[Q&R Intelligentes : Min Gyo Koo] La proclamation par la Chine de sa zone d'identification de défense aérienne et la Corée du Sud : ① La perspective juridique internationale

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Min Gyo Koo a obtenu son doctorat en sciences politiques de l'Université de Californie à Berkeley. Il est actuellement professeur associé à la Graduate School of Public Administration de l'Université nationale de Séoul.

En réponse à la récente proclamation par la Chine de sa zone d'identification de défense aérienne (ADIZ) le 23 novembre, la Corée du Sud, les États-Unis et le Japon ont exprimé leur opposition. Ces trois pays ont manifesté plus clairement encore leur hostilité à la nouvelle déclaration de la Chine par la visite du vice-président américain Joseph Biden au Japon, en Chine et en Corée du Sud du 2 au 7 décembre, ce qui a conduit la Chine à souligner la validité juridique de son action sur la base du droit international. Les différentes positions adoptées par ces pays sont devenues plus saillantes. Pendant ce temps, le gouvernement sud-coréen a annoncé l'expansion vers le sud de sa propre zone d'identification de défense aérienne coréenne (KADIZ) pour qu'elle s'étende aux deux îles les plus au sud du pays (Marado et Hongdo) et à Ieodo, un récif submergé situé dans les zones économiques exclusives (ZEE) chevauchantes de la Chine et de la Corée du Sud. De plus, Ieodo se trouve dans les ADIZ de la Corée du Sud, de la Chine et du Japon, ce qui a suscité des attentes de tensions et d'instabilité accrues concernant les droits maritimes et aérospatiaux dans la région. Le 10 décembre, l'Institut d'Asie de l'Est (EAI) a invité le professeur Min Gyo Koo de l'Université nationale de Séoul à analyser les conflits émergents concernant l'ADIZ d'un point de vue juridique international et à proposer des recommandations politiques pour la Corée du Sud.

Q1 : Quelles sont les implications de la zone d'identification de défense aérienne chinoise (CADIZ) en termes de droit international ?

R1 : « Étant donné qu'une ADIZ a été déclarée unilatéralement sur la base du « droit de légitime défense » en vertu du droit international, il n'existe aucun organisme réglementaire ou international qui puisse autoriser ou interdire à un pays d'établir une ADIZ. »

Une ADIZ est un espace aérien au-dessus d'une ZEE ou au-dessus de la haute mer en dehors de la limite extérieure de la mer territoriale, généralement revendiqué dans l'intérêt de la défense de l'espace aérien. La liberté de navigation dans cette zone est généralement garantie car une ADIZ n'est pas un domaine aérien. Pourtant, la proclamation d'une ADIZ déclare l'intention d'un pays de répondre aux aéronefs étrangers et potentiellement hostiles en ordonnant aux aéronefs non autorisés de se retirer ou en les abattant si sa sécurité nationale est menacée. Tous les aéronefs qui survolent une ADIZ sont tenus de suivre les procédures de vol standard, telles que la soumission de leurs informations de vol et la notification périodique de leur position. En 2013, près de vingt pays avaient établi des ADIZ. La Russie et la Corée du Nord ne reconnaissent pas l'existence d'une ADIZ.

Étant donné que les avions civils relèvent de la juridiction du pays dont l'espace aérien ils ont pénétré selon la Région d'Information de Vol (FIR) établie par l'Organisation de l'Aviation Civile Internationale (OACI), ils sont déjà tenus de communiquer leurs informations de vol au pays concerné. Ainsi, même si une ADIZ est établie, la liberté de navigation civile ne sera pas restreinte. Cependant, les aéronefs militaires étrangers devront alors communiquer leurs informations de vol lorsqu'ils pénètrent dans cet espace aérien, ce qui peut être considéré comme une violation de la liberté de navigation militaire internationale. Il est également discutable de savoir si la liberté de navigation devrait être garantie aux navires de guerre étrangers dans une ZEE.

Le concept d'ADIZ est similaire à une zone contiguë telle que définie dans la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). Il s'agit d'un type de zone aérienne contiguë. La zone contiguë est une bande d'eau s'étendant du bord extérieur de la mer territoriale jusqu'à 24 milles marins de la ligne de base, dans laquelle un pays peut exercer un contrôle limité dans le but d'empêcher ou de punir « toute infraction aux lois et règlements douaniers, fiscaux, d'immigration ou sanitaires sur son territoire ou dans sa mer territoriale ». Située entre la haute mer et les eaux territoriales, la zone contiguë atténue les conflits potentiels.

