[Global NK Interview] 北朝鮮の高強度挑発と朝鮮半島内の抑止力強化策

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[Editor's Note]

東アジア研究所 [Global NK Zoom & Connect]は、ロシア・ウクライナ戦争がグローバルな安全保障環境と東アジアに与える影響について議論するため、コロンビア大学のリチャード・K・ベッツ教授を招き対談を行いました。ベッツ教授は、最近の一連の北朝鮮によるミサイル試射は、実質的な変化をもたらすというよりは象徴的な意味合いが強いと指摘し、北朝鮮の継続的な挑発は、交渉を通じて北朝鮮の核実験を阻止できるという希望がほぼ消滅したことを示唆していると説明します。さらに、米国の拡大抑止の信頼性問題が同盟国間で継続的に提起されているものの、拡大抑止は「米国ができる最善のこと」であると述べています。中韓間で激しい議論を巻き起こしたTHAAD（高高度防衛ミサイル）配備問題については、これが北朝鮮の脅威に対応するための措置であることを強調します。また、通常戦力に関する軍縮議論を経済制裁緩和と交換する形で交渉を進め、膠着状態にある南北関係の解決策を模索することを提案しています。

I. 北朝鮮の兵器開発が中国に与える含意

• ベッツ教授は、近年北朝鮮が「中国の利益と一致しない形で独自の路線を歩んでおり」、中国は「北朝鮮に対する自国の統制力の限界を繰り返し経験している」と述べている。

• それにもかかわらず、「北朝鮮は中国の数少ない同盟国の一つであり、事実上ほぼ唯一の同盟国」であると指摘する。ベッツ教授は、「（同盟関係においては）相手国との連携を失うことを恐れるため、弱小同盟国であっても、強大な同盟パートナーに対して依然として多くの影響力を持つことができる」と強調する。

• 北朝鮮の安全保障上の脅威に関して、「東アジア情勢において最も危険な要因の一つは、米国と中国が（地域内で）発生する危機にどのように対処するかについて、真剣に協議する能力を持っていないこと」だと指摘する。

• ベッツ教授は、「（有事の際に）米軍が北朝鮮領内に入らず、韓国軍単独で状況に対処する方式の原則を明言することで、中国に対する安全保障（assurance）を提供できるだろう」と主張する。

• 彼は、「北朝鮮の核兵器が中国の計算にどのような影響を与えるか、中国はどのような圧力や統制手段を持っているか」を理解することが重要だと強調する。

II. 北朝鮮のミサイル挑発

• ベッツ教授は、最近の一連の北朝鮮によるミサイル試射は、「彼ら自身が言うように、実質的な変化をもたらしているわけではなく、象徴的な意味合いを持つ」と指摘する。それにもかかわらず、北朝鮮の継続的な挑発は、「交渉を通じて北朝鮮の核実験を阻止できるという希望がほぼ消滅した」ことを示していると説明する。

• ベッツ教授によれば、核エスカレーション（nuclear escalation）の防止と、「アジアの潜在的な敵国を抑止すること…すなわち核兵器を使用して政治的利益を得ようとすることを防ぐ」ことが重要な課題である。彼は、そのための米国の「通常戦力」が依然として「かなり信頼できる」水準にあると述べている。

• 「米国に対する中国の敵意が再燃し、中国の戦略計画が、大国間の戦争を想定した方式に転換」することは懸念されるが、このような変化は「軍事領域外の全く新しい状況、すなわち経済的グローバリゼーションと高い水準の経済的相互依存」によって、かなり複雑な様相を呈していると主張する。

III. 米国の対北朝鮮政策

• 北朝鮮の核能力に対する米国の対応に関して、ベッツ教授は最善の対応は「伝統的な方式の強力な抑止政策に依存すること」だと主張する。彼は、「北朝鮮が核兵器を使用して米国を攻撃した場合、金正恩政権は存在しなくなるという基本的な抑止脅威に基づいた政策を米国は維持しなければならない」と強調する。

