[スマートQ&A：具民教] 中国の防空識別圏宣言と韓国①：国際規範の視点から

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具民教教授は、カリフォルニア大学バークレー校で政治学の博士号を取得し、現在ソウル大学行政大学院の副教授を務めている。

11月23日に中国が宣言した防空識別圏（Air Defense Identification Zone: ADIZ）に対し、米国、日本、韓国はいずれも反発している。12月2日から7日にかけてのバイデン米副大統領の日本、中国、韓国歴訪を通じて、日米韓3カ国の反対意思がより明確に表明され、これに対し中国が国際法上瑕疵のない措置であることを改めて強調したことで、関連国間の立場の違いはさらに鮮明になった。一方、韓国政府は12月8日、馬羅島（マラド）と紅島（ホンド）の南方における領空および離於島（イオド）水域上空を含む韓国防空識別圏（KADIZ）の拡大を発表した。このうち離於島周辺上空は、韓中日の3カ国の防空識別圏が重なる形となり、その運用を巡って地域内の不安定性が増大すると予想される。これを受け、東アジア研究院は12月10日、ソウル大学行政大学院の具民教教授を招き、防空識別圏を巡る北東アジア諸国間の対立を国際規範の視点からどのように理解できるか、そして今後韓国はどのような後続措置を講じるべきかについてインタビューを行った。主な内容は以下の通りである。

国際規範の文脈における防空識別圏の意味

「防空識別圏は、自国の領空を防衛するために、領空の外側の排他的経済水域（EEZ）または公海上空に設定する空域」

「国際法上の『自衛権』に基づき一方的に宣言されるため、防空識別圏の根拠となる規範も、それを禁止する規範も存在しない」

防空識別圏は、自国の領空防衛のため、領空の外側の排他的経済水域（Exclusive Economic Zone: EEZ）または公海上空に設定される空域である。領空ではないため、航行の自由は保障される。ただし、自国の国家安全保障に脅威があれば、退去を要請したり撃墜したりしうると、事前に国際社会に宣言された区域である。防空識別圏内を飛行する全ての航空機は、飛行計画の提出や位置通報など、定められた飛行手続きを経ることが求められる。2013年現在、20カ国余りが防空識別圏を設定しており、ロシアや北朝鮮などは防空識別圏を認めていない。

民間航空機の場合、国際民間航空機関（International Civil Aviation Organization: ICAO）が設定した飛行情報区（Flight Information Region: FIR）に従い、当該FIRの管轄国の管制を受けるため、通常は別途の飛行計画通知義務を履行する必要がなく、したがって防空識別圏が宣言されても航行の自由が大きく制限されることはない。しかし、管制を受けない外国軍用機に対しては、原則として通報義務が課されるため、航行の自由が侵害されると見なされる可能性がある。これは、EEZにおける外国軍艦の航行の自由が認められるか否かという問題と同様に、議論の余地がある。

防空識別圏は、『国連海洋法条約』（United Nations Convention on the Law of the Sea）上の「接続水域」（Contiguous zone）と類似した概念と見なすことができる。一種の「接続空域」と言える。接続水域は領海に接続する水域であり、領海基線から24海里を超えない範囲で、その領土および領海における関税・財政・出入国管理・衛生関係の規則違反を予防または処罰するために必要な国家統制権を行使する水域である。接続水域は公海と領海の中間に位置し、その対立を緩和させる機能を発揮する。

防空識別圏は、自国空軍が国家安全保障のために国際法上の「自衛権」に基づき一方的に設定・宣言するものである。接続水域は、『国連海洋法条約』の規定に基づき24海里を超えない範囲で設定されるが、防空識別圏の限界に関する明確な国際規範は存在しないため、より広い区域を宣言するのが一般的である。現時点では、防空識別圏の設定に際して根拠となりうる規範も、それを禁止しうる規範も存在しない。

関連国の動向に対する国際規範的評価

「中国の今回の動きを国際規範の観点から問題のある措置だったと見ることは難しい」

「『中国脅威論』について、中国はこれを縮小解釈し、日米はこれを拡大解釈するという認識の隔たりが、今回の防空識別圏問題の原因となったと見るべき」

防空識別圏（ADIZ）は、日本の真珠湾攻撃を契機に米国が初めて導入したものである。韓国の防空識別圏（KADIZ）も、朝鮮戦争当時、西海（黄海）および南海（東海）上への中国軍の侵入を防ぐために、米軍主導で一方的に宣言されたものである。

