[Smart Q&A: 孙烈] 东北亚FTA秩序与韩国的战略

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孙烈教授在美国芝加哥大学获得政治学博士学位，现任延世大学国际学研究生院教授。

东北亚FTA秩序现状

“中国主导的地区FTA网络流动中，美国正以TPP为先导介入其中”

“FTA应从追求战略利益而非经济效果的层面来理解”

韩国在经历了五年的阵痛后，终于与美国签署了自由贸易协定（Free Trade Agreement: FTA）。虽然FTA的签署曾被寄予厚望，认为能带来诸多国家利益，但FTA生效后，国际FTA的潮流却呈现出更为复杂的态势。继3月15日韩美FTA生效后，韩国于5月2日宣布启动韩中FTA谈判，并在5月13日的韩中日领导人会议上就年内启动韩中日FTA谈判的准备工作达成一致。

在韩国面临的众多FTA讨论中，值得关注的是美国的《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership: TPP）。TPP最初是新西兰、新加坡、智利、文莱四个太平洋国家（Pacific Four: P4）的多边FTA，但随着澳大利亚、秘鲁以及布什（George W. Bush）政府时期的美国加入，TPP正发展成为一个规模庞大的FTA并向亚洲推进。此后，越南和马来西亚也表达了加入TPP的意愿，特别是去年11月，日本首相野田佳彦在亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）领导人非正式会议上表示有意加入TPP，目前正在进行初步谈判。

然而，迄今为止，东亚地区的FTA主要以中国主导的东盟（Association of South East Asian Nations: ASEAN）为中心的FTA讨论为主。在韩、中、日分别与东盟签署FTA后，关于地区多边FTA构想，在东盟+3和东盟+6模式之间展开了激烈的讨论，而中国是这些讨论的中心。中国率先与东盟签署FTA，从而引发了东亚FTA的讨论，随后中国与澳门、香港、台湾签署FTA，并正在与韩国进行FTA谈判，主导了该地区FTA的潮流。

当前东北亚FTA秩序的局面是，在美国以TPP为先导介入中国主导的地区FTA网络流动中，而中国则担忧这种情况未来会发展成中美网络竞争。特别是，中国若要加入TPP，需要进行高水平的自由化，这不仅涉及关税改革，还涉及制度改革，需要付出巨大的政治成本，因此中国实际上很难加入TPP。尽管如此，中国认为美国提出TPP是其遏制中国战略的一部分。

中美两国在FTA秩序上展开竞争，是因为FTA不仅是能够实现双赢的经济合作措施，更具有追求战略利益的强烈特性。一旦签署FTA，两国关系将得到促进，合作的制度化水平将提高，关系将难以割断，因此FTA的签署具有建立战略伙伴关系的效果。从未有过与假想敌国签署FTA的先例，正是出于这个原因。此外，学术界普遍认为FTA的经济效果并不如预期般显著，因此在考虑FTA政策时，应牢记FTA的这些战略特性。

美国积极推动TPP的原因也不能仅仅归结为通过增加对亚洲出口来刺激经济复苏。美国已经与TPP成员国中的半数以上国家签署了双边FTA。因此，美国通过TPP旨在遏制亚洲经济向中国中心秩序转变的意图是显而易见的。中国积极推动与韩国的FTA也可以从同一逻辑来理解。韩国24%的出口依赖中国市场，但中国对韩国的出口量仅占其总出口量的7%。因此，中国积极推进与韩国的FTA，并非为了获得韩国市场，而是因为中国高度评价韩国在遏制美国方面的战略价值。

韩中日领导人会议与未来东北亚FTA秩序展望

“韩中日FTA达成可能性极低：① 中日战略竞争，② 日本的政治经济问题”

“日本：试图以韩中日FTA为筹码，从TPP谈判中获得美国的让步”

“中国：意图延缓日本和韩国加入TPP”

对韩国而言，韩中日FTA的达成并非令人欣喜的消息。韩国原本希望通过与美国、中国、欧盟以及日本签署FTA，从而在韩中日三国之间占据有利地位。在此过程中，韩中日FTA的讨论却出乎意料地迅速推进，甚至达成了领导人之间的共识。

然而，韩中日FTA的前景并不乐观。尽管三国在环境、技术等多个领域进行了合作，但没有一项取得实质性成果。这恰恰证明了韩中日合作的困难性。在非政治性议题上合作尚且困难，在贸易等国内政治成本高昂且战略考量因素强烈的议题上，三国间的合作要取得成果更是难上加难。

