智能问答：具敄敎《中国宣布防空识别区与韩国①：从国际规范的视角》

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具敄敎教授在美国加利福尼亚大学伯克利分校获得政治学博士学位，现任首尔大学行政大学院副教授。

中国于去年11月23日宣布设立的防空识别区（Air Defense Identification Zone: ADIZ）遭到了美国、日本和韩国的反对。在12月2日至7日期间，美国副总统拜登（Joseph Biden）访问日本、中国和韩国，进一步明确表达了韩美日三国反对的立场，中国则再次强调此举符合国际法，相关国家之间的立场差异更加鲜明。与此同时，韩国政府于12月8日宣布扩大韩国防空识别区（KADIZ），将其范围延伸至马罗岛和红岛以南的领空以及离于岛上空。其中，离于岛周边上空成为韩中日三国防空识别区重叠的区域，预计围绕其运行将加剧地区不稳定。为此，东亚研究所于12月10日邀请首尔大学行政大学院的具敄敎教授，就如何从国际规范的视角理解东北亚国家之间围绕防空识别区的冲突，以及韩国今后应采取哪些后续措施等问题进行了访谈。主要内容如下。

防空识别区在国际规范中的意义

“防空识别区是指为保卫本国领空，而在领空外围的专属经济区（EEZ）或公海上空划定的空域。”

“在国际法上，基于‘自卫权’可以单方面宣布设立，因此，既没有可以作为防空识别区依据的规范，也没有可以禁止其设立的规范。”

防空识别区是指为保卫本国领空，而在领空外围的专属经济区（Exclusive Economic Zone: EEZ）或公海上空划定的空域。由于并非领空，因此保障航行自由。但事先向国际社会宣布，若对本国国家安全构成威胁，则可要求其撤离或予以击落。所有飞越防空识别区内的航空器，均被要求遵守既定的飞行程序，如提交飞行计划和报告位置等。截至2013年，已有20多个国家设立了防空识别区，但俄罗斯、朝鲜等国不承认防空识别区。

对于民用航空器，根据国际民用航空组织（International Civil Aviation Organization: ICAO）设定的飞行情报区（Flight Information Region: FIR），其受该FIR管辖国家的管制，因此通常无需履行单独的飞行计划申报义务，故即使宣布设立防空识别区，航行自由也不会受到太大限制。然而，对于不受管制的外国军用航空器，原则上会施加通知义务，因此可以认为航行自由受到侵犯。这与在专属经济区是否允许外国军舰享有航行自由的问题一样，存在争议。

防空识别区可以被视为与《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea）中的“毗连区”（Contiguous zone）相似的概念。可以称之为一种“毗连空域”。毗连区是毗邻领海的水域，在不超过基线24海里的范围内，为预防或惩处关于领土及领海的海关、财政、出入境管理、卫生、检疫等方面的违规行为而行使必要国家管辖权的区域。毗连区介于公海和领海之间，起着缓和两者对立的作用。

防空识别区是基于国际法上的“自卫权”，由本国空军单方面设立和宣布的。毗连区根据《联合国海洋法公约》的规定，设定范围不得超过24海里，但防空识别区的界限尚无明确的国际规范，因此通常会宣布更广阔的区域。迄今为止，既没有可以作为设立防空识别区依据的规范，也没有可以禁止其设立的规范。

对相关国家举动的国际规范评价

“从国际规范层面来看，很难认为中国的此次举动是存在问题的措施。”

“‘中国威胁论’方面，中国倾向于淡化，而美日则倾向于夸大，正是这种认识差距导致了此次防空识别区问题的出现。”

防空识别区（ADIZ）最早由美国在日本偷袭珍珠港后引入。韩国的防空识别区（KADIZ）也是在朝鲜战争期间，为防止中国军队渗透到西海和南海而由美军主导单方面宣布的。

从国际规范层面来看，很难认为中国此次宣布中国防空识别区（CADIZ）的举动是存在问题的措施。原因如下：第一，关于在领空外宣布ADIZ没有明确的国际规范。第二，美国和日本的ADIZ也是在未与中国协调的情况下单方面宣布的。第三，ADIZ的性质本身就可能与领空外空域的航行自由发生冲突，因此没有理由认为CADIZ特别限制了航行自由。美国和日本对CADIZ的威胁认知存在夸大之处。

此次防空识别区争议与海洋边界问题密切相关。CADIZ的设立是考虑到钓鱼岛（日本称尖阁诸岛）、第一、第二、第三岛链，并最终是中国为保护其在海洋中的核心利益而采取的战略延伸。过去，由于中国在海空军力方面的能力有限，在地区内的领海、毗连区、专属经济区等海洋边界问题上一直处于守势，但自2010年以来，中国在南海和东海同时展开攻势， 본격적으로 推进海洋大国化的进程。美国和日本对CADIZ的担忧有些夸大，源于中国近期在海洋边界问题上采取的攻势性举动。

对于“中国威胁论”（China threat theory），中国倾向于淡化，而美日则倾向于夸大，双方的差距并未缩小。中国在消除周边国家对其军事力量增强的担忧方面付出的努力相对较少，而周边国家则倾向于认为中国的举动带有过度的进攻性意图。此次防空识别区在东北亚地区引发诸多问题，也是源于双方平行线般的认识差距。

未来东亚地区防空识别区问题展望

“在防空识别区重叠的区域，理论上存在武装冲突的可能性，但实际发生概率很低。”

“韩中日三国都遵守国际民用航空组织（ICAO）设定的飞行情报区（FIR），且区域不重叠，未来将防空识别区与飞行情报区统一的方向可能成为解决问题的方案。”

