2022年下一届政府的外交与安全课题

YouTube链接 : https://www.youtube.com/watch?v=_dQ1DEDp110

为讨论2022年大选后新政府将面临的外交安全课题及韩国的应对方向，东亚研究所邀请了东亚研究所理事长河英善先生进行了新年对话。河英善理事长就新政府将面临的中美竞争、朝核问题、韩日关系、以及后疫情时代新文明秩序的重建等问题的内容和韩国的应对方向进行了讨论。对话的核心内容摘要可通过EAI官网以PDF格式下载。

2022年，韩国正站在通过大选审视和调整国家运营方向的十字路口。随着中美之间的对立与竞争加剧，韩国的战略选择空间日益缩小；朝鲜则通过试射高超音速导弹，加速强化核导能力。在韩日关系陷入历史低谷、解决方案遥遥无期之际，也需要思考后疫情时代将出现的新价值与规范秩序。为讨论下一届政府面临的堆积如山的外交安保问题，东亚研究所（East Asia Institute: EAI）去年全年进行了“2022新政府外交政策”研究课题，并将研究成果以单行本形式出版，随后在1月10日邀请了EAI理事长河英善先生，就今年韩国外交的主要课题和应对方向进行了新年对话。

问：您如何展望2022年中美关系？

答：重要的是要具备全面看待经济、技术、规范和军事这四大舞台的视角。第一，后疫情时代的经济复苏问题将是今年的最大课题；第二，在包括经济在内的所有舞台上都具有核心影响力的技术舞台的竞争将更加激烈；在价值规范舞台上，围绕主导世界秩序的民主主义争论将持续不断；在军事舞台上，只要不扩大到两国直接军事对抗，地区冲突将继续发生。

经济舞台

2022年将是中美战略竞争中非常重要的一年。根据国际货币基金组织（International Monetary Fund: IMF）的统计，2021年全球名义国内生产总值（Gross Domestic Product: GDP）为95万亿美元，其中美国约占23万亿，中国约占17万亿。大多数世界经济研究机构预计，中国将在2030年前后逐渐超越美国。然而，未来30年的世界经济秩序将很大程度上受到后疫情时代经济复苏成败的影响。因此，美国拜登政府（Joe Biden）将把国内经济重建放在首位，并通过构建全球网络来持续加强遏制中国的努力。美国试图构建新的印太经济框架，超越日本主导的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership: CPTPP）和中国主导的《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership: RCEP），也应在此背景下理解。另一方面，占美国经济规模70%以上的中国也将通过国内和国际努力积极应对。然而，由于中美经济的相互依存性，经济舞台走向两极化在现实中难以实现。在此背景下，中美2022年的经济竞争将是决定未来30年的最重要决战的开端之年。世界排名第十的韩国，在中美激烈竞争的经济舞台上，应积极参与美国主导的全球网络，同时在谨慎应对副作用的同时，继续努力利用中国。

技术舞台

由于尖端技术领域对21世纪中美关系乃至所有舞台都具有最核心的影响，中美技术竞争在2022年必然会更加激烈。美国为了维持在半导体、人工智能（Artificial Intelligence: AI）、5G、量子计算、脑科学、生物技术等尖端技术领域的国际主导权，一方面在国内集中努力恢复国内技术能力，另一方面为了维持或扩大与快速发展尖端技术的中国之间的技术差距，将继续在2022年努力推动排除中国、构建全球供应链的脱钩（decoupling）和国际合作。然而，中美技术差距正在迅速缩小，且相互依存度相对较高，因此单方面或二元化的脱钩或构建全球供应链在现实中难以实现。因此，韩国有必要与拜登政府共同努力，推动构建更完善的、以“技术-生产”合作为基础的“技术-生产-消费”生态系统的国际合作。同时，应寻求将韩中尖端技术合作融入以美国为中心的合作舞台的方案。

