【智能问答：朴元坤】美国国防预算削减与韩国国防政策

YouTube 링크 : video.eai.or.kr/130807_Sqa.flv

朴元坤教授现任韩东大学国际语言文学系教授。朴教授在美国波士顿大学（Boston College）获得硕士学位，在首尔大学获得国际政治学博士学位，并曾担任韩国国防研究院（Korea Institute for Defense Analyses: KIDA）安保战略研究中心研究委员。

美国国防预算削减与未来美军军力结构调整

“美国国防部面临预算削减压力，正审视战略选择：若实施自动预算削减（sequester），未来十年预算最多可削减1万亿美元”

“规模与能力二选一：缩减兵力•军力规模 对 缩减现代化•尖端化能力投资”

“从后冷战时期的趋势来看，美国将增强能力，缩减规模：① 陆军兵力削减至40万人以下将导致无法应对多个同时发生的战场 ② 海军陆战队削减3万人将导致快速部署能力下降 ③ 削减2-3艘航空母舰打击群将增加海外驻军基地利用率的重要性”

查克·哈格尔（Chuck Hagel）美国国防部长于7月31日发布的《战略选择与管理审查》（Strategic Choices and Management Review）报告，探讨了美国在国防预算削减压力下可选择的应对方案。美国已确定未来十年削减国防预算总额4870亿美元，若强制性自动预算削减（sequester）措施得以实施，未来十年还将额外削减5000亿美元国防预算。这相当于总计1万亿美元的巨额国防预算削减。哈格尔部长警告称，已确定的4870亿美元削减额度在结束中东战争的过程中尚可勉强应对，但额外削减5000亿美元将不可避免地给美军的战备状态带来严重问题。因此，此次发布的报告不仅是为了审视可能发生的巨额国防预算削减情况下的可行选项，也是为了让美国国防部能向国会发出警告，即额外的国防预算削减可能动摇美国作为超级大国的地位。

美国国防部表示，为应对巨额国防预算削减，军力结构调整不可避免地需要朝着规模（capacity）与能力（capability）二选一的方向进行。规模缩减方案包括削减陆军、海军陆战队、航空母舰打击群及老旧轰炸机部队。能力缩减方案则在于限制开发、采购和维护高昂成本的尖端武器。考虑到小布什（George W. Bush）政府时期由唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）国防部长主导的军事转型，以及2012年1月发布的《国防战略指南》（Defense Strategic Review）和《维持美国全球领导力：21世纪美国国防优先事项》（Sustaining U.S Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense），美国未来将朝着增强能力、缩减规模的方向调整军力结构，这似乎是必然趋势。

特别是，在中国开发反介入/区域拒止（Anti-Access Area-Denial: A2AD）武器系统（如导弹和潜艇）以阻止美军兵力投射到东亚地区的情况下，美国为克服这一挑战，开发更尖端的武器是不可避免的。因此，美国未来为应对国防预算削减压力，只能选择缩减军力规模的方向。

此次提出的规模缩减方案中，陆军、海军陆战队和航空母舰打击群的削减具有重要意义。第一，陆军兵力方面，已提出从目前的54万人削减至最多38万人的方案。将陆军兵力削减至40万人以下，在战略上意味着重大转变。去年年初，美国国防部发布新的国防战略指南时，曾提出将陆军兵力削减至约50万人，引起了国内外广泛关注。美国现有的国防战略“同时应对两场战争的战略”假定在紧急情况下同时在中东和朝鲜半岛进行全面战争。为此，至少需要约80万兵力，因此，低于此规模的兵力削减，实际上意味着该同时战争战略的废弃。因此，陆军兵力规模削减至50万人左右时，美国未来将维持“1+2”型战略，即能够在一地区进行全面战争，同时在另外两个地区执行稳定化行动或应对突发事态行动的兵力规模。然而，若按此次提出的方案将兵力规模削减至40万人以下，将意味着即使在某一地区进行全面战争也难以有效展开。特别是，在紧急情况下向朝鲜半岛投入65万地面部队的现行作战计划将变得更加不切实际。

第二，海军陆战队方面，讨论了从现有的18万人削减至15万人的方案。海军陆战队是进攻型兵力和快速部署兵力。削减海军陆战队意味着美军快速部署到全球各地冲突地区的能力将相应下降。

第三，航空母舰打击群方面，已审查了从现有的11艘削减至8-9艘的方案。航空母舰，正如上次中东战争所示，具有作为战争发生地区首批部署的先遣基地意义。若其数量减少，作为集结地（staging base）的盟国海外驻军基地利用率将变得更加重要。

总而言之，进一步的国防预算削减将导致军力规模的缩减，这意味着美国军事力量的对外投射能力将在很大程度上受到限制。这不仅会缩小可执行的作战范围，还将不可避免地限制美军应对全球各地同时发生的冲突的能力。当然，所有这些预测仅在强制性没收措施导致巨额国防预算追加削减成为现实时才适用，但我们有必要关注美国国防部可能面临这种战略选择的可能性。

美军军力结构调整与东北亚安保环境变化

“美军军力结构调整方向无大碍：小型、高效的模块化军事结构”

“美军结构调整的问题：① 因预算限制而进行的调整 ② 时间紧迫”

“中国反介入/区域拒止能力增强：军事层面美国再平衡战略受限”

“朝鲜半岛紧急情况下无法大规模增援美军地面部队：作战计划调整不可避免”