• 米国の拡大抑止の信頼性問題が同盟国間で継続的に提起されているが、ベッツ教授は拡大抑止は「米国ができる最善のこと」だと述べている。彼は、「米国は数十年にわたり同盟国のために多大な努力を払ってきており、日本と韓国を防衛するために軍事同盟を維持（committed）してきた」と指摘する。

• ベッツ教授は、「統合抑止（integrated deterrence）は…スローガンであり流行語」に過ぎないと主張する。統合抑止が米国が「純粋な軍事能力以外の手段」を探しているというシグナルを送っている（signal）のは事実だが、「政策変更のシグナルというよりは、修辞的な装置」だと強調する。

IV. 韓国の対北朝鮮政策への提言

• 韓国の高高度防衛ミサイル（THAAD、以下THAAD）配備論争に関して、ベッツ教授は「北朝鮮自身が脅威を排除するのを待つ」ことの唯一の代替策だと強調する。彼は、「THAADは中国を標的としたものではなく、北朝鮮への対応策であることは明白だ」と説明する。

• ベッツ教授は、韓国が北朝鮮の脅威に対応できる2つの方法を提示する。第一は、「朝鮮半島の統一は軍事的侵攻によって達成されない」と北朝鮮に約束することである。第二は、「通常戦力に関する軍縮交渉で接点を見出し…それを対北朝鮮制裁緩和と交換すること」である。■

IV. 略歴

■ リチャード・K・ベッツ（Richard K. Betts）コロンビア大学レオ・シフリン戦争・平和研究教授。米国外交協会（Council on Foreign Relations）国家安全保障研究部長を務め、現在はシニアフェロー。ベッツ教授は1990年までブルッキングス研究所（Brookings Institution）のシニアフェローを務めた。また、ハーバード大学で行政学の講師および客員教授を務めた経験もある。ハーバード大学で政治学の学士号、修士号、博士号を取得。

■ 担当・編集：イ・スンヨン、EAI研究員

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My impression is that, in recent decades, China has been frustrated with the limits of its control over North Korea, frustrated that the North Koreans proceeded independently in ways that are not always in China’s interest. But the fact remains that North Korea is one of China’s few allies, almost its only ally.

And in a way that the U.S. has sometimes in the past seen with some of its allies, the weak small ally can still have a lot of leverage on the stronger supporting ally out of fear of losing that connection. So I have always thought that one of the dangerous things about the situation in East Asia is the inability of the U.S. and China to consult with each other in a serious way about how to handle a future crisis.

For example, the possibility of extreme instability or collapse of the North Korean regime. I don’t think that’s likely. I think in the U.S., at the end of the Cold War, there was too much optimism that all the communist regimes would collapse and some Americans were surprised when North Korea did not.

But the possibility of something like that happening is very dangerous because it’s hard to know how that would be handled. If South Korea moves into North Korea to restore order. If there is such a collapse what does China do? My own view is that the U.S. should make clear that in that sort of a situation, the U.S. will not move its forces into North Korea, and that South Korea should be able to handle the situation on its own, which hopefully might be some reassurance to China, but for various reasons

the U.S. may not want to make a pronouncement of that sort. I don’t know what the implications would be for relations with South Korea for trying to make discussion of this question more open. But it seems to me the lack of serious discussion is dangerous.

Although it’s understandable why there are limits on how seriously we can discuss it with the Chinese government, they obviously have constraints about admitting the possibility of certain situations that we might want to plan for. However, and the real question is how North Korean nuclear weapons may affect Chinese calculations about what sorts of pressure or control or constraint they may need to try to put on North Korea and how they can do it.

And I don’t know what their inner innermost decisions on that are. Well my view on this probably is not typical of many American observers of national security. But it seems to me these changes are not tremendously significant as they are portrayed. In other words, I think they are more symbolic in significance than (the) real substance because the real change was North Korea’s development of nuclear weapons in the first place, which goes back now over a decade.