规范舞台

中美竞争在经济、技术之后，正在价值和规范舞台上全面展开。回顾世界秩序周期性变化的历程，主导国家在面对新的挑战国家崛起时，并非立即面临军事对抗，而是首先经历对其主导权合法性的挑战。中美之间的规范争论也典型地展现了这一阶段的特征。美国总统拜登将民主主义强调为合法性的核心，并于去年12月与110个国家（不包括中国）以视频形式召开了以“防御威权主义、打击腐败、尊重人权”为主题的“民主峰会”。与此同时，中国同期举办了国际论坛，并发布了《中国的民主》白皮书，强调民主并非美国的专利，而是人类普遍的共同价值，也是中国共产党自成立以来一直坚持的重要理念。更进一步反驳称，真正的民主不是美国的富人民主，而是中国的全过程人民民主。中美关于民主规范的争论将在今年年底美国主办的再次举行的非面对面民主峰会之前愈演愈烈。在这一规范舞台上，韩国应积极参与拜登政府积极推动的民主峰会或民主十国（D10）会议，同时努力反映21世纪韩国的未来导向价值观。另一方面，在对华规范外交方面，有必要通过保持一致性并最大限度地寻求多边活动来缓解现实困难。

军事舞台

要展望2022年中美军事舞台，需要关注去年11月中美两国元首会晤的内容。拜登总统在强调对华政策的基本原则是竞争之后，进一步表示竞争应在有“常识性防护栏”（commonsense guardrails）的道路上进行，甚至希望在制定了道路行驶规则的情况下进行竞争。对此，中国批评认为，仅从竞争关系看待中美关系是极具美国视角的看法，应以更复合的视角来看待。中国外交部长王毅在去年年底将中美关系阐述为“相互尊重”、“和平共处”、“合作共赢”的三原则视角。以军费标准来看，中国支出2500亿美元，约为美国的1/3，中国认为最重要的是相互尊重双方的核心利益。中国特别强调，台湾、新疆、西藏、香港问题是中国国内安全问题，是最重要的核心利益。其次，指出中美之间应避免直接军事对抗或冲突，实现和平共处。然而，中国明确表示，如果台湾问题涉及其核心利益，将动用一切手段加以维护。对此，美国虽然不推翻“一个中国”（One China Policy）原则，但警告称，如果中国试图以非和平方式解决台湾问题，情况将变得非常复杂。最后，在核扩散等问题上，保留了合作的可能性。

问：您如何展望南北关系和朝核问题？

答：只要朝鲜坚持双重标准和废除对朝敌对政策作为先决条件，就难以在朝鲜半岛终战宣言上取得成果；朝鲜并未下定决心实现超越部分无核化的完全无核化，而美国在要求展现完全无核化诚意的核冻结的情况下，朝核问题也难以找到突破口。朝鲜将在2022年继续加强核能力和导弹开发。然而，核武器建设和经济发展的同步推进在现实中是不可能的，并且随着尖端武器的开发，核武器的政治军事效用正在迅速被感知。因此，朝鲜为了21世纪的生存和繁荣，必须制定新的生存战略。

金正恩委员长今年没有单独发表新年贺词，而是在年底的劳动党全体会议上阐述了朝鲜2022年的发展方向。然而，此次讲话仅公开了国内领域的内容，并未公开南北关系和对外关系。但是，我们将以金正恩委员长去年讲话中，最能体现其内心想法的1月份第八次党代会讲话、9月份最高人民会议施政演说以及10月份国防发展展览会讲话为基础，来展望2022年的南北关系、朝美关系和朝鲜无核化。

南北关系

金正恩委员长在第八次党代会报告中提出了南北关系的三项原则。第一，解决根本性问题的重要性与态度。第二，必须撤销“双重标准”和“敌对观点与政策”。第三，如果满足前两个条件，朝鲜半岛将迎来又一个春天。在9月末的施政演说中，他针对韩国提出的根本问题——朝鲜半岛终战宣言表示：“在宣布终战之前，必须保障相互尊重，并首先撤销对对方的偏见性看法、不公正态度以及敌对观点和政策。”朝鲜特别强调撤销双重标准和敌对政策作为核心的先决条件。