当防空识别区的边界与邻国重叠时，争论的焦点最终在于“军用航空器”。如果美日军用航空器未经事先同意进入中国的防空识别区（CADIZ），两国战斗机都可能出动进行监视，此时两国战斗机出于国家安全原因，会要求对方战斗机撤离或警告拦截，因此理论上存在两国战斗机发生空战的可能性。实际上，美国在运行军用航空器时，过去也曾不承认他国的ADIZ，现在也未受其约束。中国、日本和韩国也存在未经事先通报而在他国ADIZ区域进行巡逻飞行的军用航空器。

现实中，在防空识别区重叠区域发生相关国家之间武装冲突的可能性并不高。美军侦察机飞近中国领空，中国战斗机出动警戒，这并非新现象。在中国宣布CADIZ之前，当美军航空器在中国专属经济区上空飞行时，中国也会出动战斗机。尽管如此，空中神经战从未演变成实际的空战。

例如，2001年发生的中美国情机相撞事故。当时，美国海军EP-3侦察机在中国海南岛附近专属经济区上空进行侦察飞行，中国出动了战斗机。在中国的战斗机近距离飞行，对美EP-3侦察机发出撤离命令并进行拦截威胁的过程中，一架中国战斗机因EP-3侦察机较大的机身卷入气流而坠毁，侦察机则机体部分受损，迫降在海南岛。由于1999年美国轰炸中国驻南联盟使馆事件导致2000年代初中美关系严重恶化，中国国内的民族主义者们主张应严惩导致中国战斗机坠毁的美国。然而，中美两国政治精英都谨慎地处理了此次军用航空器坠毁事故。虽然归还侦察机机体花费了相当长的时间，但中国政府很快将美方侦察机乘员送回本国。像这样，在警戒区域或空域，中美两国军舰或军用航空器同时出动互相牵制的情况很多，但从未扩大到全面军事对峙。1996年台海危机一度濒临一触即发的局面，是源于台湾问题的特殊性而产生的例外情况。

韩中日之间重叠的ADIZ问题短期内难以解决。不仅缺乏可以协调的国际法，即使存在可以作为原则的规范，东亚地区内的边界划定问题目前也难以找到突破口。例如，中日之间重叠的专属经济区问题，尽管存在《联合国海洋法公约》这一公认的国际规范，但该规范承认的两个原则并存，反而加剧了争议。日本主张应以“等距”（equi-distance）原则为基础，以重叠专属经济区的中线来划定中国和日本的专属经济区，而中国则基于“公平解决”（equitable solution）原则，以大陆架的自然延伸为依据，主张中国应拥有比日本更广阔的专属经济区。在这种海洋边界问题未能解决的情况下，很难期待空域边界问题能够得到解决。现阶段最好的办法可能是相互默许对方的ADIZ，不再提出额外问题。

未来为解决防空识别区问题而制定规范时，可以参考国际民用航空组织（ICAO）设定的飞行情报区（FIR）。FIR不仅是韩中日三国都遵守的规范，而且区域之间也不重叠。因此，未来若以将各国的ADIZ与FIR相一致为原则，将为解决问题开辟道路。

韩国的应对方向

“以此次事件为契机，将KADIZ与仁川FIR统一，解决了离于岛上空的管辖权问题，这是非常好的举措。”

“利用现有的外交杠杆，与中国解决专属经济区谈判问题，对韩国而言将是转危为机的机会。”

中国的CADIZ宣布，反而为韩国提供了一个机会，可以解决长期以来因日本拒绝合作而推迟的仁川FIR与KADIZ统一问题。此前，韩国政府就离于岛上空被纳入日本防空识别区（JADIZ）的问题与日本政府进行谈判，但日本政府对此不予回应，采取不决策（non-decision making）的态度，甚至威胁将独岛上空纳入JADIZ，使问题更加复杂化。然而，此次宣布的CADIZ在很大程度上与东海争议地区重叠，日本 입장上，与中国展开全面对抗的情况下，与韩国在离于岛上空问题上发生摩擦，其负担可想而知。此次将离于岛上空纳入KADIZ并获得日本支持，是值得高度评价的成果。

利用此次事件产生的外交杠杆（leverage），妥善处理与中国的专属经济区讨论，对韩国而言将是转危为机的机会。离于岛海域因韩中边界重叠而一直存在外交冲突。2000年的《韩中渔业协定》中没有关于离于岛的规定。因此，两国政府将离于岛指定为“韩中共同作业区”，意为“在两国未达成单独协议的情况下，维持现有作业秩序的水域”。长期以来，韩国政府一直要求与中国政府就解决韩中专属经济区重叠问题进行谈判，但未得到积极回应，因此两国至今未能就专属经济区边界划定问题达成结论。此次利用中国宣布CADIZ问题，韩国在韩中专属经济区问题上对中国施加劝说和压力，将可能为长期确保该区域的韩国国家利益奠定重要转折点。

边界是最基本的问题。即使在这一最基本的问题上，东亚国家也未能达成圆满的妥协方案，这成为引发地区内诸多问题的根源。东亚地区合作的讨论必须从边界划定问题开始。■

东亚研究所（EAI）获得了美国麦克阿瑟基金会（The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation）对中等强国外交研究的财政支持。EAI以视频访谈形式对国内外专家进行智能问答，旨在通过与相关领域专家的问答，提出对当前问题的及时和深入的分析。本稿件由EAI亚洲安全研究中心研究员金阳奎整理，为专家个人观点，与东亚研究所的立场无关。引用智能问答时，请务必注明出处。