The fact that it is developing missiles within the continental capability, we saw as something that was coming. And now of course the sooner it comes the worse the situation is. But the fact that the missiles are being tested is not a dramatic surprise.

It does represent a failure of our hopes that we might have used the prospect of negotiations as a leverage to keep them from testing enough to develop confidence in the capability. But the concessions that might have been necessary to get that to happen were not ones that the U.S. wanted to make anyway.

And the problem is a serious one because certainly we have the image in the U.S. of the North Korean regime being less rational or reliable or less cautious than the old Cold War nuclear powers we were accustomed to confronting in the past. I hope that’s not true. I hope that Kim Jong-un is, in the final analysis, a sensible strategist.

But there is no good way that I can think of to deal with the threat to the U.S from North Korean nuclear capability other than to rely on the traditional policy of strong deterrence . In the past, some American administrations and some strategists believed that there was a promise in anti-ballistic missile defenses that ABMs would be able to threaten, to shoot down incoming missiles and to defend against them satisfactorily.

I never had much confidence that that was a very solid solution. There’s disagreement about that among American technologists and strategists but I’ve always been skeptical, so fundamentally I think the U.S. still has to rely on the basic threat to Kim Jong-un that if he ever attacks the U.S. with a nuclear weapon, his regime will cease to exist and he and his family and everything he cares about will cease to exist.

I don’t know a better solution to prevent this use of those nuclear weapons against the U.S. Now against South Korea and Japan, the issues are somewhat different and that, of course, allies may be a little bit less confident that the U.S. would respond with nuclear weapons against North Korea than if the U.S. were attacked itself.

And that traditionally has been a problem in alliance relations for the U.S. with its European allies and NATO going back to the 1950s and 1960s and ever since. I think the solution there is to simply argue that it is in our interest to convince the North Koreans that it would be suicidal for them to use nuclear weapons and also to emphasize the strength of conventional military defenses against North Korean forces so that the use of nuclear weapons would never seem a solution to North Korea.

It’s hard to see a political and military situation in which North Korea’s initiating the use of nuclear weapons would make sense. How it would help to conquer South Korea, for example, in a way that would be useful to North Korea and that would not provoke retaliation.

Now with Japan, of course, the special historic animosities between Korea and Japan. I’ll lend a different sort of perhaps political or emotional ingredient in this whole calculation, but again it seems an extreme stretch to see a crisis in which North Korea would have the incentive to threaten Japan in that way.

Japan is not going to invade Korea again. It’s not going to threaten to do so. So for North Korea, the real threat from Japan is the use of American forces that might be supported by their infrastructure and support bases in Japan. So that’s a fight with the U.S. as much or more than it is with Japan.

And so it would be hard to see that they could feel they could threaten Japan in a nuclear way that would not bring in the American deterrent. Extended deterrence for South Korea and Japan. That’s always been an issue with all American allies. And it’s always gone both ways too because very often, allied governments are worried that the U.S. is not dependable and its promises to provide a nuclear umbrella.

Very often, the citizens of allied countries, the voters, are not enthusiastic about the idea of American nuclear posturing. So we get criticism from both sides among our allies on this question. And to me there is no perfect solution. There is a logical reason that cautious strategists in our East Asian allied countries might worry.

But we have to do the best we can. And we have to say we’ve been using this policy for over seventy years since the Korean war and it’s the best we can do. The real solution is to remind our allies of the efforts the U.S. has always made for its allies in the post-World War II era.

Personally, I have always been amused when sometimes the U.S. is criticized for a lack of credibility because of actions such as the final withdrawal from Vietnam or now from Afghanistan. When it seems to me, the real lesson is the U.S. made huge efforts on behalf of those allies for many years spent, many American lives and many billions of American dollars supporting those allies militarily in war.

