[Preguntas y Respuestas Inteligentes: Min Gyo Koo] Proclamación de la Zona de Identificación de Defensa Aérea de China y Corea del Sur: ①La Perspectiva del Derecho Internacional

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Min Gyo Koo obtuvo su doctorado en ciencias políticas en la Universidad de California, Berkeley. Actualmente es profesor asociado en la Escuela de Posgrado de Administración Pública de la Universidad Nacional de Seúl.

En respuesta a la reciente proclamación de China de su Zona de Identificación de Defensa Aérea (ADIZ) el 23 de noviembre, Corea del Sur, Estados Unidos y Japón han expresado su oposición. Estos tres países expresaron aún más claramente su hostilidad hacia la nueva declaración de China a través de la visita del vicepresidente de EE. UU., Joseph Biden, a Japón, China y Corea del Sur del 2 al 7 de diciembre, lo que llevó a China a enfatizar la validez legal de su acción basada en el derecho internacional. Las diferentes posturas adoptadas por estos países se han vuelto más evidentes. Mientras tanto, el gobierno de Corea del Sur ha anunciado la expansión hacia el sur de su propia Zona de Identificación de Defensa Aérea de Corea (KADIZ) para extenderse hasta las dos islas más al sur del país (Marado y Hongdo) y Ieodo, un arrecife sumergido que se encuentra dentro de las zonas económicas exclusivas (ZEE) superpuestas de China y Corea del Sur. Además, Ieodo está situado dentro de las ADIZ de Corea del Sur, China y Japón, lo que ha generado expectativas de mayores tensiones e inestabilidad en cuanto a los derechos marítimos y aeroespaciales en la zona. El 10 de diciembre, el Instituto de Asia Oriental (EAI) invitó al profesor Min Gyo Koo de la Universidad Nacional de Seúl a analizar los conflictos emergentes sobre la ADIZ desde una perspectiva del derecho internacional y a proponer recomendaciones de política para Corea del Sur.

P1: ¿Cuáles son las implicaciones de la Zona de Identificación de Defensa Aérea de China (CADIZ) en términos de derecho internacional?

R1: “Dado que una ADIZ se ha declarado unilateralmente basándose en el ‘derecho de legítima defensa’ según el derecho internacional, no existe un organismo regulador o internacional que pueda autorizar o prohibir a un país establecer una ADIZ.”

Una ADIZ es un espacio aéreo sobre una ZEE o sobre alta mar fuera del límite exterior del mar territorial que generalmente se reclama en interés de la defensa del espacio aéreo. La libertad de navegación en esta área generalmente está garantizada porque una ADIZ no es un dominio aéreo. Sin embargo, la proclamación de una ADIZ declara la intención de un país de responder a aeronaves extranjeras y posiblemente hostiles ordenando a las aeronaves no autorizadas que se retiren o derribándolas si su seguridad nacional se ve amenazada. Se exige a todas las aeronaves que vuelan dentro de una ADIZ que sigan los procedimientos de vuelo estándar, como presentar su información de vuelo e informar periódicamente de su ubicación. A partir de 2013, casi veinte países han establecido ADIZ. Rusia y Corea del Norte no reconocen la existencia de ninguna ADIZ.

Dado que los aviones civiles están bajo la jurisdicción del país cuyo espacio aéreo han entrado según la Región de Información de Vuelo (FIR) establecida por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), ya se les exige que informen su información de vuelo al país correspondiente. Por lo tanto, incluso si se establece una ADIZ, la libertad de navegación civil no se verá restringida. Sin embargo, las aeronaves militares extranjeras tendrán que informar su información de vuelo al ingresar a este espacio aéreo, lo que puede verse como una violación de la libertad de navegación militar internacional. También es controvertido si la libertad de navegación debe garantizarse a los buques de guerra extranjeros en una ZEE.

El concepto de una ADIZ es similar a una zona contigua tal como se define en la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (UNCLOS). Es un tipo de zona aérea contigua. La zona contigua es una franja de agua que se extiende desde el borde exterior del mar territorial hasta 24 millas náuticas desde la línea de base, dentro de la cual un país puede ejercer un control limitado con el propósito de prevenir o castigar "infracciones de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios dentro de su territorio o mar territorial". Ubicada entre alta mar y aguas territoriales, la zona contigua alivia los conflictos potenciales.

