[Q&R Intelligente : Sang Hyun Lee] Perspectives sur la reprise des pourparlers à six et la politique de la Corée du Sud envers la Corée du Nord

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Sang Hyun Lee est directeur du programme d'études sur la sécurité à l'Institut Sejong et a précédemment occupé le poste de directeur général de la planification des politiques au ministère des Affaires étrangères. M. Lee est titulaire d'un B.S. de l'Université nationale de Séoul et d'un doctorat en sciences politiques de l'Université de l'Illinois à Urbana-Champaign.

Après la visite de Wu Dawei (武大偉), représentant spécial de la Chine pour les affaires de la péninsule coréenne, en Corée du Nord du 26 au 30 août, la Chine a officiellement proposé la tenue d'une réunion de niveau 1.5 le 18 septembre. Elle a invité des diplomates et des universitaires des États membres des pourparlers à six pour commémorer le 10e anniversaire des pourparlers et le huitième anniversaire de la Déclaration conjointe de septembre 2005. Cependant, lors de ses visites en Corée du Sud, en Chine et au Japon du 10 au 12 septembre, Glyn Davies, représentant spécial du secrétaire d'État américain pour la politique nord-coréenne, a réaffirmé que l'action concrète de la Corée du Nord en faveur de la dénucléarisation est une condition préalable à la reprise des pourparlers à six. Le 18 septembre 2013, le séminaire commémoratif « Rétrospective et perspectives : une décennie de pourparlers à six » a réuni des chercheurs et des responsables impliqués dans les pourparlers à six.

Le 11 septembre 2013, l'EAI a invité Sang Hyun Lee, directeur du programme d'études sur la sécurité à l'Institut Sejong, à analyser les différences entre les perceptions américaines et chinoises sur la reprise des pourparlers à six, les perspectives de changement dans la péninsule coréenne et les recommandations de politique nord-coréenne pour la Corée du Sud.

Q1 : Quelles sont les positions respectives des États-Unis et de la Chine sur la reprise des pourparlers à six ?

R1 : « Il doit y avoir des efforts sérieux et significatifs de la part de la Corée du Nord pour progresser vers la dénucléarisation pour que les États-Unis reprennent les pourparlers à six. Cependant, la Chine estime que la volonté de la Corée du Nord de dénucléariser devrait être discutée par le dialogue. »

Sur la question du programme nucléaire nord-coréen, les États-Unis maintiennent la politique de « patience stratégique » du président Obama. Le gouvernement américain appelle au démantèlement complet, vérifiable et irréversible de tous les programmes d'armes nucléaires du gouvernement nord-coréen. Afin d'atteindre un tel objectif, les États-Unis sont susceptibles de poursuivre une politique à deux volets combinant « ouverture au dialogue lorsque possible » et « pression soutenue et robuste par des sanctions lorsque nécessaire ».

Lors de l'audition sur la politique américaine envers la Corée du Nord tenue par la Commission des relations étrangères du Sénat le 7 mars, Davies a témoigné que la Corée du Nord continue de rejeter les offres des États-Unis pour une amélioration des relations et une intégration dans la communauté internationale, à condition que la Corée du Nord démontre sa volonté de remplir ses engagements de dénucléarisation. Davies a réaffirmé l'engagement des États-Unis envers des « négociations authentiques et crédibles » pour mettre en œuvre la Déclaration conjointe de septembre 2005. Cependant, il a également énoncé quatre principes clés dans le traitement de la Corée du Nord : Premièrement, les États-Unis n'accepteront pas la Corée du Nord comme État nucléaire ; deuxièmement, les États-Unis ne récompenseront pas la Corée du Nord simplement pour l'absence de comportement délictueux ou pour son retour au dialogue ; troisièmement, les États-Unis ne toléreront pas le comportement provocateur de la Corée du Nord envers ses voisins ; et quatrièmement, les relations américano-coréennes ne pourront être améliorées sans une amélioration soutenue des relations intercoréennes et des violations des droits de l'homme. De plus, lors de son discours à l'Asia Society de New York le 11 mars, le conseiller à la sécurité nationale de l'époque, Tom Donilon, a résumé les quatre principes de la politique américaine envers la Corée du Nord comme suit : Premièrement, maintenir une coopération étroite et élargie avec le Japon et la Corée du Sud ; deuxièmement, continuer le refus américain de récompenser la Corée du Nord pour son mauvais comportement ; troisièmement, s'engager dans la défense du territoire américain et de ses alliés ; et quatrièmement, encourager la Corée du Nord à choisir une meilleure voie.