从朝鲜的视角来看，朝鲜加强核导能力的举动是攻击性的，而韩美军事演习或军力增强则是防御性的，这是韩国和美国的双重标准和敌对政策；然而，从韩国和美国的视角来看，朝鲜加强核导能力是为保障体制的最低限度威慑，而韩美军事演习或军力增强则是攻击性的，这是朝鲜的双重标准和敌对政策。因此，在这种相互不信任的体制下，以改善南北关系为目的的终战宣言难以取得成果。首先，必须坦诚承认南北双方视角上的差异，并从寻求共享视角的实践方案出发。

北美关系

第八次党代会报告提出了对外关系的三项原则。第一，将维护尊严、提高国威、守护国益作为外交的首要使命，并坚定维护自主原则；第二，以压制作为革命最大敌人的美国为中心，建立反帝自主力量的联合；第三，新朝美关系的关键在于美国废除对朝敌对政策，并以强对强、先发制人的原则与美国打交道。在9月的施政演说中，他强调，鉴于美国拜登政府的对朝军事威胁和敌对政策毫无改变，应以对朝动向、美国国内政局展望以及急剧变化的国际力量分析为基础，制定对美战略的战术对策。

2022年的朝美关系也难以有过高的期待。2019年河内峰会的失败以及随后斯德哥尔摩工作磋商的挫折都明确表明，双方的算盘完全不同。因此，除非双方以新的算盘相遇，否则即使工作磋商取得进展，再次举行首脑会谈也难以实现。自拜登政府上台以来，迄今为止的官方立场是“经过校准的务实 접근”（calibrated practical approach）。然而，美国能够接受的协调的上限是展现真正无核化的核冻结。但是，朝鲜的并进路线至今未做出完全无核化的战略决定。朝鲜提出的协调的极限是河内峰会时期的算盘，即以放松制裁和分阶段同步行动来放弃宁边核设施的部分无核化。美国要求的“真诚冻结”与朝鲜的“部分无核化”难以找到交集。

朝鲜无核化

在去年10月的国防发展展览会上，金正恩委员长强调，在朝鲜半岛不稳定的当前局势下，根据第八次党代会提出的国防工业第二个五年计划（2021-2025），要“质和量上加强战争遏制力，并进一步加速开发生产保障国家安全的战略战术手段”。在去年1月的讲话中，他也曾自豪地表示，“核武力建设是历史上前所未有的奇迹，是留给后代的民族功绩”。因此，朝鲜在今年也将继续加强核能力和导弹开发。

然而，朝鲜的这些努力不久将面临两大困境。第一，通过并进路线追求生存权和发展权的互补性尝试注定失败。在国际经济制裁持续的情况下推进经济发展计划，在现实中是不可能实现的。第二，核武器从长远来看，并不能成为遏制体制生存威胁的“万能宝剑”。今年年初即将发布的美国《核态势评估》（Nuclear Posture Review: NPR）或《国家安全战略报告》（National Security Strategy Report: NSSR）将强调“综合遏制”（Integrated Deterrence），而非“核遏制”，并提出“全域作战”（All-Domain Operations）或“联合兵棋推演”（Joint Warfighting Plan）等新概念。随着美国的这些变化，中国也在积极讨论“全域作战”或“智能化战”等新概念。当然，中美追求复合遏制力并不意味着核武器将完全失去意义，但在即将到来的未来军事舞台上，超越核武器的尖端武器体系将构成新的遏制力，因此核武器的政治和军事效用将迅速递减。因此，朝鲜必须准确认识军事舞台的新变化，并紧急制定21世纪生存繁荣的新算盘。

问：韩日关系困难重重。您如何展望两国关系？

答：韩日两国应在韩国大选后，以韩国为主导解决悬案。然而，要摆脱韩日关系恶性循环，需要百年大计的新构想。短期内，在中美战略竞争之下，韩日应探讨为各自及地区利益进行合作；中期来看，韩日应为两国实力均等时代做好准备；长期来看，在21世纪亚太新文明重建过程中，需要共同思考共生之道。

百年大计

韩国大选后，韩日两国将不可避免地努力解决陷入困境的慰安妇和强制征用两大历史遗留问题。韩国新政府可以提出尊重过去协议并采取后续措施，以及不再向日本提出金钱赔偿要求的新构想，从而暂时打开突破口。然而，韩日关系的真正改善，需要两国摆脱以一国为中心的封闭近代民族主义的局限，制定能够妥善解决21世纪新文明重建课题的百年大计新构想。因此，韩日两国需要短期内审视在中美战略竞争下重建的亚太秩序中的各自努力；中期需要为2030年代两国综合国力趋于均等时更理想的会面做好准备；长期则需要思考在21世纪新文明秩序的构建过程中，两国发挥引领作用以实现共生而非共亡。