La fuerza aérea de un país establece y declara unilateralmente una ADIZ para su seguridad nacional basándose en el "derecho de legítima defensa" según el derecho internacional. Mientras que una zona contigua se mide a 24 millas náuticas desde la línea de base según la UNCLOS, no existe una regla o regulación internacional explícita sobre el límite de tamaño de una ADIZ. Por lo tanto, es común declarar un área lo más grande posible. Hasta la fecha, no existe ninguna regulación internacional que autorice o prohíba el establecimiento de la ADIZ.

P2: ¿Cómo evaluaría las respuestas de las partes afectadas por la declaración de la ADIZ de China desde la perspectiva del derecho internacional?

R2: "China tiende a minimizar las implicaciones de la 'teoría de la amenaza china', mientras que EE. UU. y Japón la maximizan. Esta brecha de percepción hizo que las recientes tensiones sobre la declaración de la ADIZ de China fueran aún más controvertidas."

EE. UU. adoptó por primera vez su ADIZ en respuesta al ataque japonés a Pearl Harbor. La ADIZ de Corea del Sur fue establecida unilateralmente por la Fuerza Aérea de EE. UU. en 1951 para frustrar los ataques chinos a través del Mar del Oeste (Mar Amarillo) y el Mar del Sur (Mar de China Oriental) durante la Guerra de Corea.

Es difícil evaluar la reciente proclamación de la Zona de Identificación de Defensa Aérea de China (CADIZ) como una acción problemática en términos de derecho internacional. Primero, no existen regulaciones internacionales claras sobre la proclamación de una ADIZ. Segundo, EE. UU. y Japón declararon unilateralmente sus propias ADIZ en el pasado sin el consentimiento o la cooperación de China. Tercero, dado que toda ADIZ entra en conflicto con la libertad de navegación en el espacio aéreo fuera del dominio aéreo directo de un país, no hay base para argumentar que la CADIZ en particular impone más limitaciones a la libertad de navegación. Existe cierto grado de exageración en la percepción de amenaza de EE. UU. y Japón sobre la CADIZ.

La controversia sobre la ADIZ está estrechamente ligada a la cuestión de los límites marítimos. Como resultado de la consideración china de las islas Diaoyu/Senkaku y su teoría de defensa de la primera-segunda-tercera cadena de islas, la CADIZ es una extensión de la estrategia de China para proteger sus intereses nacionales centrales en el mar. En el pasado, China adoptó una posición defensiva en cuestiones de límites marítimos relativas al espacio aéreo, las zonas contiguas y las ZEE debido a sus limitadas capacidades en poder naval y aéreo. Sin embargo, desde 2010, China se ha embarcado en un movimiento para convertirse en una potencia naval a gran escala lanzando simultáneamente múltiples iniciativas relacionadas con la ofensiva en los mares del Sur y del Este de China. La respuesta algo exagerada de EE. UU. y Japón a la CADIZ estuvo relacionada con las recientes acciones ofensivas de China en materia de límites marítimos.

Mientras que China tiende a refutar la "teoría de la amenaza china", EE. UU. y Japón tienen la tendencia a maximizar sus implicaciones. China no ha reducido esta brecha de percepción porque no ha realizado esfuerzos contundentes para aliviar las preocupaciones de sus vecinos sobre los intentos de China de fortalecer su poder militar. Por otro lado, los vecinos de China a menudo perciben las acciones de China como si siempre tuvieran un motivo ulterior y ofensivo. Las tensiones y los problemas en Asia Oriental causados por la declaración de la CADIZ se remontan a la incapacidad de cerrar la brecha de percepción.

P3: ¿Cuál es la perspectiva de los conflictos de ADIZ en Asia Oriental?

R3: "Existe una posibilidad teórica de conflicto en una región donde las ADIZ se superponen, pero es muy poco probable. La FIR establecida por la OACI puede ser clave para resolver la tensión reciente al hacer coincidir la ADIZ y la FIR."