中国が今回、中国防空識別圏（CADIZ）を宣言するにあたって見せた動きを、国際規範の観点から問題のある措置だったと見ることは難しい。その理由は、第一に、領空外でのADIZ宣言に関する明確な国際規範が存在しないこと。第二に、米国と日本のADIZも、中国と協調することなく一方的に宣言されたものであること。第三に、ADIZはその性質上、本来領空外の公海上における航行の自由と衝突するため、CADIZだけが特別に航行の自由をより制限すると判断する根拠はないことである。CADIZに対する米国と日本の脅威認識は、誇張された側面がある。

今回の防空識別圏を巡る論争は、海洋境界問題と密接に関連している。CADIZは、釣魚島（日本名：尖閣諸島）、第一列島線、第二列島線、第三列島線に対する考慮から始まり、究極的には海洋における中国の核心的利益を保護するための戦略の延長線上にある。過去、中国は海空軍力における限定的な能力のため、地域内の領海、接続水域、EEZなどの海洋境界問題に関して受動的な姿勢を見せてきたが、2010年以降、南シナ海と東シナ海で同時に攻勢を強め、海洋大国化の動きを本格化させている。CADIZに対する米国と日本のやや誇張された懸念は、最近中国が海洋境界問題に関して見せた攻勢的な動きに起因するものである。

「中国脅威論」（China threat theory）について、中国はこれを縮小解釈し、日米はこれを拡大解釈するという傾向があり、両者の間には埋めがたい隔たりがある。中国は、周辺国が中国の軍事力強化に対して抱く懸念を払拭するための努力を相対的にあまり行っていない一方、周辺国は中国の動きを過度に攻勢的な意図を持つものとしか捉えない傾向がある。今回の防空識別圏が北東アジア地域で多くの問題を引き起こしたのも、平行線をたどる両者の認識の隔たりから生じたものと見ることができる。

今後の東アジア地域における防空識別圏問題の見通し

「防空識別圏が重複する地域で理論的には武力衝突の可能性があるが、実際に発生することは難しいだろう」

「国際民間航空機関（ICAO）が設定した飛行情報区（FIR）は、韓中日がすべて遵守しており、重複する区域もないため、今後、防空識別圏と飛行情報区を一致させる方向が問題解決の糸口となりうるだろう」

隣接国と防空識別圏の境界線が重なる場合、結局のところ争点は「軍用機」である。もし米国や日本の軍用機が事前の同意なしに中国の防空識別圏（CADIZ）に進入した場合、両国の戦闘機がともに発進して監視する事態が発生しうる。その際、両国の戦闘機は国家安全保障上の理由から、相手国戦闘機の退去を要求したり、迎撃を警告したりするため、理論的には両国戦闘機が空中戦を繰り広げる可能性がある。実際に米国は、軍用機を運用する際、過去にも他国のADIZを認めず、現在もそれにこだわらない。中国、日本、そして韓国も、事前の通告なしに他国のADIZ地域で軍用機を飛ばして哨戒飛行を行うことがある。

現実的に、防空識別圏の重複地域で関連国間の武力衝突が実際に発生する可能性は高くない。米軍偵察機が中国領空の近くを飛行し、それに対して中国戦闘機が発進して警戒することは、新しい現象ではない。中国がCADIZを宣言する以前から、中国のEEZ上空で米軍機が飛行すれば、中国も戦闘機を発進させていた。それにもかかわらず、空中での神経戦が実際の空中戦に発展したことは一度もない。

一例として、2001年に発生した米中軍用機衝突事故が挙げられる。当時、米海軍のEP-3偵察機が海南島付近の中国EEZ上空で偵察飛行を行った際、中国は戦闘機を発進させた。中国戦闘機が接近飛行し、米EP-3偵察機に対して退去命令とともに迎撃の脅威を加える中で、機体が大きいEP-3偵察機の気流に中国戦闘機1機が巻き込まれ、戦闘機は墜落し、偵察機は機体の一部が破損して海南島に緊急着陸することとなった。1999年のユーゴスラビア中国大使館誤爆事件により、2000年代初頭の米中関係は著しく悪化していたため、中国国内の民族主義者たちは、中国戦闘機を墜落させた米国を徹底的に処罰すべきだと声を上げた。しかし、米国と中国の政治エリートたちはともに、慎重に軍用機墜落事故の収拾を図った。偵察機の機体返還には相当な時間を要したが、中国政府は米偵察機乗務員を早期に本国へ送還した。このように、警戒区域や空域で米中両国の軍艦や軍用機が同時に出撃し、互いを牽制した事例は多いが、それが全面的な軍事対立に拡大したことはない。1996年の台湾海峡危機が、一触即発の状況にまで至ったのは、台湾問題の特殊性に起因する例外的な事例と見るべきである。

