[スマートQ&A: ク・ミンギョ] 中国の防空識別圏設定と韓国：①国際法上の観点

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ク・ミンギョ（Min Gyo Koo）はカリフォルニア大学バークレー校で政治学博士号を取得した。現在、ソウル大学行政大学院の准教授を務めている。

11月23日に中国が防空識別圏（ADIZ）を設定したことに対し、韓国、米国、日本は反対の意を表明した。これらの3カ国は、12月2日から7日にかけて行われたバイデン米副大統領のアジア歴訪を通じて、中国の新たな宣言に対する敵意をさらに明確にした。これを受けて中国は、国際法に基づいた自国の措置の法的有効性を強調した。これらの国々の異なる立場は、より顕著になった。一方、韓国政府は、韓国の防空識別圏（KADIZ）を、韓国最南端の島である馬羅島（マラド）と紅島（ホンド）、そして中国と韓国の排他的経済水域（EEZ）が重複する海域にある水没した岩礁である離於島（イオド）まで南方に拡大すると発表した。さらに、離於島は韓国、中国、日本のいずれの防空識別圏にも位置しており、この地域の海洋および航空宇宙権をめぐる緊張と不安定化の増大が予想されている。12月10日、東アジア研究所（EAI）は、ソウル大学のク・ミンギョ教授を招き、国際法上の観点から防空識別圏をめぐる新たな対立を分析し、韓国への政策提言を行った。

質問1：中国の防空識別圏（CADIZ）設定は、国際法上どのような意味合いを持ちますか？

回答1：「防空識別圏は国際法上の『自衛権』に基づき一方的に宣言されるため、国が防空識別圏を設定することを承認または禁止する規制的または国際的な機関は存在しない。」

防空識別圏とは、EEZ上空または領海の外縁を超えた公海上の空域のうち、通常は防空上の観点から主張される領域である。防空識別圏は航空領域ではないため、この領域における航行の自由は通常保障されている。しかし、防空識別圏の設定は、未許可の航空機に対して撤退を命じたり、国家安全保障が脅かされた場合には撃墜したりすることで、外国および潜在的に敵対的な航空機に対応するという国の意図を宣言するものである。防空識別圏内を飛行するすべての航空機は、飛行情報や位置の定期的な報告などの標準的な飛行手順に従う必要がある。2013年現在、約20カ国が防空識別圏を設定している。ロシアと北朝鮮は、いかなる防空識別圏の存在も承認していない。

民間航空機は、国際民間航空機関（ICAO）が定める飛行情報地域（FIR）に従って、その空域に入った国の管轄下に入るため、すでに当該国に飛行情報を報告する義務がある。したがって、防空識別圏が設定されても、民間機の航行の自由は制限されない。しかし、外国の軍用機は、この空域に進入する際に飛行情報を報告する必要が生じ、これは国際的な軍用機の航行の自由の侵害と見なされる可能性がある。また、EEZにおける外国の軍艦の航行の自由を保障すべきか否かも議論の余地がある。

防空識別圏の概念は、国連海洋法条約（UNCLOS）で定義される接続水域に類似している。これは、接続空域帯の一種である。接続水域とは、領海の外縁から基線まで最大24海里の範囲で、国が領土または領海内での「関税、財政、出入国管理、または衛生法規の違反」を防止または処罰する目的で限定的な管理を行使できる水域である。公海と領海の間にある接続水域は、潜在的な紛争を緩和する。

国の空軍は、国際法上の「自衛権」に基づき、国家安全保障のために防空識別圏を一方的に設定し、宣言する。接続水域はUNCLOSに基づき基線から24海里と測定されるが、防空識別圏の規模に明確な国際的規則や規制はない。したがって、可能な限り広い範囲を宣言することが一般的である。現在までに、防空識別圏の設定を承認または禁止する国際的規則は存在しない。

質問2：中国の防空識別圏設定の影響を受けている関係国の対応を、国際法上の観点からどのように評価しますか？

回答2：「中国は『中国脅威論』の影響を最小限に抑えようとする一方、米国と日本はそれを最大限に強調する。この認識のギャップが、最近の中国の防空識別圏設定をめぐる緊張をさらに論争的なものにした。」

米国は、日本による真珠湾攻撃への対応として、最初に防空識別圏を採用した。韓国の防空識別圏は、朝鮮戦争中に西海（黄海）および南海（東シナ海）を通じた中国の攻撃を阻止するために、1951年に米空軍によって一方的に設定された。