Cuando una ADIZ se superpone con otra ADIZ que pertenece a un país vecino, la conducta operativa de las aeronaves militares se convierte en un problema importante. Si aeronaves militares de EE. UU. o Japón ingresan a la CADIZ sin consentimiento previo, puede desarrollarse una cadena de eventos que conduzca a un conflicto. Cada lado debe enviar cazas para responder a la intrusión en sus respectivas ADIZ. Dado que los aviones de combate pueden solicitar la retirada de las aeronaves opuestas o advertir que abrir fuego es una opción, la posibilidad de una guerra aérea existe teóricamente. EE. UU. no ha reconocido la ADIZ de otros países en cuanto a la operación de aeronaves militares. En algunos momentos, Corea del Sur, China y Japón han enviado aeronaves militares en patrulla aérea a las ADIZ de otros países sin consentimiento previo.

Sin embargo, no es probable una confrontación violenta entre los países de la región en áreas superpuestas de las ADIZ. No es raro que un avión de reconocimiento de EE. UU. vuele sobre el espacio aéreo chino y que un avión de combate chino sea enviado en respuesta vigilante. Incluso antes de que China proclamara su CADIZ, envió aviones de combate cuando aviones estadounidenses volaban sobre la ZEE de China. Sin embargo, nunca ha habido un solo incidente en el que una guerra de nervios aérea haya culminado en un combate aéreo real.

El incidente de colisión de aviones entre EE. UU. y China en 2001 es un ejemplo de una situación tensa que no resultó en una confrontación abierta. En ese momento, China envió aviones de combate en respuesta a un avión de reconocimiento EP-3 de la Marina de EE. UU. en patrulla sobre la ZEE de China cerca de la isla de Hainan. Cuando el avión chino se acercó y solicitó la retirada del EP-3 o enfrentarse a fuego hostil, uno de los cazas chinos quedó atrapado en la estela del EP-3. El caza chino se estrelló en el mar y el avión de reconocimiento estadounidense aterrizó de emergencia en la isla de Hainan. Tras el incidente, los nacionalistas chinos exigieron una fuerte represalia contra EE. UU. debido a las malas relaciones entre EE. UU. y China en ese momento, resultantes del bombardeo accidental de la embajada china en Belgrado, Yugoslavia, en 1999. Sin embargo, las élites políticas en EE. UU. y China resolvieron el grave asunto de manera discreta. China tardó mucho tiempo en devolver la estructura del avión de vigilancia a EE. UU., pero el gobierno chino se encargó de enviar a la tripulación de vuelo estadounidense de regreso a EE. UU. lo antes posible. Aunque ha habido muchas instancias en las que buques de guerra o aeronaves militares de EE. UU. y China han sido enviados al mismo tiempo para vigilancia, nunca han escalado sus encuentros a una confrontación militar a gran escala. La Crisis del Estrecho de Taiwán de 1996, en la que el conflicto llegó a un punto crítico, fue un caso excepcional provocado por la naturaleza particularmente sensible de la cuestión de Taiwán.

A corto plazo, es difícil resolver los problemas causados por las ADIZ superpuestas de Corea del Sur, China y Japón. Incluso si existieran leyes internacionales que pudieran mediar en este problema, sería difícil lograr un avance en cuanto a la delimitación de fronteras. En el caso de las ZEE superpuestas de China y Japón, existen regulaciones internacionales codificadas en la UNCLOS. Sin embargo, la coexistencia de dos principios reconocidos por la UNCLOS ha generado tensiones. Según el principio de equidistancia, Japón aboga por una división equitativa de las ZEE superpuestas entre China y Japón basándose en una línea trazada por el medio del área. Por otro lado, según el principio de una solución equitativa, China aboga por que la ZEE china cubra un área mayor que la ZEE japonesa debido a su mayor plataforma continental. Con la cuestión de los límites marítimos sin resolver, no es realista esperar la resolución de la cuestión de los límites del espacio aéreo. En este punto, la opción más factible podría ser condonar el establecimiento de una ADIZ por parte de todos los países y abstenerse de aumentar las tensiones.

