[智能问答：具敏敎] 中国防空识别区与韩国：①国际法视角

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具敏敎（Min Gyo Koo）在加州大学伯克利分校获得政治学博士学位。他目前是首尔大学公共行政研究生院的副教授。

针对中国于11月23日宣布设立的防空识别区（ADIZ），韩国、美国和日本均已表达了反对立场。通过美国副总统拜登于12月2日至7日对日本、中国和韩国的访问，这三个国家更加明确地表达了对中国新声明的敌意，促使中国强调其行动的国际法依据。各国之间的立场差异变得更加显著。与此同时，韩国政府宣布将韩国防空识别区（KADIZ）向南扩展，覆盖韩国最南端的两个岛屿（马罗岛和虎岛）以及位于中国和韩国专属经济区（EEZ）重叠区域的礁石——离于岛。此外，离于岛也位于韩国、中国和日本各自的防空识别区内，这引发了对该地区海上和航空权利紧张局势加剧的预期。12月10日，东北亚研究所（EAI）邀请首尔大学具敏敎教授从国际法角度分析防空识别区引发的新兴冲突，并为韩国提出政策建议。

问1：中国防空识别区（CADIZ）在国际法方面有何影响？

答1：“由于防空识别区是基于国际法下的‘自卫权’单方面宣布的，因此没有监管或国际机构能够授权或禁止一个国家设立防空识别区。”

防空识别区是指在专属经济区（EEZ）上空或领海界线以外的公海上空划定的区域，通常是为了防空需要而宣称的。在此区域内，航行自由通常得到保障，因为防空识别区并非航空领域。然而，宣布设立防空识别区表明一个国家意图通过命令未经授权的飞机撤离，或在国家安全受到威胁时将其击落，来应对外国飞机和可能的敌对飞机。所有飞入防空识别区的飞机都被要求遵守标准的飞行程序，例如提交飞行信息和定期报告其位置。截至2013年，已有近二十个国家设立了防空识别区。俄罗斯和朝鲜不承认任何防空识别区的存在。

根据国际民用航空组织（ICAO）制定的飞行情报区（FIR），民用飞机属于其进入的国家管辖范围，因此它们已经被要求向相关国家报告飞行信息。因此，即使设立了防空识别区，民用飞机的航行自由也不会受到限制。然而，外国军用飞机在进入该空域时将不得不报告其飞行信息，这可能被视为侵犯了国际军事航行自由。此外，外国军舰在专属经济区内的航行自由是否应得到保障也存在争议。

防空识别区的概念类似于《联合国海洋法公约》（UNCLOS）中定义的毗连区。它是一种毗连空域区。毗连区是指从领海基线外缘起算，最远可达基线外24海里的水域，在此水域内，一国为防止或惩罚“在其领土或领海内侵犯其海关、财政、移民或卫生法律法规”的行为而行使有限的管辖权。毗连区位于公海和领水之间，有助于缓解潜在冲突。

一国空军基于国际法下的“自卫权”单方面设立并宣布防空识别区。虽然毗连区根据《联合国海洋法公约》是从基线测量24海里，但对于防空识别区的规模限制没有明确的国际规则或规定。因此，通常会宣布尽可能大的区域。迄今为止，没有任何国际法规授权或禁止设立防空识别区。

问2：从国际法角度看，您如何评估各方对中国宣布设立防空识别区的反应？

答2：“中国倾向于淡化‘中国威胁论’的影响，而美国和日本则最大化其影响。这种认知差距使得近期围绕中国宣布设立防空识别区的紧张局势更加具争议性。”

美国最早在珍珠港事件后采纳了防空识别区。韩国的防空识别区是美国空军于1951年单方面设立的，目的是在朝鲜战争期间阻止中国通过西海（黄海）和南海（东海）发动袭击。

很难说中国近期宣布设立防空识别区（CADIZ）在国际法方面是一个有问题行为。首先，关于设立防空识别区的明确国际法规尚不存在。其次，美国和日本过去在未征得中国同意或合作的情况下，单方面宣布了自己的防空识别区。第三，由于任何防空识别区都可能与国家直接航空领域之外的空域航行自由相冲突，因此没有理由认为CADIZ特别对航行自由施加了更多限制。美国和日本对CADIZ的威胁认知存在一定程度的夸大。

防空识别区的争议与海洋边界问题密切相关。中国设立CADIZ是其保护海上核心国家利益战略的延伸，这与中国对钓鱼岛/尖阁诸岛以及第一岛链、第二岛链防御理论的考量有关。过去，由于海军和空军力量的限制，中国在空域、毗连区和专属经济区等海洋边界问题上采取了防御性立场。然而，自2010年以来，中国通过在南海和东海同时发起多项进攻性举措，开始向全面海军强国迈进。美国和日本对CADIZ的反应有些夸大，这与中国近期在海洋边界问题上的进攻性行动有关。

虽然中国倾向于驳斥“中国威胁论”，但美国和日本则倾向于最大化其影响。中国并未努力缓解邻国对其军事力量增强的担忧，因此未能缩小这种认知差距。另一方面，中国的邻国常常认为中国的行为总是有别有用心、具有进攻性的动机。由CADIZ的宣布在东北亚造成紧张局势和问题，可以追溯到未能弥合认知差距。

问3：东亚防空识别区冲突的前景如何？

答3：“在防空识别区重叠的地区，理论上存在冲突的可能性，但可能性很小。国际民航组织（ICAO）制定的飞行情报区（FIR）可以通过使防空识别区与FIR一致来解决近期紧张局势，这可能是一个关键。”

