[Умные вопросы и ответы: Гу Мин Гё] Заявление Китая о зоне опознавания ПВО и Корея ①: с точки зрения международных норм

Ссылка на YouTube: video.eai.or.kr/131210_Sqa.flv

Профессор Гу Мин Гё получил степень доктора политологии в Калифорнийском университете в Беркли и в настоящее время является адъюнкт-профессором Высшей школы государственного управления Сеульского национального университета.

США, Япония и Корея выразили протест против заявления Китая о зоне опознавания ПВО (Air Defense Identification Zone: ADIZ), сделанного 23 ноября. Визит вице-президента США Джозефа Байдена в Японию, Китай и Корею со 2 по 7 декабря еще более четко выразил позицию трех стран — США, Японии и Кореи, и на этом фоне Китай вновь подчеркнул, что его действия соответствуют международному праву, что еще больше обострило разногласия между соответствующими странами. Тем временем правительство Южной Кореи 8 декабря объявило о расширении Корейской зоны опознавания ПВО (KADIZ), включив в нее воздушное пространство к югу от островов Марадо и Хондо, а также над районом Иодо. Воздушное пространство вокруг Иодо оказалось в зоне пересечения зон опознавания ПВО трех стран — Китая, Японии и Кореи, что, как ожидается, приведет к усилению нестабильности в регионе из-за эксплуатации этих зон. В связи с этим 10 декабря Институт восточноазиатских исследований пригласил профессора Гу Мин Гё из Высшей школы государственного управления Сеульского национального университета для проведения интервью о том, как можно понять конфликты между странами Северо-Восточной Азии вокруг зон опознавания ПВО с точки зрения международных норм, и какие последующие меры должна предпринять Южная Корея в будущем. Основные моменты приведены ниже.

Значение зоны опознавания ПВО в контексте международных норм

«Зона опознавания ПВО — это воздушное пространство, установленное за пределами воздушного пространства страны, в исключительной экономической зоне (ИЭЗ) или над открытым морем для защиты собственного воздушного пространства»

«Поскольку зона опознавания ПВО устанавливается односторонне на основании «права на самооборону» по международному праву, не существует ни норм, которые могли бы обосновать ее, ни норм, которые могли бы ее запретить»

Зона опознавания ПВО — это воздушное пространство, установленное за пределами воздушного пространства страны, в исключительной экономической зоне (Exclusive Economic Zone: EEZ) или над открытым морем для защиты собственного воздушного пространства. Поскольку это не воздушное пространство, свобода судоходства гарантируется. Однако это зона, о которой заранее объявлено международному сообществу, что в случае угрозы национальной безопасности страны может быть потребовано отступление или перехват. Все воздушные суда, пролетающие в пределах зоны опознавания ПВО, обязаны соблюдать установленные процедуры полета, такие как подача плана полета и уведомление о местоположении. По состоянию на 2013 год около 20 стран установили зоны опознавания ПВО, в то время как Россия, Северная Корея и другие страны не признают зоны опознавания ПВО.

В случае гражданских воздушных судов, поскольку они находятся под управлением соответствующего диспетчерского пункта в соответствии с зоной полетной информации (Flight Information Region: FIR), установленной Международной организацией гражданской авиации (International Civil Aviation Organization: ICAO), они, как правило, не обязаны выполнять отдельное уведомление о плане полета, и поэтому свобода судоходства не сильно ограничивается, даже если объявлена зона опознавания ПВО. Однако, поскольку иностранные военные воздушные суда, не находящиеся под управлением, в принципе обязаны уведомлять, это может рассматриваться как нарушение свободы судоходства. Это, как и вопрос о том, допускается ли свобода судоходства для иностранных военных кораблей в ИЭЗ, является спорным моментом.

Зону опознавания ПВО можно рассматривать как аналог «прилежащей зоны» (Contiguous zone) в соответствии с <Конвенцией ООН по морскому праву> (United Nations Convention on the Law of the Sea). Это своего рода «прилежащая воздушная зона». Прилежащая зона — это зона, прилегающая к территориальному морю, в пределах 24 морских миль от исходной линии территориального моря, в которой государство осуществляет необходимый контроль для предотвращения или наказания нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных правил, относящихся к его территории и территориальному морю. Прилежащая зона находится между открытым морем и территориальным морем и выполняет функцию смягчения их противоречий.