La force aérienne d'un pays établit et déclare unilatéralement une ADIZ pour sa sécurité nationale sur la base du « droit de légitime défense » en vertu du droit international. Alors qu'une zone contiguë est mesurée à 24 milles marins de la ligne de base selon la CNUDM, il n'existe aucune règle ou réglementation internationale explicite sur la limite de taille d'une ADIZ. Par conséquent, il est courant de déclarer une zone aussi vaste que possible. À ce jour, aucune réglementation internationale n'autorise ou n'interdit l'établissement d'une ADIZ.

Q2 : Comment évalueriez-vous les réponses des parties affectées par la déclaration de l'ADIZ par la Chine du point de vue du droit international ?

R2 : « La Chine a tendance à minimiser les implications de la « théorie de la menace chinoise », tandis que les États-Unis et le Japon la maximisent. Cet écart de perception a rendu les récentes tensions concernant la déclaration de l'ADIZ par la Chine encore plus controversées. »

Les États-Unis ont été les premiers à adopter leur ADIZ en réponse à l'attaque japonaise sur Pearl Harbor. L'ADIZ de la Corée du Sud a été établie unilatéralement par l'US Air Force en 1951 afin de contrer les attaques chinoises par la mer de l'Ouest (mer Jaune) et la mer du Sud (mer de Chine orientale) pendant la guerre de Corée.

Il est difficile d'évaluer la récente proclamation de la zone d'identification de défense aérienne chinoise (CADIZ) comme une action problématique en termes de droit international. Premièrement, il n'existe pas de réglementations internationales claires sur la proclamation d'une ADIZ. Deuxièmement, les États-Unis et le Japon ont unilatéralement déclaré leurs propres ADIZ par le passé sans le consentement ou la coopération de la Chine. Troisièmement, étant donné que toute ADIZ entre en conflit avec la liberté de navigation dans l'espace aérien en dehors du domaine aérien direct d'un pays, il n'y a aucune raison de soutenir que la CADIZ en particulier impose davantage de restrictions à la liberté de navigation. Il y a une certaine exagération dans la perception de la menace de la CADIZ par les États-Unis et le Japon.

La controverse autour de l'ADIZ est étroitement liée à la question des frontières maritimes. Résultant de la prise en compte par la Chine des îles Diaoyu/Senkaku et de sa théorie de défense des première, deuxième et troisième chaînes d'îles, la CADIZ est une extension de la stratégie chinoise visant à protéger ses intérêts nationaux fondamentaux en mer. Par le passé, la Chine a adopté une position défensive sur les questions de frontières maritimes concernant l'espace aérien, les zones contiguës et les ZEE en raison de ses capacités limitées en matière de puissance navale et aérienne. Cependant, depuis 2010, la Chine s'est engagée dans une démarche visant à devenir une puissance navale à part entière en lançant simultanément plusieurs initiatives offensives en mer de Chine méridionale et orientale. La réponse quelque peu exagérée des États-Unis et du Japon à la CADIZ était liée aux récentes actions offensives de la Chine concernant les questions de frontières maritimes.

Alors que la Chine a tendance à réfuter la « théorie de la menace chinoise », les États-Unis et le Japon ont tendance à en maximiser les implications. La Chine n'a pas réduit cet écart de perception car elle n'a pas fait d'efforts considérables pour apaiser les préoccupations de ses voisins concernant les tentatives de la Chine de renforcer sa puissance militaire. D'autre part, les voisins de la Chine perçoivent souvent les actions de la Chine comme ayant toujours un motif caché et offensif. Les tensions et les problèmes en Asie de l'Est causés par la déclaration de la CADIZ peuvent être attribués à l'incapacité à combler l'écart de perception.

Q3 : Quelle est la perspective des conflits d'ADIZ en Asie de l'Est ?