Davies, qui a visité la Corée du Sud en septembre, a clairement indiqué que la Corée du Nord doit considérer les pourparlers à six comme une tentative sérieuse de parvenir à la dénucléarisation nord-coréenne et que les États-Unis n'engageront des pourparlers que si la Corée du Nord démontre sa volonté de travailler à une dénucléarisation vérifiable. Il a également réitéré que la Corée du Nord n'a pas montré une forte détermination à mettre en œuvre les résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies et a souligné que la revendication de la Corée du Nord d'un « statut légitime » en tant qu'État doté d'armes nucléaires est un obstacle majeur à la reprise des pourparlers à six. Les États-Unis ne reprendront pas les pourparlers à six pour le simple fait de parler, mais il doit y avoir des efforts sérieux et significatifs de la part de la Corée du Nord pour dénucléariser afin que d'autres pourparlers puissent avoir lieu.

La Chine, d'autre part, soutient la reprise des pourparlers à six, car cela peut renforcer son pouvoir diplomatique en organisant ces pourparlers. Concernant l'insistance des États-Unis sur la volonté authentique de la Corée du Nord de travailler à la dénucléarisation, la Chine adopte la position que cette volonté devrait être discutée par le dialogue.

La reprise des pourparlers à six a deux implications importantes. Premièrement, lors du sommet américano-chinois en juin 2013, les États-Unis et la Chine ont conclu trois accords concrets : le programme nucléaire nord-coréen est une question diplomatique importante pour les relations américano-chinoises, ni les États-Unis ni la Chine n'accepteront la Corée du Nord comme État doté de l'arme nucléaire, et le but ultime des politiques américaine et chinoise envers la Corée du Nord est la dénucléarisation de la péninsule coréenne. Les présidents Obama et Xi ont également convenu que la poursuite par le Nord de son programme d'armes nucléaires n'est pas compatible avec ses objectifs de développement économique. Par conséquent, les objectifs ultimes des États-Unis et de la Chine en matière de politique nord-coréenne sont alignés, mais les deux pays diffèrent sur ce qui devrait être fait pour reprendre les pourparlers à six.

La perception de la Chine à l'égard de la Corée du Nord a récemment changé. La direction chinoise débat de la question de savoir si la Corée du Nord est un atout stratégique ou un fardeau. La perception de la Corée du Nord comme un atout stratégique repose sur la perspective traditionnelle chinoise à l'égard de la Corée du Nord, « 脣亡齒寒 », qui signifie littéralement « attendre que l'autre chaussure tombe ». Selon ce point de vue, la Corée du Nord agit comme une zone tampon protégeant la sécurité de la Chine. Cependant, les provocations imprudentes de la Corée du Nord et ses essais nucléaires continus ont également amené les États-Unis à concrétiser leur stratégie de « rééquilibrage vers l'Asie », entravant ainsi les intérêts fondamentaux de la Chine. Cela explique pourquoi la Corée du Nord est de plus en plus considérée par la Chine comme un fardeau stratégique, plutôt qu'un atout. Après le troisième essai nucléaire, une forte augmentation des opinions publiques négatives envers la Corée du Nord et l'incapacité du gouvernement chinois à gérer ces opinions publiques négatives ont indiqué la frustration de la Chine à l'égard de la Corée du Nord. Même s'il n'y a peut-être pas de changements majeurs dans la politique chinoise envers la Corée du Nord à court terme, il est important de noter qu'il y a eu une diversité croissante d'opinions publiques concernant la politique nord-coréenne de la Chine, et que l'administration Xi Jinping a envoyé des signaux d'avertissement implicites à la Corée du Nord.