Зона опознавания ПВО односторонне устанавливается и объявляется военно-воздушными силами страны на основании «права на самооборону» по международному праву в целях национальной безопасности. Прилежащая зона устанавливается в пределах 24 морских миль в соответствии с положениями <Конвенции ООН по морскому праву>, однако, поскольку нет четких международных норм относительно пределов зоны опознавания ПВО, обычно объявляется более широкая зона. На данный момент не существует ни норм, которые могли бы обосновать установление зоны опознавания ПВО, ни норм, которые могли бы ее запретить.

Международно-правовая оценка действий соответствующих стран

«Трудно считать действия Китая в этом случае нарушением международных норм»

«Следует рассматривать, что проблема зоны опознавания ПВО возникла из-за разрыва в восприятии: Китай преуменьшает «угрозу со стороны Китая», а США и Япония преувеличивают ее»

Зона опознавания ПВО (ADIZ) впервые была введена США после нападения на Пёрл-Харбор. Корейская зона опознавания ПВО (KADIZ) также была односторонне объявлена под руководством США во время Корейской войны, чтобы предотвратить проникновение китайских войск в Желтое и Южно-Китайское моря.

Трудно считать действия Китая при объявлении Китайской зоны опознавания ПВО (CADIZ) нарушением международных норм. Причины следующие: во-первых, нет четких международных норм относительно объявления ADIZ за пределами воздушного пространства. Во-вторых, ADIZ США и Японии также были объявлены односторонне без согласования с Китаем. В-третьих, поскольку ADIZ по своей природе конфликтует со свободой судоходства в открытом воздушном пространстве за пределами воздушного пространства, нет оснований считать, что CADIZ ограничивает свободу судоходства в большей степени, чем другие. Восприятие угрозы со стороны США и Японии в отношении CADIZ имеет преувеличенные аспекты.

Нынешний спор вокруг зоны опознавания ПВО тесно связан с вопросом морских границ. CADIZ возникла с учетом островов Дяоюйдао (японское название — Сенкаку), а также первой, второй и третьей цепей островов, и в конечном итоге является продолжением стратегии защиты ключевых морских интересов Китая. В прошлом Китай, из-за ограниченных возможностей военно-морских и военно-воздушных сил, занимал оборонительную позицию в вопросах морских границ, таких как территориальное море, прилежащая зона и ИЭЗ в регионе. Однако с 2010 года, начав одновременные наступательные действия в Южно-Китайском и Восточно-Китайском морях, он начал полномасштабное движение к становлению морской державой. Несколько преувеличенные опасения США и Японии относительно CADIZ вызваны недавними наступательными действиями Китая в вопросах морских границ.

Китай склонен преуменьшать «теорию угрозы со стороны Китая» (China threat theory), в то время как США и Япония склонны преувеличивать ее, и этот разрыв между ними не сокращается. Китай прилагает относительно мало усилий для устранения опасений соседних стран по поводу усиления его военной мощи, а соседние страны склонны рассматривать действия Китая исключительно как имеющие чрезмерно наступательные намерения. Можно сказать, что нынешняя зона опознавания ПВО вызвала множество проблем в Северо-Восточной Азии из-за этого расхождения в восприятии, которое движется параллельными курсами.