当一个防空识别区与邻国的防空识别区重叠时，军用飞机的操作行为就成为一个重要问题。如果美国或日本的军用飞机未经事先同意进入CADIZ，就可能引发一系列事件导致冲突。双方都必须派遣战斗机来应对各自防空识别区的侵入。由于战斗机可以要求对方飞机撤离，或警告可能开火，因此理论上存在空中战争的可能性。美国尚未承认其他国家在军用飞机运行方面的防空识别区。在某些时候，韩国、中国和日本都曾在未经事先同意的情况下派遣军用飞机进行空中巡逻，进入他国的防空识别区。

然而，区域国家在防空识别区重叠区域发生暴力对抗的可能性不大。美国侦察机飞越中国领空，中国派遣战斗机进行警惕性回应，这种情况并不少见。甚至在中国宣布CADIZ之前，当美国飞机飞越中国专属经济区时，中国就曾派遣战斗机。尽管如此，从未发生过一次空中神经战最终演变成实际空中战斗的事件。

2001年中美飞机相撞事件是紧张局势但未导致公开对抗的一个例子。当时，中国派遣战斗机应对一架在美国海军EP-3侦察机在中国海南岛附近专属经济区上空巡逻时。当中国飞机接近并要求EP-3撤离，否则将面临敌意射击时，其中一架中国飞机被EP-3的尾流卷入。中国战斗机坠入大海，美国侦察机则紧急降落在海南岛。事件发生后，由于1999年美国轰炸南斯拉夫贝尔格莱德中国使馆的意外事件导致当时中美关系不佳，中国民族主义者要求对美国进行严厉报复。然而，中美两国的政治精英以一种谨慎的方式解决了这一严重问题。中国花了很长时间才将侦察机的机身归还给美国，但中国政府尽快将美国机组人员送回了美国。尽管中美军舰或军用飞机多次同时出动进行侦察，但从未将遭遇升级为全面军事对抗。1996年台湾海峡危机，冲突达到沸点，是由于台湾问题的敏感性而触发的一个特殊情况。

短期内，很难解决韩国、中国和日本防空识别区重叠所带来的问题。即使有国际法可以调解此事，在划定边界方面也很难取得突破。在中国和日本专属经济区重叠的情况下，存在《联合国海洋法公约》中编纂的国际法规。然而，《联合国海洋法公约》承认的两个原则并存加剧了紧张局势。根据等距离原则，日本主张根据连接重叠区域中点的线，将中国和日本的专属经济区平均分割。另一方面，根据公平解决方案原则，中国主张由于其大陆架较大，中国的专属经济区应比日本的专属经济区覆盖更大面积。随着海洋边界问题悬而未决，期望解决领空边界问题是不现实的。在此阶段，更可行的选择可能是容忍所有国家设立防空识别区，并避免加剧紧张局势。

国际民航组织（ICAO）定义的飞行情报区（FIR）可以作为制定标准以解决未来围绕防空识别区问题的指导方针。FIR不仅被韩国、中国和日本遵守，而且没有相互冲突的原则。因此，如果可能根据FIR设立防空识别区，这可能是解决该问题的一个选项。

问4：对韩国有什么政策建议？

答4：“韩国将KADIZ与FIR对接，解决了离于岛上空的管辖权问题，且未遭到日本的抗议，这是非常出色的。如果韩国利用其现有的外交影响力解决与中国的专属经济区问题，就能将不利因素转化为有利因素。”

中国宣布设立CADIZ为韩国提供了一个机会，可以将其KADIZ与仁川国际机场的FIR对接，而此前这一计划因日本的拒绝合作而推迟。韩国政府曾试图与日本政府就将离于岛上空纳入日本防空识别区（JADIZ）进行谈判，但日本政府要么拒绝回应，要么威胁将独岛上空纳入JADIZ，从而使问题复杂化。然而，日本现在必须强烈应对中国，因为最近设立的CADIZ与JADIZ在东海争议地区有相当大的重叠部分。对日本而言，与韩国就离于岛上空的空域问题争论可能代价高昂且负担沉重，因为与中国和日本防空识别区的重叠部分相比，离于岛上空的空域非常小。因此，获得日本支持将KADIZ扩展到覆盖离于岛上空的空域，是一项值得称赞的成就。

如果韩国利用从解决与日本的离于岛问题中获得的外交影响力来解决与中国的专属经济区（EEZ）主张问题，就能将不利因素转化为有利因素。由于韩国和中国在离于岛周围海域的边界重叠，该区域的外交冲突潜力日益增加。2000年签署的《中韩渔业协定》并未包含解决此问题的规定。两国政府已将该区域指定为“韩日共同管理渔区”，该区域的定义是“在两国未达成单独共识或协议的情况下，维持现有渔业作业秩序的水域”。韩国政府已请求中国政府启动谈判以解决重叠的专属经济区问题，但尚未收到积极回应。因此，两国未能解决专属经济区边界问题。如果韩国能在中国的CADIZ宣布后，通过说服和施压中国解决专属经济区问题，从而获得外交优势，那么就有可能在该地区确保韩国的一项长期国家利益。

边界是国际关系中最基本制度之一。然而，东亚国家尚未就边界问题的裁决达成妥协或协议，这一直是该地区众多问题的根本原因。这就是为什么东亚的合作对话应该从解决边界问题开始。■

由东北亚研究所和平与安全研究部门准备。东北亚研究所感谢麦克阿瑟基金会的资助，使得本次智能问答成为可能。东北亚研究所对政策问题不持机构立场，也与韩国政府无任何关联。本报告由金阳圭（Yang Gyu Kim）于2013年12月10日总结成韩文，由洪恩夏（Eunha Hong）翻译成英文，并由凯尔·卡西利（Kyle Cassily）和徐惠贞（HyeeJung Suh）编辑。