Саммиты и шестисторонние переговоры: политика США в отношении Северной Кореи

Нынешний тупик в шестисторонних переговорах затрудняет разрешение северокорейского ядерного кризиса. Хотя возобновление шестисторонних переговоров является ключевой целью для участников, первым шагом остается возобновление диалога США с Северной Кореей. В свой первый год пребывания у власти администрация Обамы столкнулась с многочисленными провокациями со стороны Пхеньяна, пытаясь выработать политику в отношении Северной Кореи. Поскольку Стивен Босуорт возглавляет политику администрации в отношении Северной Кореи, а Курт Кэмпбелл курирует роль Государственного департамента, понимание политики администрации Обамы в отношении Северной Кореи будет иметь решающее значение для определения дальнейшего хода кризиса и его исхода.

Институт Восточной Азии (EAI) пригласил видного эксперта по Корее Л. Гордона Флейка, исполнительного директора Фонда Морин и Майка Мансфилда, 23 февраля 2010 года, чтобы оценить политику Вашингтона в отношении Северной Кореи. Вместе с ведущими экспертами из Южной Кореи он изложил текущий подход администрации Обамы и сравнил его с подходом администрации Буша. Ракетные испытания и последующие ядерные испытания в апреле и мае 2009 года соответственно поставили администрацию Обамы

в затруднительное положение с самого начала. Однако обстоятельства отличались от предыдущих провокаций Пхеньяна. Некоторые утверждали, что администрация Обамы должна отреагировать новыми сделками и комплексными пакетами, в то время как другие выступали за жесткие и более решительные подходы. Результат оказался иным, чем при администрации Буша. Однако это еще не принесло никаких значимых результатов. В своем выступлении г-н Флейк затрагивает многие насущные вопросы, связанные с политикой Вашингтона в отношении Северной Кореи. Чем подход администрации Обамы отличается от подхода администрации Буша? Смогла ли администрация Обамы эффективно координировать свои подходы с региональными партнерами, Южной Кореей и Японией? И соответственно, как она работала с Китаем и Россией? Какую роль будут играть шестисторонние переговоры при администрации Обамы, учитывая, что они зашли в тупик? Ниже приводится краткое изложение выступления Л. Гордона Флейка и последующего обсуждения.

Презентация

Проведение многосторонней дипломатии в отношении Северной Кореи

Внешняя политика администрации Обамы в основном опирается на ключевые идеи многосторонности и дипломатии. Эти принципы были наглядно применены Вашингтоном для разрешения северокорейского ядерного кризиса. В отличие от раннего периода администрации Буша, которая явно отрицала прямые переговоры с государствами, классифицированными как «ось зла», включая Северную Корею, президент Обама явно стремился к многосторонней координации и жесткой дипломатии, чтобы заставить Пхеньян отказаться от своей программы ядерного оружия. Политические усилия администрации Обамы, направленные на тесные предварительные консультации и координацию с союзниками в северокорейском ядерном кризисе, в значительной степени отражают этот сдвиг во внешней политике США. Это можно ясно увидеть в расходящихся стратегиях Стивена Босуорта, специального представителя по политике в отношении Северной Кореи при администрации Обамы, и Кристофера Хилла, бывшего помощника государственного секретаря по делам Восточной Азии и Тихого океана при администрации Буша, в dealing с растущими ядерными амбициями Пхеньяна. Многие эксперты разделяли мнение, что Хилл настаивал на прямых переговорах с Севером, не имея достаточного уровня предварительных консультаций и координации политики с союзниками США, в то время как Босуорт в основном действовал через тесные консультации с партнерами перед переговорами с Севером. Учитывая сосредоточенность администрации Обамы на многостороннем сотрудничестве для достижения цели денуклеаризации Корейского полуострова, шестисторонние переговоры считаются наиболее осуществимым и желательным вариантом политики среди сторон переговоров, которые включают Китай, Японию, Россию, Южную Корею и Соединенные Штаты.

Разработка политики в отношении Северо-Восточной Азии, а не политики в отношении Северной Кореи

Анализируя региональную политику президента Обамы в Северо-Восточной Азии на более широком уровне, можно с осторожностью утверждать, что администрация Обамы проводит скорее политику в отношении Северо-Восточной Азии, чем политику в отношении самой Северной Кореи. Г-н Флейк поделился своей оценкой, что критические национальные интересы Соединенных Штатов в регионе не ограничиваются проблемами Северной Кореи. Скорее, мир, стабильность и экономический прогресс в региональных, а также двусторонних отношениях Соединенных Штатов с Китаем, Россией и Южной Кореей являются более важными факторами при расчете стратегических интересов Вашингтона в Северо-Восточной Азии. Соответственно, это прагматичное и реалистичное предположение администрации Обамы направлено на сдерживание ядерных амбиций Пхеньяна как часть ее стратегических усилий по обеспечению того, чтобы эскалация ядерного кризиса на Корейском полуострове не нанесла ущерба продвижению более широких интересов США в поддержании мира и стабильности в регионе.