Q2 : Quelle est la probabilité que les pourparlers à six soient repris ? Quelle implication future la reprise des pourparlers aurait-elle pour la péninsule coréenne ?

R2 : « Les pourparlers à six ne reprendront pas dans un avenir proche. Il reste à voir comment la stratégie de rééquilibrage des États-Unis et la « nouvelle relation de grande puissance » de la Chine se dérouleront. Il sera également difficile pour les États-Unis, la Chine et le Japon de rechercher une approche plus active du problème nucléaire nord-coréen. »

La capacité des États-Unis et de la Chine à coopérer sur la question nord-coréenne dépendra de l'évolution future des relations américano-chinoises. Les relations entre la Corée du Nord et les États-Unis peuvent être considérées comme une sous-variable des relations américano-chinoises. Si les relations américano-chinoises sont amicales, la possibilité d'une meilleure coopération sur la Corée du Nord entre les deux pays est élevée. En revanche, si un conflit sérieux éclate entre les États-Unis et la Chine, les différences dans les politiques des deux pays envers la Corée du Nord pourraient devenir encore plus difficiles à résoudre. Actuellement, plusieurs points de discorde existent, tels que la censure sur Internet, les questions relatives aux droits de l'homme, en particulier concernant le Dalaï-lama, et les problèmes de change avec le renminbi. Globalement, cependant, les relations américano-chinoises sont coopératives. Il est peu probable que les deux nations soient disposées à risquer une relation aussi positive et coopérative pour une question spécifique, et le problème nord-coréen sera donc géré par les deux pays en vue de maintenir le statu quo.

L'acteur le plus important dans la reprise des pourparlers à six est le Japon. La Corée du Nord soutient que son programme nucléaire est une réponse à la politique hostile des États-Unis envers le Nord, et que les États-Unis devraient prendre l'initiative de résoudre les problèmes nucléaires dans la péninsule coréenne. Ainsi, le dialogue entre la Corée du Nord et les États-Unis est le facteur le plus important pour résoudre le problème nucléaire. La Chine est le deuxième acteur le plus important. La Chine accueille les pourparlers à six ; par conséquent, la manière dont la Chine exerce son pouvoir diplomatique est un facteur important dans la résolution du problème nord-coréen. Parmi les autres participants, le Japon accorde la priorité à l'enlèvement de citoyens japonais par la Corée du Nord plutôt qu'au problème nucléaire nord-coréen, et la Russie ne fait pas entendre de voix active. Il sera difficile d'attendre un effort actif du Japon ou de la Russie en faveur de la reprise des pourparlers à six. Par conséquent, le seul acteur important restant dans la reprise des pourparlers, outre les États-Unis et la Chine, est la Corée du Sud.

Trois perspectives peuvent être suggérées quant à l'évolution des circonstances entourant la péninsule coréenne dans la seconde moitié de 2013. Premièrement, les pourparlers à six ne reprendront pas dans un avenir proche. Compte tenu de la position ferme du gouvernement américain concernant les premières étapes nécessaires que la Corée du Nord doit franchir pour démontrer l'authenticité de ses efforts, il reste à voir si la Corée du Nord acceptera bientôt ces conditions préalables fixées par les États-Unis.

Deuxièmement, les relations américano-chinoises peuvent maintenant être expliquées par la stratégie américaine de « rééquilibrage vers l'Asie » et la « nouvelle relation de grande puissance » de la Chine. Le fait que les États-Unis accordent une plus grande importance à la région Asie-Pacifique et que la Chine exhorte les États-Unis à prendre en compte les intérêts nationaux américains et chinois sont des indicateurs importants quant à savoir si les circonstances dans la péninsule coréenne seront positives pour le second semestre 2013.