“小型、高效的模块化军事结构”的美军军力结构调整方向，是小布什政府初期就曾试图推进，但因“反恐战争”而暂时搁置的。因此，朝着这一方向调整国防力量，本身并无大碍。然而，当前的美国军事结构调整并非基于战略概念的调整，而是因预算限制而进行的被迫调整，这一点令人担忧。此外，时间紧迫，必须根据强制性预算削减条款立即进行调整，这也将阻碍顺利的军力结构调整。

审视这些削减对东北亚地区安全环境的影响，首先，美国在亚太地区的再平衡战略（Asia-Pacific rebalancing strategy）在军事层面看来将受到限制。与中国持续增加国防预算并成功增强反介入/区域拒止（A2AD）能力相比，美国却处于持续削减国防预算的状况，因此未来美军兵力向东亚地区快速部署和展开将变得更加困难。因此，美国的再平衡战略预计将更多地通过外交途径，特别是加强与盟友的合作来推进，而非军事手段。

对于“美国国防预算削减和中国国防预算增加导致美中军事力量差距缩小，两国全面战争的可能性增加”的某些学术观点，我难以苟同。美中之间发生大规模全面战争的可能性微乎其微。台湾或朝鲜半岛是两国可能发生全面战争的唯一地区，但这种可能性正日益渺茫。如果未来美中发生军事冲突，那将是以朝鲜半岛突发事态或围绕钓鱼岛/尖阁诸岛的有限冲突/局部冲突的形式发生。美军国防部正聚焦于快速反应能力进行军事结构调整，也是因为认识到这种情况。中国要拥有可与美国匹敌的军事力量，就需要像美国一样在全球部署军力，拥有航空母舰打击群或海外驻军基地，而这两者都极其困难。特别是，中国要构建航空母舰打击群，需要技术、运营能力和实战经验，虽然专家意见不一，但普遍认为中国仅组建一个航空母舰打击群就需要至少15年以上的时间。

在朝鲜半岛层面，必须全面重新审视以紧急情况下美军地面部队大规模增援为基础的作战计划。美国自1991年第一次海湾战争以来，已不再以大规模投入地面部队的形式进行军事作战。“反恐战争”期间的伊拉克和阿富汗战争表明，目前美军通过利用海空军力量直接打击并瘫痪敌方指挥部后，立即进入稳定化阶段。考虑到维持、投入和前置部署大规模地面部队所带来的巨额成本以及因美军伤亡带来的国内政治负担，战争形态的这种转变是必然结果。因此，应借此机会，将以朝鲜半岛全面战争为设想的作战计划，朝反映美军战略概念变化的这个方向进行修正。

韩国国防政策

“为提高国防力量效率而进行的国防改革：指挥结构改革刻不容缓”

“韩美联合司令部指挥权移交：应基于韩军作战运用能力调整时期”

“韩美防卫费分担金调整：有必要提高透明度并制定事后管理措施”

美国削减国防开支，最终意味着今后韩军不得不承担更多责任和发挥更大作用。然而，由于韩国也面临多种国内政治因素，无法一味增加国防开支，因此需要‘有所为有所不为’。

当前最紧迫的任务是旨在提高韩国国防力量效率的国防改革。李明博政府时期推进的国防改革的核心任务是，通过改革指挥体系，有效管理陆海空军之间重叠的兵力资产和作战要素，从而提高整体军队的效率。尽管已有大量研究明确了需要以何种方式改革指挥体系，但国防改革未能得到有效推进，根源在于缺乏政治意愿。考虑到美国国防力量结构调整的趋势，即便不考虑联合司令部指挥权移交问题，今后朝鲜半岛防卫的主体也终将是韩军。为切实履行这一角色，必须尽快构建能够一盘棋指挥韩军整体兵力并遂行军事作战的体系。

关于韩美联合司令部指挥权移交问题，尽管围绕其适当时机存在多种讨论，但最为可取的 접근법是基于对韩军实际作战运用能力的评估来调整时机。2012年，韩美两国对韩军的部队编制、装备、核心任务遂行能力等进行了基本运用能力（IOC）评估，目前正在进行的是评估韩军在指挥权移交后是否具备作战能力的完全运用能力（FOC）评估。在此过程中，如果存在未能按计划充分具备的运用能力，则需要采取在此基础上讨论延期的 접근법。

关于防卫费分担金问题，韩美两国需要在今年10月前完成谈判。最大的问题在于，韩国承担的防卫费在何种用途上的透明度尚未得到充分保障，以及已投入的防卫费实际使用情况的事后管理未能得到妥善进行。尽管韩美两国很早以前就认识到这个问题，但至今未能制定出实质性的改善措施，而在此次距离谈判截止日期仅剩两个月的情况下，要妥善讨论并解决这一问题已属不易。因此，有必要在本次防卫费分担金协议内容中，以义务性条款的形式，包含就提高透明度和事后管理问题进行韩美联合研究或长时间 실무진 讨论的内容。■

东亚研究院（EAI）获得美国麦克阿瑟基金会的财政资助。EAI以视频访谈形式与国内外专家进行智能问答（Smart Q&A），力求通过与相关领域专家的问答，提供对当前热点问题的及时而深入的分析。本稿由EAI亚洲安全研究中心研究员金杨圭整理自访谈内容，系专家个人观点，与东亚研究院的立场无关。引用智能问答时，请务必注明出处。