[智能问答：朴荣坤] 美国国防预算削减及其对韩国军事政策的影响

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朴荣坤（Won Gon Park）现任韩国韩东大学国际语言文学教授。他曾是韩国国防研究院（KIDA）安全与战略研究中心的研究员。朴教授拥有波士顿学院文学硕士学位，并获得首尔国立大学国际政治学博士学位。

美国政府在要求大幅削减国防预算的背景下，一直在审查其武装部队的组织结构，这可能严重损害美国的军事能力。作为美国主要的军事盟友之一，韩国不可避免地受到美国调整军事政策计划的影响。2013年8月7日，东亚研究所（EAI）邀请韩东大学朴荣坤教授评估美国军事重组的前景、其对东北亚安全环境变化的潜在影响以及为韩国提出的可能建议。

问1：美国政府将在削减军费的压力下如何重组其武装部队？

答1：“美国政府必须选择削减武装部队规模以降低能力，或通过减少军事现代化和高科技武器的投资来降低实力。美国很可能会选择前者。”

美国国防部长查克·哈格尔于7月31日发布的《战略选择与管理评估》讨论了美国政府在削减国防预算压力下可以采取的一系列对策。美国已确认其未来十年削减4870亿美元国防开支的计划。随着“财政悬崖”式削减的生效，美国国防部队将被迫额外削减5000亿美元预算，总计一万亿美元。在评估报告中，哈格尔部长警告称，虽然削减4870亿美元的现有计划不会带来太大困难，因为美国最终将从中东撤出其承诺，但额外的削减将不可避免地对其国家的军事准备态势造成相当大的损害。该评估报告似乎正是为了敦促美国政府制定切实可行的对策以应对大规模削减军事预算，并警告国会，额外的削减可能会危及美国作为国际社会主要参与者的权威。

美国国防部宣布，在大幅削减军事开支的情况下，其剩余的选择是通过牺牲军事能力或实力来重组武装部队。削减现役陆军、海军陆战队、航空母舰打击群和老旧轰炸机的规模，已被建议作为缩减军事能力的一种方式。限制高科技军事武器的研发、采购和维护的预算，被列为削减军事实力的一种选择。考虑到小布什总统第一任期内时任国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德主导的军事转型，以及2012年1月作为国防战略审查一部分发布的《维持美国全球领导力：21世纪国防优先事项》，显而易见，美国将加强军事实力并削减军事能力。特别是，中国不断发展的反介入/区域拒止（A2AD）战略，包括导弹和潜艇，以对抗美国在亚太地区的力量投射，这加剧了美国发展更多高科技武器以扩大其军事实力的需求。面对军费削减，美国别无选择，只能牺牲军事能力。

为应对军费削减而通过缩减陆军、海军陆战队和航空母舰打击群的规模来牺牲军事能力，这一点具有三个重要方面。首先，美国政府提出了一项选择，将现役陆军规模从目前的54万大幅削减至38万。将部队规模减少到40万以下的想法具有重要的战略意义。2012年初，美国国防部宣布计划将武装部队规模缩减至50万，正如《国防战略审查》所述，这引起了全世界的关注。为了继续执行旨在同时在中东和朝鲜半岛进行两次大规模地面战争的“两场战争战略”，美国需要将其武装部队人数维持在至少80万。因此，宣布削减陆军现役部队规模，实际上意味着美国放弃了“两场战争战略”。拥有50万兵力的军队规模，美国可能维持足够的军事能力来采纳“1+2”战略，即在一场冲突中作战，同时根据快速变化的情况进行稳定行动或准备行动。在此背景下，美国政府将陆军规模缩减至40万以下的最新声明意味着美国将不再能够在任何一个地区成功地管理一场全面战争。特别是，在危机情况下向朝鲜半岛部署65万地面部队的计划失去了可信度和可行性。

美国政府提出的第二个项目是将海军陆战队规模从现有的18万减至15万。海军陆战队传统上是一支进攻性部队，也是一支快速反应部队。削减海军陆战队将严重损害美国在部署部队应对全球冲突方面的及时反应能力。

第三，有人提出将航空母舰打击群的数量从11个减少到8或9个。正如在中东冲突中所见，航空母舰在战前作为前沿基地部署到战场。美国削减航空母舰打击群规模的计划不可避免地导致其需要更好地利用并严重依赖其盟友的海外军事基地作为战争期间的集结基地。

总而言之，美国国防预算的进一步削减将严重削弱其军事实力并限制其力量投射能力。美国军队可执行的任务范围将大大缩小，在发生冲突时美国能够同时参与的区域范围也将受到严重影响。虽然只有在国防部根据强制性没收政策正式确定大规模削减军事预算时，这种不祥的预兆才会成为现实，但审查这种可能性的重要性在于，美国政府最终可能会被迫做出进一步的国防预算削减。

问2：美国武装部队的重组与东北亚不断变化的安全环境有何关联？

答2：“随着中国反介入/区域拒止（A2AD）武器系统的扩张，美国再平衡战略很可能会面临实质性的限制。此外，由于美国的大规模支持现在已变得几乎不可能，因此需要重新审视有关朝鲜半岛的现有作战方案。”