中美战略竞争与韩日关系

中美战略竞争正在全面推进亚太秩序的重建。美国在遏制作为新兴大国崛起的中国的同时，正在重新构想印太秩序。在印太秩序构想中扮演核心角色的坎贝尔（Kurt Campbell）将美国的政策方向称为“全球性、平衡性 접근”（global, balanced approach）。这种 접근旨在为“重建美好未来”（Build Back Better: BBB）的成功，在地球范围内构建能够获得国内共识的平衡性运作体系。为此，构建了奥库斯（Australia, United Kingdom, United States: AUKUS）和四方安全对话（Australia, India, Japan, United States: Quad），虽然奥库斯具有强烈的军事色彩，但强调四方安全对话考虑到东盟等因素，其合作性（for）因素强于对抗性（against）因素。韩日关系将构成这一运作体系的重要组成部分。因此，韩国应与日本合作积极参与四方安全对话，同时并行努力防止中美及南北关系战略性恶化。

韩日实力均等

韩国和日本将在2030年前后迎来实力均等的新时代。英国的商业与经济研究中心（Center for Business and Economic Research）近期对名义GDP进行了长期预测。根据该资料计算人均名义国民收入，预计韩国的人均国民收入将在2030年前后超过日本。在军费支出方面，韩国GDP的2.6%，日本为1%，因此韩国的军费支出将在2020年代中期超过日本。韩日两国为最大限度地减少这一结构性变化的负面影响，并最大化其正面效应，需要摆脱以一国为中心的封闭民族主义，推进名副其实的相互尊重与合作共赢。

21世纪亚太新文明秩序重建

韩日关系若继续以韩国和日本各自为中心的排他性近代民族主义视角寻找解决方案，将难以找到突破口。因此，需要更长远的眼光。韩日两国应超越以一国为中心的排他性身份认同，努力成为形成个体国家、地区及全球复合身份认同的新文明的先行者。为此，韩日两国在各自努力的同时，需要引领美中地区竞争走向共生而非冲突，并同时努力包容亚太秩序中的其他主要国家，共同前进。

问：EAI的“2022新政府外交政策”项目中提出的韩国四大外交目标“引领后疫情时代共生外交”具体提出了哪些建议？

答：为了在后疫情时代新文明秩序重建舞台上成功扮演共同主角的角色，韩国需要率先推进追求主角、舞台、表演复合化的共生外交。

后疫情时代新文明秩序重建

尽管EAI将“引领后疫情时代共生外交”作为新政府的四大课题之一，但现实是政界、媒体和学界并未对此表现出极大的关注。我认为，2022年的首要任务是提高对“为何共生引领外交紧迫且重要”的关注度。过去两年，我们因新冠疫情的全球大流行经历了巨大的困难。事实上，看到全体国民戴着口罩、保持社交距离的样子，虽然没有刀枪相见，但实际上是在进行一场战争。回顾世界秩序史，战后总是出现新的秩序，同样，后疫情时代也将迅速出现21世纪的新文明秩序。

从近代国力指标——军事力和经济力来看，韩国在名义GDP方面位居世界第10位，在军费支出方面也位居世界第10位。韩国曾因未能正确解读近代转型期新文明秩序的变革而经历过退出国际政治舞台的痛苦。因此，未来在后疫情时代全面登场的新文明秩序的面貌，以及我们能够创造性地应对到何种程度，将决定21世纪韩国的未来。

主角的复合化

需要进行三个核心思考。第一，主角的复合化。在19世纪的近代化转型期，以一国为中心的封闭民族主义是重要的标准。后疫情时代的国际秩序将更加重视开放的民族主义或全球性民族主义。因此，第一，在对美中外交、对朝外交、对日外交的同时，作为中等强国，应加强与其他亚太地区主要国家的网络联系。第二，应能够引领后疫情时代秩序中全面展开的21世纪再全球化讨论与实践。第三，应积极共同参与信息通信革命带来的新出现的网络空间的善用讨论与制度化。第四，新冠疫情为人类反思过度影响地球生态系统的人类世（anthropocene）提供了机会。韩国也应积极接受这些新变化，率先开辟新视野。