中国の防空識別圏（CADIZ）設定を、国際法上の問題のある行為として評価することは困難である。第一に、防空識別圏の設定に関する明確な国際規則が存在しない。第二に、米国と日本は過去に、中国の同意や協力なしに独自の防空識別圏を一方的に宣言している。第三に、すべての防空識別圏は、国の直接的な航空領域外の空域における航行の自由と矛盾するため、CADIZが特に航行の自由を制限していると主張する根拠はない。米国と日本のCADIZに対する脅威認識には、ある程度の誇張がある。

防空識別圏をめぐる論争は、海洋境界線の問題と密接に関連している。中国が尖閣諸島（Diaoyu/Senkaku Islands）を考慮し、第一列島線・第二列島線・第三列島線の防衛理論を展開した結果、CADIZは中国が海における核心的国益を保護するための戦略の延長である。過去、中国は海軍力および空軍力の限界から、航空領域、接続水域、EEZに関する海洋境界問題に対して防御的な立場をとっていた。しかし、2010年以降、中国は南シナ海および東シナ海で複数の攻撃的イニシアチブを同時に展開し、本格的な海軍大国になるための動きを開始した。米国と日本のCADIZに対するやや誇張された反応は、中国の最近の海洋境界問題に関する攻撃的な行動に関連していた。

中国は「中国脅威論」を否定する傾向がある一方、米国と日本はその影響を最大化する傾向がある。中国はその軍事力強化の試みに対する近隣諸国の懸念を緩和するための強い努力をしてこなかったため、この認識のギャップを狭めていない。一方で、中国の近隣諸国はしばしば、中国の行動には常に別の、攻撃的な意図があると認識している。CADIZ設定によって引き起こされた東アジアの緊張と問題は、認識のギャップを埋めることができないことに起因する。

質問3：東アジアにおける防空識別圏紛争の見通しは？

回答3：「防空識別圏が重なり合う地域での紛争の理論的可能性はあるが、可能性は低い。ICAOが定めるFIRは、防空識別圏とFIRを一致させることで、最近の緊張を解決する鍵となり得る。」

防空識別圏が隣国の防空識別圏と重なり合う場合、軍用機の運用上の行動が重要な問題となる。米国または日本の軍用機が事前の同意なしにCADIZに進入した場合、紛争につながる一連の出来事が起こり得る。各国は、それぞれの防空識別圏への侵入に対応するために戦闘機をスクランブルさせる必要がある。戦闘機は、相手方の航空機に撤退を要求したり、攻撃の選択肢があることを警告したりできるため、理論的には空中戦の可能性が存在する。米国は、軍用機の運用に関して他国の防空識別圏を承認していない。韓国、中国、日本はいずれも、事前の同意なしに他国の防空識別圏に軍用機を派遣して空中パトロールを行ったことがある。

しかし、防空識別圏が重なり合う地域での地域諸国間の暴力的な対立は起こりにくい。米国の偵察機が中国の空域を飛行し、中国の戦闘機が警戒のために派遣されることは珍しくない。中国がCADIZを設定する以前から、米国の航空機が中国のEEZ上空を飛行する際には戦闘機を派遣していた。それにもかかわらず、神経戦が実際の空中戦に発展した事例は一度もない。

2001年の米中航空機衝突事件は、公然たる対立に至らなかった緊迫した状況の一例である。当時、中国は海南島付近の中国EEZ上空をパトロールしていた米海軍のEP-3偵察機に対応するために戦闘機を派遣した。中国機が接近し、EP-3に撤退を要求するか敵対的な攻撃を受けると警告した際、中国のジェット機のうち1機がEP-3の後方乱気流に巻き込まれた。中国の戦闘機は海に墜落し、米国の偵察機は海南島に緊急着陸した。事件後、中国のナショナリストは、1999年のユーゴスラビア・ベオグラードにおける中国大使館への米国の誤爆によって生じた当時の悪化した米中関係のため、米国に対する強い報復を要求した。しかし、米国と中国の政治エリートは、この深刻な問題を慎重に解決した。中国が偵察機の機体を米国に返還するには長い時間がかかったが、中国政府は米国の乗組員をできるだけ早く米国に送還するよう配慮した。米中両国の艦船や軍用機が監視のために同時に派遣された事例は数多くあるが、全面的な軍事衝突に発展したことは一度もない。1996年の台湾海峡危機は、台湾問題という特に敏感な性質によって引き起こされた例外的なケースであった。