“小型但有效的模块化部队结构”是布什总统在第一任期内提出的军事转型战略，但由于“反恐战争”的承诺而被推迟。因此，根据这种模块化部队结构对武装部队进行组织重组应该是熟悉的，并且不会有太大问题。令人担忧的是，军事转型并非源于国家概念上的调整，而是被预算限制所迫，这限制了过程中的灵活性和创造性。强制性削减军事预算所带来的时间限制阻碍了军事转型的有效进展。

美国国防预算的削减将通过严格限制美国在军事行动方面的再平衡战略，直接影响东北亚的安全环境。在中国增加国防开支并成功构建反介入/区域拒止能力的同时，美国可能会持续削减其军事预算，从而使其更难快速有效地向东北亚部署武装部队。因此，美国的再平衡战略很可能通过外交渠道，特别是通过加强与盟友的合作和伙伴关系来执行，而不是通过军事措施。

虽然一些学者认为，美中军事能力差距的缩小会增加两国发生全面战争的可能性，但这种全面战争的论点是不可信的；美中之间发生全面战争的可能性不大。台湾或朝鲜半岛是两个大国可能发生地面战争的唯一区域，但即使是这种可能性最近也已减弱。如果美中之间发生战争，那将是有限战争或局部战争，原因可能是朝鲜半岛或钓鱼岛/尖阁列岛冲突周围环境的突然变化。由于美国国防部承认全面战争的可能性不大，因此在重组武装部队时，它侧重于快速反应能力（QRC）。为了使中国能够建立与美国匹敌的军事实力，中国需要扩大其力量投射能力，例如装备航空母舰打击群或海外基地，这两者都极具挑战性。尽管学者们对此有不同意见，但建造航空母舰打击群需要技术技能、可操作性和实战经验，这可能需要中国至少15年的时间。

基于在朝鲜半岛危机时期美国军队大规模支援的作战方案需要重新审视。自1991年第一次海湾战争以来，美国已停止派遣大规模地面部队。正如在阿富汗和伊拉克的“反恐战争”中所见，美国现在首先动用海军或空军直接打击或消灭敌方指挥人员，然后立即进行稳定行动。这种作战方式的转变，考虑到维持、渗透和驻扎地面部队的巨大成本以及大规模伤亡造成的国内政治风险，并不令人意外。同样，朝鲜半岛的作战计划也应基于美国军事战略的概念性转变进行调整。

问3：面对美国预期的军费削减及其武装部队的组织结构调整，韩国应如何重新制定其军事战略？

答3：“关于战时作战指挥权（OPCON）的移交，韩国需要根据其军队的战略作战能力做出实际决定。防务费用分摊的透明度和事后管理有效性应成为韩美之间防务费用分摊的首要议程。”

美国国防预算的削减不可避免地意味着韩国将承担更大的作用和责任。由于韩国也受到国内反对扩大军费的政治因素的影响，“选择与集中”的管理至关重要。

韩国最紧迫的任务是进行国防改革以实现军事效能。前李明博政府时期国防改革的核心理念是重组军事指挥结构，以有效管理陆、海、空三军重叠的资产和作战要素。由于缺乏政治意愿，尽管已经通过大量研究和调查得出了调整指挥结构的方案，但国防改革未能得到有效推行。考虑到美国武装部队的重组，韩国需要负责保卫朝鲜半岛，无论战时作战指挥权（OPCON）是否移交给韩国。韩国有必要配备一个灵活的系统，以履行其在国防中日益增长的作用。

在关于移交战时作战指挥权（OPCON）的合适时间点的多项建议中，最恰当的方法是根据对韩国军队作战能力的实际分析来调整移交时间。2012年，美国和韩国进行了韩国初始作战能力（IOC）评估，分析了韩国的基地构成、装备和核心任务能力。目前正在对韩国的最终作战能力（FOP）进行评估，以衡量韩国在移交战时作战指挥权后的能力。如果韩国在军事装备、战略和作战经验方面未能获得领导战时行动的全部能力，就有必要推迟移交战时作战指挥权。

关于防务费用分摊问题，韩美双方定于2013年10月达成结论。防务费用分摊的一个主要问题是，关于韩国分摊防务费用的使用信息以及韩国先前贡献的管理缺乏透明度。尽管韩美双方都意识到了这个问题，但双方尚未讨论任何克服该问题的措施。距离谈判结束仅剩一个月，要实现解决方案将很困难。相反，作为双边防务费用分摊协议的一部分，增加关于联合研究或工作组讨论的强制性条款，以提高透明度和事后管理，将更为合理。■

由东亚研究所和平与安全研究项目编写。东亚研究所感谢麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）提供的资助，使此次活动得以实现。东亚研究所对政策问题不持机构立场，也与韩国政府无任何关联。本报告由金阳圭（Yang Gyu Kim）总结成韩文，并由朴惠莲（Hye Yeon Park）和徐惠静（HyeeJung Suh）翻译成英文。