更具体地说，韩中日FTA达成可能性较低的原因有二：首先，是中日之间的战略竞争。如前所述，处于战略竞争关系的两国很难达成FTA。目前，中日之间的合作仅限于非常低的水平。其次，是日本的政治经济问题。虽然日本渴望通过FTA这一“休克疗法”来恢复停滞的经济，但日本社会极端的内向化、频繁更换首相的政治不稳定以及被国内政治议题所淹没的政治论调，都阻碍了日本与中国和韩国这两个重要的贸易伙伴进行有效谈判。

那么，日本和中国为何在如此清楚地认识到这些问题的背景下，却在此刻积极推动韩中日FTA的讨论呢？首先，日本出于经济和安全原因，迫切需要TPP。日本不仅需要强烈的外部刺激来恢复经济并实现“第三次开国”，而且为了遏制崛起的中国，需要更积极地与美国结盟。问题在于TPP的准入门槛。TPP旨在实现高水平的贸易自由化，美国甚至宣称其追求的是21世纪的标准型FTA。对于从未签署过包含农产品市场开放等高水平FTA的日本而言，加入TPP确实存在很大负担。因此，日本可能试图将韩中日FTA的讨论作为一张牌，在加入TPP的过程中向美国争取一定的让步。

反观中国，由于认为TPP是美国包围中国的战略，因此对所有FTA讨论都持开放态度，但对TPP则表现出敏感的抵触。目前，除澳大利亚外，TPP的成员国多为小国，尚未发挥决定性影响。然而，一旦日本加入TPP，将对东亚FTA格局产生决定性改变，韩国也很难不加入TPP。届时，中国将面临要么付出巨大的国内政治成本满足TPP的加入条件，要么更加专注于构建独立网络的选择。但即使是后者，没有韩国和日本的网络，无论以何种形式，都很难具有重大意义。因此，中国需要尽可能延缓和遏制日本和韩国加入TPP，同时扩大中国的网络。从这个角度来看，韩中日FTA可以被视为中国的一种延缓战略。

韩国的FTA战略

“应同时追求太平洋网络和东亚网络”

“应积极着手开发东亚型FTA模式”

对韩国而言，韩美FTA或TPP是太平洋网络的一部分，而韩中日FTA是构建东亚网络的问题。关键在于，太平洋网络和东亚网络并非非此即彼的选择。美国主导的太平洋网络要求高水平的自由化，因此难以用这种模式将东亚编织成网络。东亚并非由TPP最初的P4等开放经济体组成，因此需要一种能够满足东亚特有的背景特性和社会需求的FTA模式来实现地区一体化。

因此，韩国的FTA战略应以开发东亚型FTA模式为基础，韩中日FTA也应在此框架内推进。不能采取被动跟随中国和日本战略步伐的方式。韩国需要构思的东亚型模式，首先，应能反映东亚社会背景的特点，即收入差距日益加剧，对福利的需求不断增加。也就是说，如果仅以扩大出口或经济领土为口号推进FTA，必然会面临国内对“有利于大企业、财阀的FTA”的反对声音，因此需要一种能够确保出口扩大带来的利益被社会成员公平分享的国内补偿机制的FTA模式。其次，需要制定有助于创造就业的FTA模式。第三，需要一种能与地区内发展中国家共生的FTA模式。为此，韩中日三国应超越各自的战略利益，构建一种能够关照地区内邻国并树立榜样的网络。

一直以来，韩国作为一个依赖贸易维持经济的国家，却在世界FTA竞争中落后，这种危机感驱使韩国在短期内追赶领先国家，并以此为负担推进FTA政策。现在，需要以更广阔的视野，采取可称为FTA 2.0的新方法，即一种能够考虑东亚各国国内政治状况以及与发展中国家共生的战略。

东亚研究员（EAI）被选为美国麦克阿瑟基金会“亚洲安全倡议”（Asia Security Initiative）项目核心研究机构，并获得财政支持。EAI通过与国内外专家进行视频访谈的形式开展Smart Q&A，旨在通过与相关领域专家的问答，提供对当前热点问题的及时和深入的分析。本稿件由EAI亚洲安全研究中心研究员金阳奎和EAI亚洲安全研究中心团队长金河政整理，仅代表专家个人观点，与东亚研究员的立场无关。引用Smart Q&A时，请务必注明出处。