R3 : « Il existe une possibilité théorique de conflit dans une région où les ADIZ se chevauchent, mais c'est très peu probable. La FIR établie par l'OACI peut être la clé pour résoudre la tension récente en faisant coïncider l'ADIZ et la FIR. »

Lorsqu'une ADIZ chevauche une autre ADIZ appartenant à un pays voisin, la conduite opérationnelle des aéronefs militaires devient alors une question importante. Si des aéronefs militaires américains ou japonais pénètrent dans la CADIZ sans consentement préalable, une chaîne d'événements peut se dérouler et mener à un conflit. Chaque partie doit envoyer des chasseurs pour répondre à l'intrusion dans leurs ADIZ respectives. Étant donné que les avions de combat peuvent demander le retrait des avions adverses ou avertir que l'ouverture du feu est une option, la possibilité d'une guerre aérienne existe théoriquement. Les États-Unis n'ont pas reconnu les ADIZ des autres pays concernant l'opération d'aéronefs militaires. À certains moments, la Corée du Sud, la Chine et le Japon ont tous dépêché des aéronefs militaires en patrouille aérienne dans les ADIZ d'autres pays sans consentement préalable.

Cependant, une confrontation violente entre les pays de la région dans les zones de chevauchement des ADIZ est peu probable. Il n'est pas rare qu'un avion de reconnaissance américain survole l'espace aérien chinois et qu'un avion de combat chinois soit envoyé en réponse vigilante. Avant même que la Chine ne proclame sa CADIZ, elle dépêchait des avions de combat lorsque des avions américains survolaient la ZEE chinoise. Néanmoins, il n'y a jamais eu un seul incident au cours duquel une guerre d'usure aérienne ait abouti à un combat aérien réel.

L'incident de collision d'avions américano-chinois en 2001 est un exemple de situation tendue qui n'a pas abouti à une confrontation ouverte. À cette époque, la Chine avait dépêché des avions de combat en réponse à un avion de reconnaissance EP-3 de la marine américaine en patrouille au-dessus de la ZEE chinoise près de l'île de Hainan. Lorsque l'avion chinois s'est approché et a demandé le retrait de l'EP-3 sous peine de tirs hostiles, l'un des chasseurs chinois a été pris dans le sillage de l'EP-3. Le chasseur chinois s'est écrasé en mer, et l'avion de reconnaissance américain a effectué un atterrissage d'urgence sur l'île de Hainan. Suite à l'incident, les nationalistes chinois ont exigé des représailles fortes contre les États-Unis en raison des mauvaises relations américano-chinoises à ce moment-là, résultant du bombardement accidentel de l'ambassade chinoise à Belgrade, en Yougoslavie, par les États-Unis en 1999. Cependant, les élites politiques aux États-Unis et en Chine ont résolu cette grave affaire de manière discrète. Il a fallu beaucoup de temps à la Chine pour restituer la cellule de l'avion de surveillance aux États-Unis, mais le gouvernement chinois a veillé à renvoyer l'équipage américain aux États-Unis dès que possible. Bien qu'il y ait eu de nombreux cas où des navires de guerre ou des avions militaires américains et chinois ont été dépêchés simultanément pour la surveillance, ils n'ont jamais escaladé leurs rencontres en une confrontation militaire à grande échelle. La crise du détroit de Taiwan en 1996, où le conflit a atteint son paroxysme, a été un cas exceptionnel déclenché par la nature particulièrement sensible de la question de Taiwan.

À court terme, il est difficile de résoudre les problèmes causés par les ADIZ chevauchantes de la Corée du Sud, de la Chine et du Japon. Même s'il existait des lois internationales pour médiatiser cette question, il serait difficile de faire une percée concernant la délimitation des frontières. Dans le cas des ZEE chinoise et japonaise qui se chevauchent, il existe des réglementations internationales codifiées dans la CNUDM. Cependant, la coexistence de deux principes reconnus par la CNUDM a accru les tensions. Selon le principe de l'équidistance, le Japon plaide pour une division égale des ZEE chevauchantes entre la Chine et le Japon basée sur une ligne tracée au milieu de la zone. D'autre part, selon le principe d'une solution équitable, la Chine soutient que la ZEE chinoise devrait couvrir une zone plus étendue que la ZEE japonaise en raison de son plateau continental plus vaste. Avec la question de la frontière maritime non résolue, il n'est pas réaliste d'espérer une résolution de la question de la frontière de l'espace aérien. À ce stade, l'option la plus réalisable pourrait être de tolérer l'établissement d'une ADIZ par tous les pays et de s'abstenir d'accroître les tensions.