La FIR, tal como la define la OACI, puede servir de guía para crear estándares para resolver futuros problemas en torno a las ADIZ. La FIR no solo es seguida por Corea del Sur, China y Japón, sino que tampoco tiene principios conflictivos. Por lo tanto, si es posible establecer una ADIZ de acuerdo con la FIR, podría ser una opción para resolver este problema.

P4: ¿Cuáles son algunas recomendaciones de política para Corea del Sur?

R4: "Fue excelente que la cuestión de la jurisdicción sobre los cielos de Ieodo se resolviera haciendo coincidir la KADIZ con la FIR sin protestas de Japón. Si Corea del Sur resuelve el problema de la ZEE con China utilizando su actual influencia diplomática, puede convertir un aspecto negativo en uno positivo."

La promulgación de la CADIZ por parte de China brindó una oportunidad para que Corea del Sur conectara la KADIZ con la FIR del Aeropuerto Internacional de Incheon, que se había pospuesto debido a la negativa de Japón a cooperar. El gobierno de Corea del Sur ha intentado negociar con el gobierno japonés sobre la inclusión del espacio aéreo sobre Ieodo en la Zona de Identificación de Defensa Aérea de Japón (JADIZ), pero el gobierno japonés ha complicado el problema negándose a responder o amenazando con incluir el espacio aéreo sobre las islas Dokdo en la JADIZ. Sin embargo, Japón ahora tiene que contrarrestar fuertemente a China porque la CADIZ establecida recientemente se superpone con partes considerables de la JADIZ en áreas en disputa en el Mar de China Oriental. Para Japón, podría ser demasiado costoso y engorroso discutir con Corea del Sur con respecto al espacio aéreo sobre Ieodo, que es muy pequeño en comparación con las partes superpuestas de las ADIZ china y japonesa. Por lo tanto, obtener el apoyo de Japón para extender la KADIZ para cubrir el espacio aéreo sobre Ieodo fue un logro notable y encomiable.

Si Corea del Sur resuelve el problema de las reclamaciones de ZEE con China utilizando la influencia diplomática que obtuvo de la resolución de la situación de Ieodo con Japón, puede convertir un aspecto negativo en uno positivo. Ha habido un aumento potencial de conflictos diplomáticos sobre los mares alrededor de Ieodo porque los límites de Corea del Sur y China se superponen en esa área. El Acuerdo de Pesca entre Corea del Sur y China firmado en 2000 no contiene una regulación que aborde este problema. Los gobiernos de ambos países han designado esta área como "Zona de Control Conjunto de Pesca entre Corea del Sur y Japón", que delimita el "agua donde se mantiene el orden actual de operación pesquera siempre que no haya un consenso o acuerdo separado entre los dos países". El gobierno de Corea del Sur ha solicitado a su homólogo chino que inicie negociaciones para resolver sus ZEE superpuestas, pero no ha recibido una respuesta positiva. Por esta razón, ambos países no han podido resolver el límite de la ZEE. Si Corea del Sur puede crear una ventaja diplomática después de la proclamación de la CADIZ por parte de China, persuadiendo y presionando a China sobre la ZEE, entonces puede ser posible asegurar un interés nacional a largo plazo de Corea del Sur en la región.

Las fronteras son una de las instituciones más básicas en las relaciones internacionales. Sin embargo, las naciones de Asia Oriental aún no han desarrollado compromisos o acuerdos sobre la adjudicación de cuestiones fronterizas, lo que ha sido una causa fundamental de numerosos problemas dentro de la región. Es por eso que el diálogo cooperativo en Asia Oriental debería comenzar con la resolución de las cuestiones fronterizas. ■

Preparado por la Unidad de Investigación de Paz y Seguridad del Instituto de Asia Oriental. El Instituto de Asia Oriental reconoce el apoyo de la subvención de la Fundación MacArthur que hizo posible estas Preguntas y Respuestas Inteligentes. El Instituto de Asia Oriental no adopta ninguna posición institucional sobre cuestiones políticas y no tiene afiliación con el gobierno coreano. Este informe fue resumido en coreano por Yang Gyu Kim el 10 de diciembre de 2013, traducido al inglés por Eunha Hong y editado por Kyle Cassily y HyeeJung Suh.