舞台的复合化

第二，舞台的复合化。除了近代经济、军事舞台之外，生态、文化、技术、共治舞台的重要性将迅速提升。新冠疫情让人类深刻体会到生态舞台的重要性。最近有研究指出，气候变化导致蝙蝠栖息地北移是新冠病毒爆发的间接原因，这非常引人关注。今后，如果不能成为生态舞台的主角，就无法在后疫情时代的新文明秩序中扮演主要角色。最近BTS和《寄生虫》的辉煌成功，再次确认了文化舞台的重要性。超越特定文化内容的成功，超越美中提出的价值规范模式，需要更多世界人民能够产生共鸣的韩国故事、歌曲和舞蹈。其次，信息通信技术革命作为重建四大中心舞台的基础舞台，至关重要。在这一舞台上取得一定成就的韩国，今后应能提出解决人工智能等尖端技术带来的积极和消极两方面影响的新模式。最后，所有舞台主角都能参与，并能够复合性地演绎四大中心舞台和基础舞台的上层共治舞台的需求正在迅速增加。位于东西方中心的先进中等强国韩国，应在这一21世纪新文明舞台的重建过程中，从设计到完工都共同参与。

表演的复合化

最后是表演的复合化。以大国为中心的新冠后世界秩序的讨论，基本上遵循竞争原则，同时仅限于最低限度的合作，以防止战争和贫困等冲突的极端化。然而，我们即将面临的未来需要比这更进一步的讨论。EAI研究团队提出的，是基于持续的自我重组和共同进化的共生世界政治。我们期待韩国能在21世纪新文明秩序的冲突中，作为新的复合表演标准向美国和中国提出这一论述。

如果2022年的韩国能够成功开始处理好对美中外交的复合化、朝鲜无核化与朝鲜问题的21世纪式解决、韩日外交的百年大计新构想、以及作为后疫情时代秩序新文明标准的共生外交的引领推进这四大课题，那么就像BTS作为21世纪新文明的先锋队迷倒全世界一样，韩国将能够作为一个21世纪新文明的魅力新国家而崛起。■

■ 作者：河英善_ EAI理事长，首尔大学名誉教授。在美国华盛顿大学获得国际政治学博士学位，曾任首尔大学外交学教授、美国普林斯顿大学国际问题研究所客座研究员、瑞典斯德哥尔摩国际和平研究所客座研究员、首尔大学国际问题研究所所长、美国学研究所所长、韩国和平学学会会长、韩日新时代共同研究韩方共同委员长、总统国家安保咨询团、南北首脑会谈准备委员会元老咨询会议委员等。现任EAI理事长兼首尔大学名誉教授。近期著作及合著包括《爱与世界政治：战争与和平》、《韩国外交史正视：传统与近代》、《中美亚太秩序构建竞争》、《四行国际政治：16-19世纪朝天·燕行录分析》等，并曾在《朝鲜日报》和《中央日报》连载“河英善专栏”七年。

■ 负责及编辑：金良圭_EAI事务局长

    咨询：02 2277 1683 (分机号 202) | ygkim@eai.or.kr

视频脚本

今年金正恩委员长没有单独发表新年贺词，我们根据他一年来的主要文件，重构了金委员长在年底不得不发表的报告。南北关系的关键在于此。在党代会上，关于南北关系的基本原则是，朝鲜将坚持三项原则。第一，不要总是谈论南北关系中不必要的话题。例如，关于人道主义合作怎么样？关于旅游可以优先进行什么？等等。但朝鲜认为，必须先做该做的事情。

换句话说，基本原则是要解决根本性问题。第一项基本原则是，必须从根本问题出发，第二项是不能适用双重标准，同时必须摒弃敌对政策，才能改善南北关系。如果满足了这些条件，朝鲜半岛将迎来又一个春天。