韓中日間の重複するADIZ問題は、早期に解決することは難しい。これを調整する国際法が存在しないだけでなく、仮に原則となりうる規範があったとしても、東アジア地域における境界画定の問題は、現在、打開策を見出すことが困難な状況にある。例えば、中日間の重複するEEZ問題の場合、『国連海洋法条約』という公認された国際規範が存在するにもかかわらず、この規範が認める二つの原則が併存することで、かえって論争を増幅させている。日本は「等距離」（equi-distance）原則を掲げ、重複EEZに対する中間線を基準に中国と日本のEEZを規定すべきだと主張するが、中国は「衡平な解決」（equitable solution）原則に基づき、大陸棚の自然延長を基準とし、中国が日本よりも広いEEZを持つべきだと主張している。このように、海の境界問題が解決されない状況で、空の境界問題が解決されることを期待するのは難しい。現時点での最善策は、互いのADIZを黙認し、それ以上の問題提起をしない程度であろう。

今後の防空識別圏問題解決に向けた規範を 마련するにあたり参考となるのは、国際民間航空機関（ICAO）が設定した飛行情報区（FIR）である。FIRは、韓中日3カ国すべてが遵守している規範であるだけでなく、互いに重複する区域もない。したがって、今後、各国のADIZをFIRと一致させる方向で原則を立てれば、問題解決への道が開かれるものと見られる。

韓国の対応方向

「今回の事態を機に、KADIZと仁川FIRを一致させて離於島上空の管轄権問題を解決したのは、非常に良いこと」

「現在の外交的レバレッジを活用して、中国とのEEZ交渉を進めれば、韓国にとっては転禍為福の機会となるだろう」

中国のCADIZ宣言は、むしろ韓国にとって、日本の協力拒否により長らく棚上げされてきた仁川FIRとKADIZの一致を実現する機会を提供した側面がある。これまで韓国政府は、離於島上空が日本の防空識別圏（JADIZ）に含まれる問題について、日本政府と交渉しようとしてきたが、日本政府はこれに対応しないことで「意思決定の不在」（non-decision making）を示したり、あるいは逆に独島（竹島）上空をJADIZに含めると威嚇したりすることで問題を複雑化させてきた。ところが今回発表されたCADIZが東シナ海の紛争地域を中心にJADIZと相当部分重複することにより、中国と全面戦争をしなければならない日本としては、それに比べて非常に狭い区域に過ぎない離於島上空の問題で韓国とも摩擦を起こすことが相当な負担となった。今回、離於島上空までKADIZを拡大し、日本の支持を得たことは、非常に肯定的に評価できる成果である。

今回の事態によって生じた外交的レバレッジ（leverage）を活用し、中国とのEEZ議論をうまく進めれば、韓国にとっては転禍為福の機会となるだろう。離於島海域は、韓中間の境界が重複しており、外交的な対立が内包されてきた場所である。2000年の韓中漁業協定には、離於島に関する規定がない。このため、両国政府は離於島を「韓中共同操業水域」と指定しているが、これは「両国間の別途の合意がない限り、現行の操業秩序が維持される水域」を意味する。長期間にわたり韓国政府は、韓中EEZ重複問題の解決のために中国政府に交渉を要求してきたが、肯定的な回答を得られず、このため両国はEEZ境界画定問題について結論を出せずにいる。今回の中国のCADIZ宣言問題を機に、韓国が先取した外交的優位性を、韓中EEZ問題において中国を説得し、圧力をかけるために使用すれば、長期的には当該区域で韓国の国益を確保できる重要な転換点となるだろう。

境界線は最も基本的な制度である。まさにこの基本的な制度の問題においてさえ、東アジア諸国は円満な妥協案を 마련できておらず、これが地域内の数多くの問題を引き起こす背景となっている。東アジア地域協力の議論を境界画定の問題から始めなければならない理由である。■

東アジア研究院（EAI）は、米国のマッカーサー財団（The John D. and Catherine T. MacArthur Foundation）から、中堅国外交研究の財政支援を受けています。EAIは国内外の専門家を対象に、動画インタビュー形式のスマートQ&Aを実施しており、関連分野の専門家との質疑応答を通じて、懸案に対する時宜を得た、かつ深い分析を提供することを目指しています。本稿は、EAIアジア安保研究センターの金陽奎（キム・ヤンギュ）研究員がインタビュー内容を整理したものであり、専門家個人の意見であり、東アジア研究院の立場とは無関係です。スマートQ&Aを引用される際は、必ず出典を明記してください。