Положительные аспекты политики президента Обамы в отношении Северной Кореи

Несмотря на нынешний тупик в ядерном кризисе, г-н Флейк отметил, что администрация Обамы добилась успеха в урегулировании северокорейской ядерной проблемы. Хотя он назвал это «успехом без прогресса», поскольку его основные проявления заключались в координации политики и избежании наихудших сценариев. Самое главное, Соединенные Штаты вложили значительные политические ресурсы в укрепление доверия со своими союзниками, особенно с Южной Кореей и Японией. Благодаря беспрецедентному уровню коммуникации на рабочем уровне с Сеулом и Токио в последние годы, администрация Обамы проводит скоординированный и кооперативный подход, основанный на взаимном доверии. На фоне осторожного прогноза возможности саммита между двумя Кореями, политики как в Сеуле, так и в Вашингтоне разделяют весьма оптимистичный взгляд на то, что межкорейский саммит может отразить их общие интересы и взаимное доверие в мирном разрешении ядерных проблем на Корейском полуострове.

Во-вторых, г-н Флейк высказал мнение, что администрация Обамы добилась большего успеха во введении значимых экономических санкций и скоординированного давления на Северную Корею за один год, чем администрация Буша за восемь лет, несмотря на жесткую риторику администрации Буша. По мнению г-на Флейка, основанному на обзоре первого года пребывания президента Обамы у власти, он решительно поддержал идею нынешней администрации о том, что эффективные экономические санкции против Северной Кореи могут быть максимизированы только тогда, когда другие стороны переговоров убедятся, что Соединенные Штаты одинаково привержены дипломатии, а не только использованию принудительных мер. Этот тщательно скоординированный акцент на дипломатии в разрешении северокорейской ядерной проблемы эффективно усилит международное давление на Северную Корею, чтобы она вернулась к переговорам, а также в одностороннем порядке отказалась от своего ядерного арсенала.

Еще одним примечательным аспектом политики администрации Обамы в отношении северокорейского режима является ее последовательность. В отличие от колебаний политики администраций Клинтона и Буша, администрация Обамы сохраняет последовательность в урегулировании программы ядерного оружия Северной Кореи, справляясь с нарастающим ядерным блефом Пхеньяна. Столкнувшись с растущим акцентом на более жесткую дипломатию в Вашингтоне в отношении государств, стремящихся к приобретению ядерного оружия вне рамок режима нераспространения, таких как Северная Корея и Иран, Пхеньян, по-видимому, не имеет последовательной политики в реализации своих ядерных амбиций, повторяя видимый паттерн провокаций и компромиссов под растущим внутренним давлением на выживание режима. Последовательная политика жесткой дипломатии в отношении Северной Кореи считается ключом к эффективному принуждению Пхеньяна к соблюдению Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и выполнению требований Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).

Ограничения политики президента Обамы в отношении Северной Кореи

Было широко признано, что не существует немедленного решения северокорейского ядерного кризиса, который является источником нестабильности и неопределенности в регионе. Международный режим нераспространения, как представляется, не имеет никаких эффективных или даже рабочих планов действий, которые могли бы привести к полному и проверяемому отказу Пхеньяна от своего ядерного оружия. Другими словами, Соединенные Штаты и региональные державы лишь управляли ядерным кризисом при отсутствии какого-либо окончательного решения. Вопрос о том, как стороны переговоров, а именно Китай, Япония, Россия, Южная Корея и Соединенные Штаты, могут добиться успеха без разрешения, кажется более применимым и реалистичным в текущих обстоятельствах. Г-н Флейк вновь подчеркнул, что ключевая цель администрации Обамы в dealing с стремлением Северной Кореи к ядерному оружию в значительной степени двояка: сдерживание проблем, возникающих в результате кризиса, и предотвращение того, чтобы Северная Корея стала источником конфликта между Соединенными Штатами и их союзниками в регионе.