La FIR, telle que définie par l'OACI, peut servir de ligne directrice pour l'élaboration de normes visant à résoudre les problèmes futurs concernant les ADIZ. La FIR n'est pas seulement suivie par la Corée du Sud, la Chine et le Japon, mais elle ne présente pas non plus de principes conflictuels. Par conséquent, s'il est possible d'établir une ADIZ conformément à la FIR, cela pourrait être une option pour résoudre ce problème.

Q4 : Quelles sont quelques recommandations politiques pour la Corée du Sud ?

R4 : « Il était excellent que la question de la juridiction sur les cieux d'Ieodo ait été résolue en faisant correspondre la KADIZ avec la FIR sans protestation du Japon. Si la Corée du Sud résout le problème de la ZEE avec la Chine en utilisant son levier diplomatique actuel, elle peut transformer un négatif en positif. »

La promulgation par la Chine de sa CADIZ a offert à la Corée du Sud l'opportunité de connecter la KADIZ avec la FIR de l'aéroport international d'Incheon, qui avait été reportée en raison du refus de coopération du Japon. Le gouvernement sud-coréen a tenté de négocier avec le gouvernement japonais concernant l'inclusion de l'espace aérien au-dessus d'Ieodo dans la zone d'identification de défense aérienne japonaise (JADIZ), mais le gouvernement japonais a compliqué le problème en refusant de répondre ou en menaçant d'inclure l'espace aérien au-dessus des îles Dokdo dans la JADIZ. Cependant, le Japon doit maintenant contrer fermement la Chine car la CADIZ récemment établie chevauche des parties considérables de la JADIZ dans les zones contestées de la mer de Chine orientale. Pour le Japon, il pourrait être trop coûteux et contraignant de se disputer avec la Corée du Sud concernant l'espace aérien au-dessus d'Ieodo, qui est très petit par rapport aux parties chevauchantes des ADIZ chinoise et japonaise. Par conséquent, obtenir le soutien du Japon pour étendre la KADIZ afin de couvrir l'espace aérien au-dessus d'Ieodo a été une réalisation remarquable et louable.

Si la Corée du Sud résout le problème des revendications de ZEE avec la Chine en utilisant le levier diplomatique qu'elle a obtenu grâce à la résolution de la situation d'Ieodo avec le Japon, elle peut transformer un négatif en positif. Le potentiel de conflit diplomatique autour des mers d'Ieodo a augmenté car les frontières de la Corée du Sud et de la Chine se chevauchent dans cette zone. L'accord de pêche Corée du Sud-Chine signé en 2000 ne contient pas de réglementation abordant cette question. Les gouvernements des deux pays ont désigné cette zone comme « Zone de pêche sous contrôle conjoint Corée du Sud-Japon », qui délimite « les eaux où l'ordre actuel d'exploitation de la pêche est maintenu tant qu'il n'y a pas de consensus ou d'accord séparé entre les deux pays ». Le gouvernement sud-coréen a demandé à son homologue chinois d'engager des négociations pour résoudre leurs ZEE chevauchantes, mais il n'a pas reçu de réponse positive. Pour cette raison, les deux pays n'ont pas pu régler la frontière des ZEE. Si la Corée du Sud peut créer un avantage diplomatique après la proclamation de la CADIZ par la Chine en persuadant et en faisant pression sur la Chine concernant la ZEE, il pourrait alors être possible de garantir un intérêt national à long terme de la Corée du Sud dans la région.

Les frontières sont l'une des institutions les plus fondamentales des relations internationales. Les nations d'Asie de l'Est, cependant, n'ont pas encore développé de compromis ou d'accords sur l'adjudication des questions frontalières, ce qui a été une cause fondamentale de nombreux problèmes dans la région. C'est pourquoi le dialogue coopératif en Asie de l'Est devrait commencer par le règlement des questions frontalières. ■

Préparé par l'Unité de recherche sur la paix et la sécurité de l'Institut d'Asie de l'Est. L'Institut d'Asie de l'Est reconnaît le soutien financier de la Fondation MacArthur qui a rendu possible cette Q&R Intelligente. L'Institut d'Asie de l'Est n'adopte aucune position institutionnelle sur les questions politiques et n'a aucune affiliation avec le gouvernement coréen. Ce rapport a été résumé en coréen par Yang Gyu Kim le 10 décembre 2013, traduit en anglais par Eunha Hong, et édité par Kyle Cassily et HyeeJung Suh.