And finally, after long periods in which both of those allies showed that they were incapable of standing up to their enemies, eventually the U.S. gave up its support. But it seems to me, it’s a lot, to expect more effort than the U.S. has traditionally made in those cases.

And that’s simply a way of saying the U.S. has been committed militarily to defend Japan and South Korea. It has deployed forces in the region to do so. It has regularly engaged in joint planning and exercises and the creation of military bases and infrastructure to facilitate the reinforcement of American military capabilities in the event of war.

And all of those efforts point, it seems to me, to a reliable American commitment to fight for those allies if they’re attacked. Now the question of nuclear escalation, it’s I think, the first challenge of strategy to provide the capabilities and incentives to deter potential enemies in Asia, North Korea, or hypothetically China to deter them from seeing any potential benefit in initiating the use of nuclear weapons.

If necessary, it nevertheless happens to consider appropriate retaliation, which could be limited according to the circumstances. So there’s no perfect solution to that reassurance. But it seems to me the conventional military efforts that we have made are quite credible.

And the first line of defense which ought to be emphasized, a particular problem we face in the future, is the reemergence of Chinese American antagonism and the shift of strategic planning towards the prospect of a major war between the great powers, which for most of the post-Cold War era we had not worried about.

And that shift is now complicated by a completely new situation outside the military arena – that is economic globalization and the tremendous economic interdependence, which is now a reality, which complicates potential military engagement in ways that are not completely easy to predict.

ウクライナ戦争において、経済的相互依存が潜在的な軍事行動をいかに複雑にするかという、この潜在的な課題の一部が見られます。そして中国に関しては、ロシアがこれまでそうであったよりも、中国ははるかにグローバル経済に統合されているため、その課題は増幅されます。

したがって、サプライチェーンの問題、ビジネス上の理由で採用されたものの軍事戦略家によって管理されていなかった依存関係によって、アメリカの能力がどの程度損なわれたり複雑になったりする可能性があるかということです。これは、今後数年間でより多くの注意、計画、そして思考を必要とするものとなるでしょう。

おそらく私が年老いて気難しいからかもしれませんが、統合抑止は基本的にスローガンでありバズワードであると思います。そして、それが実際に非常に重要な変化を反映しているのかどうか、私は懐疑的です。私たちは常に、原則として、抑止に貢献しうるあらゆることを考えてきました。

「統合抑止」という言葉は、純粋に軍事的能力以外の手段により注目したり、いくらかの重点を置いたりすることを意味するのかもしれません。しかし、それは敵対国や同盟国が本当に心配する必要のある政策や戦略の変更を示すものというよりは、むしろレトリック上の装置であると思います。

私にとって、今後数年間でアジアにおける米国の主な問題はおそらく台湾問題でしょう。韓国もそれに遅れをとらないかもしれませんが、台湾問題の方が危機の潜在的な源泉となる可能性が高いように思われます。現在、少なくともしばらくの間、ウクライナ戦争が台湾に対する中国の要求の危険性を後退させたかもしれませんが、個人的には、少なくとも米国では、台湾をめぐる現状維持がどれほど無期限に、あるいはどれほど長く続くかについて、あまりにも自己満足があったと思います。

私は、最近まで、少なくとも過去1、2年までは、国家安全保障コミュニティでさえ、多くの米国人が台湾をめぐる現状維持は永遠に続くことができると多かれ少なかれ考えていたと思います。そしてそれはありそうにないことのように思えます。その自己満足は、最近まで北京がその問題を決して提起しなかったために生じたのだと思います。それは彼らの最優先事項ではありませんでした。

数十年前に遡ると、最優先事項は四つの近代化でした。そして軍事近代化は優先順位のリストの最下位にありました。そして台湾問題の解決は単に延期されました。中国がより強くなれば対処できる問題でした。

