. Flake señaló que es poco realista que el régimen de Kim Jong-il recurra a las Conversaciones a Seis Bandas como medio principal para resolver la crisis nuclear en curso en la Península de Corea. Corea del Norte ha mantenido explícitamente una postura escéptica hacia las conversaciones, habiendo exigido un tratado de paz formal con Estados Unidos durante los últimos dos años. Dada la falta de un nuevo punto de presión que desencadene un cambio fundamental en el comportamiento nuclear de Corea del Norte, particularmente por parte de China, el equilibrio existente probablemente se mantendrá en el futuro cercano. La continua demanda de Pyongyang de un tratado de paz fuera del marco de las negociaciones multilaterales apenas logrará avances significativos en las relaciones intercoreanas, así como en los esfuerzos internacionales para frenar las ambiciones nucleares de Corea del Norte. A este respecto, el Sr. Flake añadió cautelosamente que la demanda bilateral de Corea del Norte de un tratado de paz sería inaceptable para Estados Unidos, considerando el enfoque estratégico de la administración Obama en el marco multilateral de las Conversaciones a Seis Bandas como un mecanismo clave.

Enfoque integral hacia Corea del Norte

Se dedicó mucha atención a discutir las diferencias estratégicas entre la administración Lee y la administración Obama en el trato con el régimen norcoreano. Uno de los ponentes señaló que la administración Obama persigue un enfoque gradual y completo para lidiar con las armas nucleares de Pyongyang. Este enfoque no requiere decisiones estratégicas de Pyongyang para revertir fundamentalmente su comportamiento nuclear como condición previa para reanudar las Conversaciones a Seis Bandas. Más bien, tiene como objetivo resolver la crisis nuclear en varias fases en el curso de las negociaciones multilaterales, lo que en última instancia conduce a la desnuclearización completa, verificable e irreversible del Norte como resultado. Dado que Estados Unidos busca obtener la decisión estratégica de Pyongyang de renunciar a sus armas nucleares a medida que avanzan las conversaciones, es probable que lleguen a un consenso en la fase inicial de las conversaciones, mientras que es algo difícil obtener una respuesta fiable y significativa del Norte, ya que el abandono unilateral de sus armas nucleares se considera inaceptable para los intereses estratégicos de Pyongyang.

Por otro lado, algunos ponentes continuaron diferenciando el enfoque integral de EE. UU. de la idea de un "gran acuerdo" de la administración Lee. Una de las diferencias más notables es que el gobierno Lee está presionando al Norte para que tome medidas serias para detener la transferencia ilícita de tecnología nuclear y, finalmente, desmantele sus armas nucleares como condición previa para reanudar cualquier tipo de negociación. Este enfoque surcoreano, sin embargo, puede reducir las posibilidades de persuadir a Corea del Norte para que tome una decisión estratégica de renunciar unilateralmente a sus armas nucleares en primer lugar sin ninguna ganancia económica y de seguridad visible. El abandono completo de las armas nucleares es simplemente inaceptable para Corea del Norte en la fase inicial de las negociaciones sin la garantía de supervivencia del régimen y las posteriores recompensas económicas y diplomáticas. Aunque la política del gran acuerdo tiene una posibilidad relativamente baja de llegar a un acuerdo entre Corea del Norte y los participantes de las Conversaciones a Seis Bandas en la fase inicial de resolución de la crisis nuclear, es más probable que produzca resultados considerables una vez que Corea del Norte tome una decisión estratégica irreversible de cambiar su comportamiento nuclear.

Dadas las suposiciones ligeramente divergentes de Seúl y Washington al tratar con el régimen de Kim Jong-il, el Sr. Flake señaló que estos dos enfoques hacia Corea del Norte no son fundamentalmente diferentes. Aunque la administración Obama no tiene una definición clara de la idea del gobierno Lee de un "gran acuerdo", ambos enfoques comparten el objetivo común de crear condiciones que obliguen a Corea del Norte a tomar la decisión estratégica de detener el desarrollo de armas nucleares y regresar a las Conversaciones a Seis Bandas. El Sr. Flake reiteró que lo más importante es la coordinación estratégica entre los participantes de las conversaciones basada en sus intereses compartidos en la promoción de la desnuclearización en la Península de Corea■

Presentador

L. Gordon Flake

Moderador

Chaesung Chun (Universidad Nacional de Seúl)

Ponentes

Seongwhun Cheon (Instituto de Unificación Nacional de Corea)

Kang Choi (Instituto de Asuntos Exteriores y Seguridad Nacional)

Jihwan Hwang (Universidad Myongji)