Г-н Флейк, наконец, отметил, что огромные политические инвестиции не обязательно приводят к успешным и целенаправленным результатам политики. Этот аргумент проявляется в опыте Кристофера Хилла в переговорах с Северной Кореей под руководством Ким Чен Ира. Несмотря на два года его настойчивых усилий и огромные политические инвестиции в ядерный кризис на Корейском полуострове, Хилл не смог изменить ядерное поведение Пхеньяна в основном из-за его нежелания активно взаимодействовать с союзниками в ходе переговоров с Севером. Уроки, извлеченные из опыта Хилла, послужили своего рода прививкой для всех, кто мог быть склонен к чрезмерной активности в подходе к Пхеньяну, и политики администрации Обамы приняли путь, отличающийся от стратегии администрации Буша. Как указано выше, политика в отношении Северо-Восточной Азии является лучшим описанием политики Обамы в отношении Северной Кореи. Стратегические интересы США в поддержании стабильности в Северо-Восточной Азии преобладают над самой проблемой ядерного оружия Пхеньяна в регионе.

Обсуждение

Успех без решений

Несколько южнокорейских участников обсуждения отметили, что можно утверждать, что Соединенные Штаты разрабатывают политику сдерживания в управлении ядерным кризисом как альтернативу поиску прорыва для немедленных политических и безопасностных выгод в регионе. Исходя из предположения, что Северная Корея все менее вероятно откажется от своего ядерного оружия путем одного лишь диалога в краткосрочной перспективе, Соединенные Штаты теперь сосредоточены на долгосрочном подходе к сдерживанию ядерных возможностей Пхеньяна посредством совместных усилий в рамках международного режима нераспространения. Некоторые политики в Соединенных Штатах могут настаивать на немедленном прорыве в ядерных вопросах на Корейском полуострове, поскольку это может служить их политическим интересам, а также представлять собой ощутимое достижение для предстоящей Обзорной конференции ДНЯО 2010 года. Однако администрация Обамы предупредила о возможности того, что Пхеньян может использовать Обзорную конференцию ДНЯО как окно возможностей для получения краткосрочных экономических и политических выгод, используя растущее временное давление на политиков в регионе. Тщательный акцент администрации Обамы на долгосрочном подходе требует более тесного сотрудничества с региональными державами, особенно с Китаем, Японией, Россией и Южной Кореей, для коллективного dealing с ядерным поведением Северной Кореи, особенно во времена эскалации кризиса.

Однако один из южнокорейских участников обсуждения скептически оценил политику США в отношении Северной Кореи, которая, по-видимому, сосредоточена на управлении кризисом, а не на его разрешении. Уровень ядерных и ракетных возможностей Пхеньяна будет ключевым фактором, определяющим, сможет ли управление ядерным кризисом со стороны США действительно принести значительные результаты. Хотя легче достичь консенсуса по введению санкций против Северной Кореи после ее ядерных провокаций, Китай и Россия несколько неохотно полностью поддерживают санкции против ракетных испытаний Пхеньяна. Соответственно, военные возможности Северной Кореи, особенно в области ракетных технологий, вероятно, будут продолжать расти, учитывая относительно ограниченное давление на Пхеньян, возникающее в результате санкций, направленных на сдерживание ракетных возможностей Пхеньяна. Если это так, то стратегию администрации Обамы по сдерживанию ядерных и ракетных возможностей Пхеньяна будет трудно поддерживать, учитывая тонкое нежелание китайского и российского правительств расширять санкции против Севера.

Возобновление шестисторонних переговоров

Некоторые участники отметили, что растущая внутренняя нестабильность, скорее всего, побудит Север к усилению попыток удержать ядерное оружие для обеспечения выживания режима. Учитывая символические функции ядерного оружия, которые служат для укрепления жесткого контроля Ким Чен Ира над всеми секторами общества, особенно над военными, укрепление его программы ядерного оружия тесно связано с выживанием режима, а также с легитимностью его руководства. Это, в свою очередь, может привести к явному или неявному нежеланию Севера вернуться к шестисторонним переговорам, которые были в первую очередь созданы для проверяемого и необратимого разоружения Северной Кореи от ядерного оружия. Учитывая растущую внутреннюю неопределенность в Северной Корее в последние месяцы, режиму Ким Чен Ира будет трудно отказаться от своего ядерного арсенала в одностороннем порядке, а также вернуться к переговорам без предварительных условий в ближайшем будущем. Соответственно, растущая внутренняя нестабильность в Северной Корее, вероятно, уменьшит ее стратегические стимулы для возвращения к многосторонним переговорам, делая возобновление шестисторонних переговоров еще менее вероятным.