Прогноз по вопросу зоны опознавания ПВО в Восточно-Азиатском регионе в будущем

«Хотя теоретически существует возможность вооруженного конфликта в районах пересечения зон опознавания ПВО, на практике он маловероятен»

«Все страны — Китай, Япония и Корея — соблюдают зоны полетной информации (FIR), установленные Международной организацией гражданской авиации (ICAO), и эти зоны не пересекаются. Поэтому в будущем согласование зон опознавания ПВО с зонами полетной информации может стать решением проблемы»

В случае пересечения границ зон опознавания ПВО с соседними странами, основной вопрос касается «военных самолетов». Если американские или японские военные самолеты войдут в Китайскую зону опознавания ПВО (CADIZ) без предварительного согласия, могут возникнуть ситуации, когда истребители обеих стран будут вылетать для наблюдения, и тогда истребители обеих стран, исходя из соображений национальной безопасности, потребуют отступления от истребителей противника или предупредят о перехвате, поэтому теоретически существует возможность воздушного боя между истребителями обеих стран. На практике США никогда не признавали ADIZ других стран при эксплуатации своих военных самолетов и не подчиняются им до сих пор. Китай, Япония и Корея также иногда проводят патрульные полеты военных самолетов в ADIZ других стран без предварительного уведомления.

Реально вероятность вооруженного конфликта между соответствующими странами в районах пересечения зон опознавания ПВО невелика. Появление американских разведывательных самолетов вблизи воздушного пространства Китая и вылет китайских истребителей для их наблюдения — это не новое явление. Еще до объявления Китаем CADIZ, когда американские самолеты летали над ИЭЗ Китая, Китай также поднимал в воздух истребители. Тем не менее, ни разу не было случая, чтобы словесная перепалка в воздухе переросла в реальный воздушный бой.

В качестве примера можно привести инцидент с крушением китайского и американского военных самолетов в 2001 году. Тогда американский разведывательный самолет EP-3 ВМС США совершал разведывательный полет над ИЭЗ Китая в районе острова Хайнань, и Китай поднял в воздух истребители. В то время как китайские истребители совершали близкие полеты, отдавая приказы об отступлении и угрожая перехватом американскому разведывательному самолету EP-3, один из китайских истребителей попал в воздушный поток большого EP-3 и разбился, а разведывательный самолет, получив повреждения части фюзеляжа, совершил аварийную посадку на острове Хайнань. Отношения между США и Китаем в начале 2000-х годов были значительно ухудшены из-за американской бомбардировки китайского посольства в Югославии в 1999 году, поэтому китайские националисты требовали полного возмездия от США за крушение китайского истребителя. Однако политические элиты как США, так и Китая проявили осторожность в разрешении инцидента с крушением военного самолета. Хотя возвращение фюзеляжа разведывательного самолета заняло значительное время, китайское правительство в кратчайшие сроки вернуло экипаж американского разведывательного самолета на родину. Таким образом, существует множество случаев, когда американские и китайские военные корабли и самолеты одновременно вылетали в зоны наблюдения или воздушные зоны и сдерживали друг друга, но это никогда не перерастало в полномасштабное военное противостояние. То, что ситуация в Тайваньском проливе в 1996 году достигла пика непосредственной опасности, следует рассматривать как исключительный случай, вызванный особенностями проблемы Тайваня.

Проблема пересекающихся зон опознавания ПВО между Китаем, Японией и Кореей вряд ли будет решена в ближайшее время. Не только из-за отсутствия международного права, которое могло бы это регулировать, но и потому, что даже при наличии норм, которые могли бы служить принципом, проблема разграничения в Восточно-Азиатском регионе в настоящее время не имеет прорыва. Например, в случае проблемы пересекающихся ИЭЗ между Китаем и Японией, несмотря на наличие общепризнанной международной нормы — <Конвенция ООН по морскому праву>, два принципа, признаваемых этой конвенцией, сосуществуют, что еще больше усугубляет споры. Япония настаивает на том, что ИЭЗ Китая и Японии должны быть определены на основе срединной линии пересекающихся ИЭЗ, основываясь на принципе «равного расстояния» (equi-distance), в то время как Китай, основываясь на принципе «справедливого решения» (equitable solution), настаивает на том, что Китай должен иметь более широкую ИЭЗ, чем Япония, основываясь на естественном продолжении континентального шельфа. В условиях, когда проблема морских границ не решена, трудно ожидать решения проблемы воздушных границ. В настоящее время наилучшим решением было бы взаимное признание зон опознавания ПВО и отказ от дальнейшего выдвижения претензий.