短期的には、韓国、中国、日本の防空識別圏が重なり合うことによって生じる問題を解決することは困難である。たとえこの問題を仲介できる国際法が存在したとしても、境界線の画定に関して進展を得ることは難しいだろう。中国と日本のEEZが重なり合うケースでは、UNCLOSに成文化された国際規則が存在する。しかし、UNCLOSによって認められた2つの原則の共存が緊張を高めている。等距離原則によれば、日本は、地域の中間を通る線に基づき、中国と日本の間の重なり合うEEZの均等な分割を主張している。一方、衡平な解決原則によれば、中国は、大陸棚がより広いため、中国のEEZが日本のEEZよりも広い範囲をカバーすべきだと主張している。海洋境界問題が未解決のままでは、空域境界問題の解決を期待することは現実的ではない。現時点では、すべての国による防空識別圏の設定を黙認し、緊張を高めることを控えることが、より現実的な選択肢かもしれない。

ICAOによって定義されるFIRは、将来の防空識別圏をめぐる問題を解決するための基準を作成する指針となり得る。FIRは韓国、中国、日本だけでなく、すべての国が従っており、矛盾する原則も存在しない。したがって、FIRに従って防空識別圏を設定することが可能であれば、この問題の解決策となり得る。

質問4：韓国への政策提言はありますか？

回答4：「韓国の防空識別圏（KADIZ）を日本からの抗議なしにFIRと一致させることで、離於島上空の管轄権の問題が解決されたのは素晴らしいことだ。韓国が現在の外交的影響力を利用して中国とのEEZ問題を解決できれば、マイナスをプラスに転じることができる。」

中国によるCADIZの公布は、韓国が仁川国際空港のFIRとKADIZを接続する機会となった。これは、日本の協力拒否によって延期されていたものである。韓国政府は、離於島上空の空域を日本の防空識別圏（JADIZ）に含めることについて日本政府と交渉を試みてきたが、日本政府は全く対応しなかったり、独島（Dokdo）諸島上空の空域をJADIZに含めると脅迫したりすることで問題を複雑化させてきた。しかし、最近設定されたCADIZが、東シナ海の紛争海域におけるJADIZの相当部分と重なり合っているため、日本は現在、中国に対して強く対抗しなければならない。日本にとって、離於島上空の空域に関して韓国と争うことは、中国と日本の防空識別圏の重なり合う部分と比較して非常に小さいため、コストと負担が大きすぎる可能性がある。したがって、離於島上空をカバーするようにKADIZを拡張することについて日本の支持を得たことは、注目に値し称賛に値する成果であった。

韓国が、離於島問題の日本との解決から得た外交的影響力を利用して、中国とのEEZ請求に関する問題を解決できれば、マイナスをプラスに転じることができる。離於島周辺海域では、韓国と中国の境界線が重なり合っているため、外交的紛争の可能性が高まっている。2000年に署名された韓国・中国漁業協定には、この問題を扱う規定は含まれていない。両国政府はこの海域を「韓国・日本共同管理漁業区域」と指定しており、「両国間に別途の合意または協定がない限り、現在の漁業操業秩序が維持される水域」と定義している。韓国政府は、重複するEEZを解決するための交渉を開始するよう中国政府に要請してきたが、肯定的な回答は得られていない。このため、両国はEEZ境界線を解決できていない。韓国が、中国のCADIZ設定後に、中国にEEZについて説得と圧力をかけることで外交的優位性を築くことができれば、この地域における韓国の長期的な国益を確保できる可能性がある。

国境は、国際関係における最も基本的な制度の一つである。しかし、東アジア諸国は、国境問題の裁定に関する妥協や合意をまだ形成しておらず、これが地域内の数多くの問題の根本的な原因となっている。このため、東アジアにおける協力的な対話は、国境問題の解決から始めるべきである。■

東アジア研究所平和安全保障研究ユニット作成。東アジア研究所は、このスマートQ&Aを可能にしたマッカーサー財団からの助成金支援に感謝している。東アジア研究所は、政策問題に関して一切の機関的立場をとらず、韓国政府とはいかなる関係も持たない。本報告書は2013年12月10日にキム・ヤンギュが韓国語で要約し、ホン・ウンハが英語に翻訳し、カイル・キャシリーとソ・ヒェジョンが編集した。