[スマートQ&A：イ・サンヒョン] 六者会合再開の見通しと韓国の対北朝鮮政策

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イ・サンヒョン氏は世宗研究所（Sejong Institute）の安全保障研究プログラムディレクターであり、以前は外交通商部（Ministry of Foreign Affairs）政策企画官を務めた。博士はソウル大学で理学士号、イリノイ大学アーバナ・シャンペーン校で政治学博士号を取得した。

中国の朝鮮半島問題担当特別代表である武大偉氏が8月26日から30日まで北朝鮮を訪問した後、中国は9月18日にトラック1.5会合の開催を公式に提案した。同会合は、六者会合の加盟国からの外交官や学識者を招き、同会合の10周年と2005年9月共同声明の8周年を記念するものであった。しかし、9月10日から12日にかけて韓国、中国、日本を歴訪した際、米国務省の北朝鮮政策担当特別代表であるグリン・デイビス氏は、六者会合再開の前提条件として北朝鮮による非核化に向けた具体的な行動が必要であることを再確認した。2013年9月18日、「回顧と展望：六者会合の10年」と題された記念セミナーには、六者会合に関与した研究者や関係者が参加した。

2013年9月11日、EAIは世宗研究所安全保障研究プログラムディレクターのイ・サンヒョン氏を招き、六者会合再開に関する米中両国の認識の違い、朝鮮半島情勢の変化の見通し、そして韓国の対北朝鮮政策に関する提言について分析を行った。

Q1：六者会合再開に関して、米国と中国の立場はそれぞれどうなっていますか？

A1：「米国が六者会合を再開するためには、北朝鮮による非核化に向けた真剣かつ実質的な取り組みが必要である。一方、中国は、北朝鮮の非核化への意思は対話を通じて議論されるべきだと考えている。」

北朝鮮の核問題に関して、米国はオバマ大統領の「戦略的忍耐」政策を維持している。米国政府は、北朝鮮政府の全ての核兵器計画の完全かつ検証可能で不可逆的な解体を求めている。このような目標を達成するために、米国は「対話の可能性があれば対話を開く」ことと「必要に応じて制裁を通じた持続的かつ強力な圧力」を組み合わせた二元的政策を継続する可能性が高い。

3月7日に上院外交委員会で開催された北朝鮮政策に関する公聴会において、デイビス氏は、北朝鮮が非核化へのコミットメントを履行する意思を示せば、米国との関係改善や国際社会への統合に向けた米国の提案を拒否し続けていると証言した。デイビス氏は、2005年9月の共同声明を実施するための「真正かつ信頼できる交渉」に対する米国のコミットメントを再確認した。しかし、彼は北朝鮮との対 dealingにおける4つの主要原則も概説した。第一に、米国は北朝鮮を核保有国として認めない。第二に、米国は北朝鮮が不正行為をしないことや対話に戻るだけで報いることはない。第三に、米国は北朝鮮が近隣諸国に対して行う挑発行為を容認しない。第四に、米朝関係は、南北関係と人権侵害の状況の持続的な改善なしには改善されない。さらに、3月11日にアジア・ソサエティ・ニューヨークでの講演で、当時の国家安全保障担当補佐官トム・ドニロン氏は、北朝鮮政策に関する米国の4つの原則を次のように要約した。第一に、日本および韓国との緊密かつ拡大された協力を維持すること。第二に、北朝鮮の不正行為に対して米国が報いないことを継続すること。第三に、米国本土とその同盟国の防衛にコミットすること。第四に、北朝鮮がより良い道を選択することを奨励すること。

9月に韓国を訪問したデイビス氏は、北朝鮮は六者会合を北朝鮮の非核化をもたらすための真剣な試みとして捉える必要があり、米国は北朝鮮が検証可能な非核化に向けた取り組みの意思を示す場合にのみ会談に応じるだろうと明確にした。彼はまた、北朝鮮が国連安全保障理事会決議の履行に向けた強い決意を示していないことを繰り返し述べ、北朝鮮が核兵器国としての「正当な地位」を主張することが六者会合再開の主な障害となっていると指摘した。米国は、単なる会談のために六者会合を再開するのではなく、会談を進めるためには北朝鮮による非核化に向けた真剣かつ実質的な取り組みが必要である。