При разработке норм для решения проблемы зоны опознавания ПВО в будущем можно ориентироваться на зоны полетной информации (FIR), установленные Международной организацией гражданской авиации (ICAO). FIR не только соблюдается всеми тремя странами — Китаем, Японией и Кореей, но и не имеет пересекающихся зон. Поэтому, если в будущем будет установлен принцип согласования зон опознавания ПВО каждой страны с FIR, это откроет путь к решению проблемы.

Направление действий Южной Кореи

«Очень хорошо, что благодаря этому инциденту удалось согласовать KADIZ и FIR Инчхона и решить вопрос юрисдикции над воздушным пространством над Иодо»

«Используя нынешние дипломатические рычаги, Южная Корея сможет превратить этот кризис в возможность для решения вопроса о разграничении ИЭЗ с Китаем»

Заявление Китая о CADIZ, напротив, предоставило Южной Корее возможность согласовать FIR Инчхона и KADIZ, что долгое время откладывалось из-за отказа Японии сотрудничать. До сих пор правительство Южной Кореи пыталось вести переговоры с правительством Японии по вопросу включения воздушного пространства над Иодо в Японскую зону опознавания ПВО (JADIZ), но правительство Японии либо уклонялось от ответа, демонстрируя «непринятие решений» (non-decision making), либо усложняло проблему, угрожая включить воздушное пространство над Токто в JADIZ. Однако, поскольку объявленная CADIZ в значительной степени пересекается с JADIZ в спорном районе Восточно-Китайского моря, для Японии, которая должна противостоять Китаю, было бы весьма обременительно создавать трения с Южной Кореей по вопросу воздушного пространства над Иодо, которое является относительно небольшой зоной по сравнению с этим. Получение поддержки Японии при расширении KADIZ до воздушного пространства над Иодо можно оценить как очень позитивное достижение.

Если Южная Корея сможет использовать дипломатические рычаги, возникшие в результате этого инцидента, для успешного решения вопроса о разграничении ИЭЗ с Китаем, это станет для Южной Кореи возможностью превратить кризис в успех. Морской район Иодо является зоной пересечения границ между Китаем и Кореей, что исторически приводило к дипломатическим конфликтам. В Соглашении о рыболовстве между Китаем и Кореей от 2000 года нет положений, касающихся Иодо. По этой причине оба правительства определяют Иодо как «совместную зону рыболовства Китая и Кореи», что означает «зону, в которой сохраняется существующий порядок рыболовства, если нет отдельного соглашения между двумя странами». В течение длительного времени правительство Южной Кореи обращалось к правительству Китая с просьбой о переговорах по решению проблемы пересекающихся ИЭЗ между Китаем и Кореей, но не получало положительного ответа, и поэтому до сих пор не удалось прийти к заключению по вопросу разграничения ИЭЗ между двумя странами. Используя дипломатическое преимущество, полученное Южной Кореей в результате объявления Китаем CADIZ, для убеждения и давления на Китай в вопросе о разграничении ИЭЗ между Китаем и Кореей, можно создать важный поворотный момент для обеспечения национальных интересов Южной Кореи в этом районе в долгосрочной перспективе.

Разграничение границ — это самая основная система. Даже в этом вопросе, касающемся базовой системы, страны Восточной Азии не могут прийти к взаимоприемлемому компромиссу, и это является основой для возникновения многочисленных проблем в регионе. Именно поэтому обсуждение сотрудничества в Восточно-Азиатском регионе должно начинаться с проблемы разграничения границ.■

Институт восточноазиатских исследований (EAI) получает финансовую поддержку от Фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров (The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation) для исследований в области дипломатии средних держав. EAI проводит серию видеоинтервью «Умные вопросы и ответы» с отечественными и зарубежными экспертами, стремясь представить своевременный и глубокий анализ текущих событий посредством диалога с экспертами в соответствующих областях. Данный текст был подготовлен Ким Ян Гю, исследователем Центра исследований азиатской безопасности EAI, и отражает личное мнение эксперта, а не позицию Института восточноазиатских исследований. При цитировании «Умных вопросов и ответов» обязательно указывайте источник.