Напротив, среди других участников из Южной Кореи было высказано противоположное мнение относительно связи между внутренней нестабильностью и готовностью Пхеньяна вернуться к переговорам. Эти участники упомянули, что растущая неопределенность во внутренней политике, как правило, побуждает Северную Корею идти на уступки, чтобы облегчить ухудшение внутренних условий. Отказ от ядерного оружия в обмен на экономические и дипломатические выгоды может быть привлекательным вариантом, хотя и краткосрочным, при наличии непосредственных признаков краха режима на Севере. Концепция криволинейной зависимости более применима в данном случае для объяснения взаимодействия между удержанием власти Ким Чен Ира и возможностью возвращения Северной Кореи к шестисторонним переговорам. Последствия ухудшающихся внутренних проблем Северной Кореи, находящейся на грани краха, скорее всего, приведут к изменению ее ядерного поведения для обеспечения выживания режима. В этом отношении г-н Флейк отметил, что для режима Ким Чен Ира несколько нереалистично прибегать к шестисторонним переговорам как к основному средству разрешения текущего ядерного кризиса на Корейском полуострове. Северная Корея явно занимает скептическую позицию по отношению к переговорам, требуя формального мирного договора с Соединенными Штатами в течение последних двух лет. Учитывая отсутствие новой точки давления, которая привела бы к фундаментальным изменениям в ядерном поведении Северной Кореи, особенно со стороны Китая, существующее равновесие, вероятно, сохранится в ближайшем будущем. Продолжающиеся требования Пхеньяна о мирном договоре вне рамок многосторонних переговоров вряд ли приведут к какому-либо значительному прогрессу в межкорейских отношениях, а также в международных усилиях по сдерживанию ядерных амбиций Северной Кореи. В этом отношении г-н Флейк осторожно добавил, что двустороннее требование Северной Кореи о мирном договоре будет неприемлемым для Соединенных Штатов, учитывая стратегическую направленность администрации Обамы на многосторонние рамки шестисторонних переговоров как ключевой механизм.

Комплексный подход к Северной Корее

Большое внимание было уделено обсуждению стратегических различий между администрацией Ли и администрацией Обамы в отношении северокорейского режима. Один из участников обсуждения отметил, что администрация Обамы придерживается постепенного и комплексного подхода в dealing с ядерным оружием Пхеньяна. Этот подход не требует от Пхеньяна стратегических решений о фундаментальном изменении своего ядерного поведения в качестве предварительного условия для возобновления шестисторонних переговоров. Скорее, он направлен на разрешение ядерного кризиса в несколько этапов в ходе многосторонних переговоров, что в конечном итоге приведет к полному, проверяемому и необратимому денуклеаризации Севера. Поскольку Соединенные Штаты стремятся получить стратегическое решение Пхеньяна отказаться от своего ядерного оружия по мере продвижения переговоров, они, вероятно, достигнут консенсуса на начальном этапе переговоров, в то время как получить надежный и значимый ответ от Севера несколько сложно, поскольку односторонний отказ от своего ядерного оружия считается неприемлемым для стратегических интересов Пхеньяна.

С другой стороны, некоторые участники обсуждения продолжали отличать комплексный подход США от идеи «великой сделки» администрации Ли. Одним из наиболее заметных различий является то, что правительство Ли настаивает на том, чтобы Север предпринял серьезные шаги для прекращения незаконной передачи ядерных технологий и в конечном итоге демонтировал свое ядерное оружие в качестве предварительного условия для возобновления каких-либо переговоров. Однако этот южнокорейский подход может снизить шансы на убеждение Северной Кореи принять стратегическое решение об одностороннем отказе от своего ядерного оружия в первую очередь без каких-либо видимых безопасностных и экономических выгод. Полный отказ от ядерного оружия просто неприемлем для Северной Кореи на начальном этапе переговоров без гарантии выживания режима и последующих экономических и дипломатических наград. Хотя политика «великой сделки» имеет относительно низкую вероятность достижения соглашения между Северной Кореей и участниками шестисторонних переговоров на начальном этапе разрешения ядерного кризиса, она с большей вероятностью принесет значительные результаты, как только Северная Корея примет необратимое стратегическое решение изменить свое ядерное поведение.

Учитывая несколько расходящиеся предположения Сеула и Вашингтона в dealing с режимом Ким Чен Ира, г-н Флейк отметил, что эти два подхода к Северной Корее не являются принципиально разными. Хотя у администрации Обамы нет четкого определения идеи правительства Ли о «великой сделке», оба подхода разделяют общую цель создания условий, которые заставят Северную Корею принять стратегическое решение о прекращении разработки ядерного оружия и возвращении к шестисторонним переговорам. Г-н Флейк повторил, что более важным является стратегическая координация между участниками переговоров на основе их общих интересов в содействии денуклеаризации Корейского полуострова■

Докладчик

Л. Гордон Флейк

Модератор

Чэсын Чун (Сеульский национальный университет)

Эксперты

Сонхун Чхон (Корейский институт национального объединения)

Кан Чхве (Институт иностранных дел и национальной безопасности)

Джихуан Хван (Университет Мёнджи)