一方、中国は六者会合の再開を支持している。なぜなら、同会合を開催することで外交力を強化できるからである。北朝鮮の非核化に向けた真摯な取り組みへの米国の主張に関して、中国は、そのような意思は対話を通じて議論されるべきであるという立場をとっている。

六者会合再開には2つの重要な意味合いがある。第一に、2013年6月の米中首脳会談において、米中両国は3つの具体的な合意に達した。すなわち、北朝鮮の核兵器計画は米中関係にとって重要な外交問題であること、米中両国とも北朝鮮を核保有国として認めないこと、そして米中両国の対北朝鮮政策の最終目標は朝鮮半島の非核化であることである。オバマ大統領と習近平国家主席はまた、北朝鮮による核兵器計画の追求がその経済発展目標と両立しないことにも合意した。したがって、北朝鮮政策に関する米中両国の最終目標は一致しているが、六者会合を再開するために何をすべきかについては両国間に違いがある。

中国の北朝鮮に対する認識は最近変化している。中国指導部は、北朝鮮が戦略的資産なのか、それとも負担なのかを議論してきた。北朝鮮を戦略的資産と見なす認識は、中国の伝統的な北朝鮮観である「唇亡歯寒」（文字通りには「唇がなくなれば歯が寒くなる」）に基づいている。この見方によれば、北朝鮮は中国の安全を守る緩衝地帯として機能する。しかし、北朝鮮の無謀な挑発と継続的な核実験は、米国に「アジアへのリバランス」戦略を実行させ、それによって中国の核心的利益を阻害している。これが、北朝鮮が戦略的資産ではなく、戦略的負担と見なされることが増えている理由である。3回目の核実験の後、北朝鮮に対する否定的な世論の急増と、中国政府がそのような否定的な世論を管理できなかったことは、北朝鮮に対する中国の不満の表れであった。短期的には中国の対北朝鮮政策に大きな変化はないかもしれないが、中国の北朝鮮政策に関する世論の多様化が進んでおり、習近平政権が北朝鮮に暗黙の警告信号を送っていることに留意することが重要である。

Q2：六者会合が再開される可能性はどの程度ありますか？また、会合再開は朝鮮半島にどのような将来的な影響を与えるでしょうか？

A2：「六者会合は近い将来再開されないだろう。米国のリバランス戦略と中国の『新たな大国関係』がどのように展開するかはまだ分からない。また、米国、中国、日本が北朝鮮核問題に対してより積極的なアプローチを模索することも困難だろう。」

米中両国が北朝鮮問題で協力できるかどうかは、今後の米中関係の展開にかかっている。北朝鮮と米国の関係は、米中関係における副次的変数と見なすことができる。米中関係が友好的であれば、両国間の北朝鮮問題における協力の可能性は高まる。一方、米中間に深刻な対立が生じた場合、両国の対北朝鮮政策の違いはさらに解決が困難になる可能性がある。現在、インターネット検閲、ダライ・ラマに関する人権問題、人民元を巡る通貨問題など、いくつかの意見の相違点がある。しかし、全体として米中関係は協力的である。両国とも、特定の懸念事項のために、そのような肯定的で協力的な関係を危険にさらすことを望まないだろう。したがって、北朝鮮問題は、現状維持を念頭に置いて両国によって管理されるだろう。

六者会合再開において最も重要なプレイヤーは米国である。北朝鮮は、敵対的な米国政策への対応として核兵器を開発したと主張しており、米国が朝鮮半島の核問題解決の主導権を握るべきだと考えている。したがって、北朝鮮と米国の間の対話が核問題解決の最も重要な要素である。中国は2番目に重要なプレイヤーである。中国は六者会合を主催しており、したがって、中国が外交力をどのように行使するかが北朝鮮問題の解決に大きく影響する。他の参加国の中で、日本は北朝鮮の核問題よりも北朝鮮による日本人拉致問題に優先順位を置いており、ロシアは積極的な発言をしていない。日本やロシアから六者会合再開に向けた積極的な努力を期待することは難しいだろう。したがって、米国と中国以外の六者会合再開において、他に重要なプレイヤーは韓国だけである。