さて、今や中国は強くなりました。そして、彼らが台湾に対して引き続き慎重であることを願うことができます。しかし、そう遠くない将来のある時点で、北京の指導部が「我々は台湾について非常に忍耐強くあった。我々は要求を強く主張してこなかった」と言うとしても、驚くべきではないと思います。

「一国二制度」のような異なる解決策を提示しました。我々はこれについて非常に合理的でした。しかし、この問題を解決する時が来ました。うまくいけば、それは起こらないでしょう。しかし、もし起こったとしても、それは驚くべきことではありません。そして、台湾を防衛するという米国の関与の性質と範囲についての曖昧さがまだ残っているため、我々が理想的な立場にいないように思われます。

私にとって、アメリカの政策は、ある意味では、台湾が反抗的な省である限り台湾を防衛するが、独立国であれば台湾を防衛しない、つまり台湾が独立を宣言するのを抑止するためです。しかし、その政策は、洗練されたエリートや戦略家にとっては意味があるかもしれませんが、普通の人々にとっては非常に奇妙に思えるでしょう。

そして、台湾をめぐる危機が発生した場合、それが米国内の国内政治でどのように影響するかは、まだ明らかではないと思います。したがって、危険なのは、米国が台湾に対する政策を明確にしないことです。もう一つの危険は、もしそれを明確にした場合、それは危機を招く可能性があるということです。

したがって、それは長年のジレンマですが、そのジレンマはより深刻になる可能性があります。ですから、それは朝鮮戦争よりもやや可能性の高い危険だと思いますが、次にリストアップするのは、北朝鮮と韓国の関係における不安定さです。THAADシステムについては、その論争と中国の敏感さについては理解しています。

しかし、最善の戦略的解決策は、中国に「申し訳ないが、北朝鮮の脅威に対処しなければならない」と伝えることだと思います。そして、もしあなたが韓国におけるTHAADシステムを気に入らないのであれば、脅威を排除するように北朝鮮に圧力をかける必要があるでしょう。したがって、中国には仮説上の出口があります。もし彼らが北朝鮮に圧力をかけるために政治的資本を拡大する意思があるなら。そうでなければ、我々は単にTHAADシステムは主に中国を対象としたものではなく、北朝鮮への明白な対応であり、彼らはその論理に異議を唱えることはできないと言うしかありません。

私にとって、仮説的に、関与するすべての政治的複雑さを知らない冷静な戦略家のように考えてみると、軍備管理と非核化を結びつける北朝鮮との取引を、我々が一方から推進すべきであるように思われます。

韓国の統一が西側、韓国または米国からの軍事侵略によってもたらされないという、二つの信頼できる約束を、少なくとも可能な限り行うこと、そして両国とその通常軍事安全保障にある程度の信頼を与えるであろう通常軍備管理の解決策を見つけようとすること、そしてそれを北朝鮮への制裁緩和と交換することです。

しかし、北朝鮮が軍事能力を妥協したり非核化したりすることを望まない場合、その代償は可能な限り強力な制裁の維持であるべきだと思います。それは独創的なアイデアではありません。それは問題の解決にはなりません。なぜなら、それが可能であると考えるのはおそらく非現実的だからです。

しかし、私はより良い解決策を知りません。もし知っていれば、ノーベル賞を受賞するでしょう。しかし、北朝鮮の主なインセンティブが制裁緩和であるならば、我々は大きな代償を要求すべきだと思います。それは北朝鮮の体制の安全保障の代償ではなく、単に軍事的脅威の削減であるべきです。

そして、統一の問題を開いたままにしておくこと。ナイーブな西洋人として、私は常に韓国の統一を、北朝鮮の崩壊以外の方法で想像するのは難しいと思ってきました。韓国の多くの人々は異なる見方をするかもしれませんが、そうでなければどのように起こるのかを見るのは難しいです。

しかし、原則として交渉の可能性を開いておき、軍事的緊張を緩和できれば、北朝鮮にある程度の経済的救済と引き換えにできるでしょう。