Troisièmement, il sera difficile pour les États-Unis, la Chine et le Japon de rechercher une approche plus active du problème nucléaire nord-coréen. Les États-Unis ressentent une lassitude face à leur adhésion à leur politique de patience stratégique. Même si les États-Unis prévoient de réorienter leur attention et leurs ressources vers la région Asie-Pacifique, il est peu probable qu'ils puissent jouer un rôle proactif dans le problème nord-coréen, principalement en raison des restrictions imposées par les coupes budgétaires fédérales et des conflits croissants au Moyen-Orient en Égypte et en Syrie. La Chine ne peut pas non plus se permettre de prendre l'initiative. Le gouvernement chinois est sous pression pour maintenir son taux de croissance économique rapide, ainsi que pour résoudre des problèmes intérieurs tels que la répartition des richesses et les réformes politiques. Sur le plan diplomatique, la Chine est également empêtrée dans le différend des îles Diaoyu/Senkaku avec le Japon, et, par conséquent, n'est pas libre de se concentrer sur la résolution du problème nord-coréen. La situation est similaire au Japon. Les récents mouvements de droite au Japon, qui étaient une réponse des dirigeants politiques et du public japonais pour se remettre du Grand Tremblement de Terre de l'Est du Japon, ont sapé le leadership régional et la crédibilité du Japon. De plus, l'enlèvement passé de citoyens japonais par la Corée du Nord, et non le problème du programme nucléaire nord-coréen, est devenu central dans la politique nord-coréenne du Japon. En raison des situations susmentionnées, les États-Unis, la Chine et le Japon espèrent que l'administration Park Geun-hye jouera un rôle de premier plan dans la résolution du problème nord-coréen. Cela ouvre une opportunité pour la Corée du Sud de mettre en œuvre et d'exécuter sa politique nord-coréenne de manière plus affirmée.

Q3 : Quelles sont les recommandations de politique nord-coréenne pour le gouvernement sud-coréen ?

R3 : « Le gouvernement sud-coréen doit adopter une approche plus globale de la question nord-coréenne. Il faut également un plan d'action concret pour l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est et la confiance politique. La communauté internationale doit continuellement réaffirmer que la survie de la Corée du Nord ne peut être garantie que si la Corée du Nord change de cap et répond positivement aux suggestions politiques de ses pays voisins. »

Il y a eu des débats sur la manière de trouver un équilibre entre la coopération Sud-Corée-Corée du Nord et la coopération internationale. Des préoccupations ont été soulevées quant au fait que la coopération Sud-Corée-États-Unis et leur alliance pourraient être compromises par tout changement positif potentiel dans les relations Sud-Corée-Corée du Nord, surtout dans un contexte de désaccord entre la Corée du Sud et les États-Unis sur la politique nord-coréenne. Il est important de noter deux faits concernant ces préoccupations.

Premièrement, la nouvelle équipe de politique étrangère du président Obama dans sa deuxième administration n'est pas préparée à prendre l'initiative de résoudre le problème nucléaire nord-coréen. Le secrétaire d'État John Kerry et ses adjoints viennent de s'installer, et Daniel Russel, secrétaire adjoint pour le Bureau des affaires d'Asie de l'Est et du Pacifique au Département d'État, vient d'être nommé. Il est attendu que la politique américaine envers la Corée du Nord soit actuellement en cours d'examen au Département d'État. Une fois l'examen terminé, il pourrait y avoir un changement dans la stratégie de patience stratégique des États-Unis, mais il est peu probable que les États-Unis jouent un rôle actif dans la question nord-coréenne.

Deuxièmement, il faut se rappeler que l'acteur le plus important et directement concerné par le problème nucléaire nord-coréen est la Corée du Sud. Si la Corée du Sud prend l'initiative et travaille à améliorer les relations intercoréennes, cela peut conduire à une coopération internationale avec la Corée du Nord. Comme il est peu probable que les États-Unis, la Chine et le Japon réorientent leur attention et jouent un rôle actif dans le problème nucléaire nord-coréen, il appartient à la Corée du Sud de prendre cette initiative.