2013年後半の朝鮮半島を取り巻く状況がどのように展開するかについて、3つの見通しが示唆される。第一に、六者会合は近い将来再開されないだろう。米国政府は、北朝鮮がその取り組みが真正であることを示すために取るべき最初の必要なステップに関する強い立場をとっており、北朝鮮が近い将来に米国の設定したこれらの前提条件を受け入れるかどうかはまだ分からない。

第二に、米中関係は、米国の「アジアへのリバランス」戦略と中国の「新たな大国関係」によって説明できる。米国がアジア太平洋地域をより重視していること、そして中国が米中両国の国益を考慮するよう米国に促していることは、2013年後半の朝鮮半島情勢が好ましいものになるかどうかの重要な指標である。

第三に、米国、中国、日本が北朝鮮核問題に対してより積極的なアプローチを模索することは困難だろう。米国は「戦略的忍耐」政策の遵守に疲弊を感じている。米国がアジア太平洋地域に焦点を移し、資源を振り向ける計画を立てていたとしても、連邦予算の削減やエジプトおよびシリアにおける中東での紛争の増加によって、米国が北朝鮮問題で主導的な役割を果たすことは unlikely である。中国も主導権を握る余裕はない。中国政府は、急速な経済成長率を維持し、富の分配や政治改革といった国内問題も解決しなければならないというプレッシャーにさらされている。外交面でも、中国は日本との尖閣諸島（釣魚島）紛争に巻き込まれており、そのため北朝鮮問題に焦点を移す余裕はない。日本も同様の状況である。日本の最近の右翼的な動きは、東日本大震災から立ち直るための政治指導者や日本国民の反応であったが、日本の地域におけるリーダーシップと信頼性を損なっている。さらに、過去の北朝鮮による日本人拉致問題が、北朝鮮の核兵器問題ではなく、日本の対北朝鮮政策の中心となっている。前述の状況のため、米国、中国、日本は、朴槿恵（パク・クネ）政権が北朝鮮問題解決において主導的な役割を果たすことを期待している。これは、韓国が対北朝鮮政策をより積極的に実施・実行する機会を開くものである。

Q3：韓国政府への対北朝鮮政策提言は何ですか？

A3：「韓国政府は、北朝鮮問題に対してより包括的なアプローチをとる必要がある。また、北東アジア平和協力構想と信頼構築政策（trustpolitik）のための具体的な行動計画も必要である。国際社会は、北朝鮮がその進路を変え、近隣諸国の政策提案に前向きに応じない限り、北朝鮮の存続は保証されないことを継続的に再確認しなければならない。」

南北協力と国際協力のバランスをどのように取るかについて、議論が行われてきた。特に南北朝鮮政策を巡る韓国と米国の間の意見の相違の中で、韓国と米国の協力関係や同盟関係が、南北朝鮮関係におけるいかなる潜在的な前向きな変化によって損なわれる可能性があるという懸念が提起されている。これらの懸念に関して、2つの事実を認識することが重要である。

第一に、オバマ大統領の第2期政権における新しい外交政策チームは、北朝鮮核問題解決の主導権を握る準備ができていない。ジョン・ケリー国務長官とその副長官たちはようやく落ち着いたところで、国務省東アジア・太平洋担当のダニエル・ラッセル次官補は最近任命されたばかりである。米国政府の対北朝鮮政策は現在、国務省で検討中であると予想される。検討が完了した後、米国の戦略的忍耐政策に変更が生じる可能性があるが、米国が北朝鮮問題で積極的な役割を果たす可能性は低い。

第二に、北朝鮮核問題において最も重要で直接的な影響を受けるプレイヤーは韓国であることを覚えておくべきである。韓国が主導権を握り、南北朝鮮関係の改善に向けて努力すれば、北朝鮮との国際協力につながる可能性がある。米国、中国、日本が焦点を移して北朝鮮核問題で積極的な役割を果たす可能性が低いことを考えると、韓国がその主導権を握る必要がある。

国際協力の観点からは、開城（ケソン）工業団地の再開に関する対立点はほとんどない。しかし、金剛山（クムガンサン）観光の再開に関する交渉が始まれば、北朝鮮の3回目の核実験後に採択され、北朝鮮への一括現金送金を制限する国連安全保障理事会決議2094が問題となる可能性がある。これが、北朝鮮が国際社会に対してどのように行動するかによって、南北朝鮮関係の改善における進展が大きく左右されることを北朝鮮に納得させる必要がある理由である。金剛山観光再開後に北朝鮮がさらに核実験を行った場合、韓国は南北朝鮮関係改善のための国際協力を利用する能力が制限されるだろうという明確なメッセージを北朝鮮に伝えなければならない。

韓国政府は、開城工業団地の正常化、金剛山観光の再開、そして離散家族再会事業の再開に向けて積極的に取り組む必要がある。六者会合再開のためには、韓国は北朝鮮と米国の対話、北朝鮮と日本の対話の基盤を準備し、中国からのより建設的な関与を得るために大きく貢献する必要がある。北朝鮮が国際社会に統合されるほど、その不正行為に対する制限が増え、それによって南北朝鮮関係が根本的に改善される基盤が築かれるだろう。したがって、北朝鮮核問題解決のための国際協力の共通基盤を準備する計画と同時に、南北朝鮮関係改善に向けた建設的な努力を実施することが極めて重要である。

前述の要因を考慮すると、韓国への3つの政策提言が可能である。第一に、韓国政府は北朝鮮問題の複雑さを理解し、包括的なアプローチをとる必要がある。北朝鮮の核兵器計画は、核兵器の拡散だけでなく、北朝鮮体制そのものとも密接に関連している。北朝鮮核問題の解決は、人権問題や体制崩壊といった北朝鮮に関連する様々な問題を自動的に解決するわけではない。したがって、朴槿恵（パク・クネ）大統領が、朝鮮半島の平和と安全は北東アジアのそれと不可分であるという信念のもとに提案した北東アジア平和協力構想と信頼構築政策（trustpolitik）を同時に実施することが適切である。北朝鮮問題に取り組む際には、北東アジア地域全体の平和と安全保障問題も考慮に入れるべきである。

第二に、北東アジア平和協力構想と信頼構築政策（trustpolitik）には具体的な行動計画が必要である。そのような行動計画がどのように進み、北朝鮮における体系的かつ検証可能な改革をもたらすのかを、詳細に検討し議論する必要がある。朴政権が北東アジア平和協力構想と信頼構築政策の両方に対する行動計画をどれだけ成功裏に実施するかが、その任期中の評価における重要な基準となるだろう。

第三に、北朝鮮における真の改革がその存続を保証する道であるという一貫したメッセージを伝えることが極めて重要である。近隣諸国が北朝鮮にどれほど信頼でき、健全な政策提言を行っても、最終的な決定は北朝鮮次第である。北朝鮮が国際社会からの提案を受け入れ、改革にコミットすることを決定しない限り、進展はないだろう。国際社会は、北朝鮮がその進路を変え、近隣諸国からなされた提案に前向きかつ開かれた心で応じない限り、北朝鮮の存続は保証されないことを継続的に再確認しなければならない。■

東アジア研究所平和安全保障研究ユニット作成。本イベントの実現はマッカーサー財団からの助成金によるものである。東アジア研究所は政策問題に関していかなる機関的立場も取らず、韓国政府との提携もない。本報告書は金陽圭（キム・ヤンギュ）氏によって韓国語で要約され、カイル・キャシリー氏とソ・ヒェジョン（HyeeJung Suh）氏によって英語に翻訳された。