En termes de coopération internationale, il n'y a pratiquement aucun point de conflit concernant la réouverture du complexe industriel de Kaesong. Cependant, si des pourparlers sur la réouverture de la visite au mont Kumgang commencent, alors la résolution 2094 du Conseil de sécurité des Nations Unies, adoptée après le troisième essai nucléaire de la Corée du Nord et qui restreint les transferts de fonds en vrac vers la Corée du Nord, pourrait créer un problème. Cela explique pourquoi il est nécessaire de convaincre la Corée du Nord que son comportement envers la communauté internationale affectera considérablement les progrès dans l'amélioration de la relation Sud-Corée-Corée du Nord. Un message clair doit être transmis à la Corée du Nord que si elle procède à un autre essai nucléaire après la réouverture de la visite au mont Kumgang, la Corée du Sud sera limitée dans sa capacité à utiliser la coopération internationale pour améliorer les relations Sud-Corée-Corée du Nord.

Le gouvernement sud-coréen doit travailler de manière affirmée à la normalisation du complexe industriel de Kaesong, à la réouverture de la visite au mont Kumgang et à la reprise des réunions de familles séparées par la guerre. Pour la reprise des pourparlers à six, la Corée du Sud doit contribuer de manière significative à la préparation du terrain pour le dialogue Corée du Nord-États-Unis et Corée du Nord-Japon et à l'obtention d'un engagement plus constructif de la part de la Chine. Plus la Corée du Nord sera intégrée dans la communauté internationale, plus elle sera soumise à des restrictions quant à son comportement délictueux, jetant ainsi les bases d'une amélioration fondamentale de la relation Sud-Corée-Corée du Nord. Par conséquent, il est crucial que des efforts constructifs pour améliorer les relations intercoréennes soient menés simultanément avec des plans pour préparer un terrain d'entente pour la coopération internationale sur la résolution du problème nucléaire nord-coréen.

En tenant compte des facteurs susmentionnés, trois recommandations politiques pour la Corée du Sud peuvent être formulées. Premièrement, le gouvernement sud-coréen doit comprendre la complexité de la question nord-coréenne, tout en adoptant une approche globale. Le programme nucléaire de la Corée du Nord est étroitement lié non seulement à la prolifération des armes nucléaires, mais aussi au régime nord-coréen lui-même. La résolution du problème nucléaire nord-coréen ne résoudra pas automatiquement les divers problèmes liés à la Corée du Nord, tels que les questions des droits de l'homme ou l'effondrement du régime. Par conséquent, la mise en œuvre simultanée de l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est et de la confiance politique - proposée par le président Park Geun-hye dans la conviction que la paix et la sécurité dans la péninsule coréenne sont inséparables de celles de l'Asie du Nord-Est - est appropriée. Les questions de paix et de sécurité dans la région de l'Asie du Nord-Est dans son ensemble doivent également être prises en considération lors de l'approche du problème nord-coréen.

Deuxièmement, l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est et la confiance politique nécessitent un plan d'action concret. La manière dont un tel plan d'action se déroulerait et entraînerait une réforme systémique et vérifiable en Corée du Nord doit être examinée et discutée en profondeur. Le succès avec lequel l'administration Park mettra en œuvre les plans d'action pour l'Initiative de paix et de coopération en Asie du Nord-Est et la confiance politique sera un critère important pour évaluer l'administration pendant son mandat.

Troisièmement, il est crucial de transmettre un message cohérent selon lequel une véritable réforme en Corée du Nord est un moyen de garantir sa propre survie. Quelle que soit la crédibilité et la pertinence des recommandations politiques suggérées à la Corée du Nord par les pays voisins, c'est à la Corée du Nord de prendre une décision. À moins que la Corée du Nord ne décide d'accepter les suggestions de la communauté internationale et de s'engager dans des réformes, il n'y aura aucun progrès. La communauté internationale doit continuellement réaffirmer que la survie de la Corée du Nord ne peut être garantie que si la Corée du Nord change de cap et répond positivement et ouvertement aux suggestions faites par les pays voisins. ■

Préparé par l'Unité de recherche sur la paix et la sécurité de l'Institut d'Asie de l'Est. L'Institut d'Asie de l'Est remercie la Fondation MacArthur pour son soutien financier qui a rendu cet événement possible. L'Institut d'Asie de l'Est n'a aucune position institutionnelle sur les questions politiques et n'a aucune affiliation avec le gouvernement coréen. Ce rapport a été résumé en coréen par Yang Gyu Kim et traduit en anglais par Kyle Cassily et HyeeJung Suh.