[Smart Q&A: ソン・ヨル] 東アジアFTA秩序と韓国の戦略

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ソン・ヨル教授は、米シカゴ大学で政治学博士号を取得し、現在延世大学国際学大学院教授を務めている。

東アジアFTA秩序の現状

「中国主導で進められてきた地域FTAネットワークの流れに、米国がTPPを前面に出して参入している状況」

「FTAは経済効果よりも戦略的利益追求の側面から理解すべき」

韓国は5年間の難航の末、韓米自由貿易協定（FTA）を締結した。FTAを締結すれば国家利益の面で多くのものを得られると期待されたが、韓米FTA発効後に押し寄せるFTA国際政治の潮流は、より複雑な様相を呈している。韓国は3月15日の韓米FTA発効に続き、5月2日には韓中FTA交渉開始を宣言し、5月13日の韓中日首脳会談では韓中日FTA交渉の年内開始に向けた準備作業を急ぐことで合意した。

韓国に押し寄せる様々なFTA議論の中で注目すべきは、米国の環太平洋経済連携協定（TPP）である。TPPはニュージーランド、シンガポール、チリ、ブルネイの太平洋4カ国（P4）による多角的FTAとして出発したが、オーストラリア、ペルーに続き、ブッシュ（George W. Bush）政権時代に米国が参加したことで、非常に大きなFTAとしてアジアに接近している。その後、ベトナムとマレーシアもTPP参加の意思を表明し、特に昨年11月には日本の野田佳彦首相がアジア太平洋経済協力（APEC）首脳会議でTPP参加の意思があると表明し、現在予備交渉が進められている。

しかし、これまで東アジア地域におけるFTAは、中国が主導するASEAN（東南アジア諸国連合）中心のFTA議論が主であったと言える。中国、日本、韓国がそれぞれASEANとFTAを締結した後、地域多角的FTA構想に関連してASEAN+3やASEAN+6モデルを巡り域内で激しい議論が行われたが、こうした議論の中心には中国があった。中国がASEANと先行してFTAを締結したことで東アジアFTA議論が触発され、続いて中国はマカオ、香港、台湾とFTAを締結し、現在韓国とFTAを議論するなど、地域内のFTAの流れを主導してきた。

現在の東アジアFTA秩序は、これまで中国主導で進められてきた地域FTAネットワークの流れに、米国がTPPを前面に出して参入している状況であり、中国はこうした状況が今後米中ネットワークの競合または競争へと発展することを懸念している。特に、関税改革だけでなく制度改革を伴う高いレベルの自由化を要求するTPPに中国が加入するためには、膨大な政治的コストを支払う必要があり、事実上中国のTPP加入は困難である。それにもかかわらず、米国がTPPを前面に出していることに対し、中国はこれが米国の対中牽制戦略の一環であると判断している。

米中がFTA秩序を巡って競争を繰り広げるのは、FTAが単に相互にウィンウィンの可能な経済協力措置ではなく、戦略的利益を追求するための手段であるという性格が強いためである。一度FTAを締結すれば、両国関係の増進および協力の制度化レベルが高まり、関係を断ち切ることが困難になるため、FTA締結は戦略的パートナーシップを結ぶ効果を持つ。仮想敵国とFTAを締結した事例が皆無であるのも、まさにこうした理由からである。加えて、FTAの経済的効果が期待ほど大きくないというのが学界の一般的な評価であり、したがってFTA政策を検討する際には、こうしたFTAの戦略的特徴を念頭に置く必要がある。

米国がTPPに積極的な理由も、単にアジアへの輸出増大を通じた経済回復のための措置とは考えられない。米国は既にTPPに含まれる国の半数以上と二国間でFTAを締結している。したがって米国は、TPPを通じてアジアが経済的に中国中心の秩序へと変化することを牽制する意図があると見ることができる。中国が韓国とのFTAに積極的なのも、同じ文脈で理解できる。韓国は全体の輸出の24パーセントを中国市場に依存しているが、中国の対韓輸出量は全体の7パーセントに過ぎない。したがって中国は、韓国市場を得るためというよりは、米国を牽制する上で韓国の戦略的価値を高く評価しているため、韓国とのFTAを積極的に推進していると見ることができる。

韓中日首脳会談と今後の東アジアFTA秩序の見通し

「韓中日FTA成立の可能性は非常に低い：①中日の戦略的競争、②日本の政治・経済問題」

「日本：韓中日FTAカードでTPP加入時の米国の譲歩を引き出す計算」

「中国：日本、韓国のTPP加入を遅延させる意図」

韓中日FTAは、事実上韓国の立場からは歓迎すべき話ではない。韓国は当初、米国、中国、欧州連合に続き日本ともFTAを締結し、韓中日三国間で有利な立場を占めようとしていた。そのような中で、予期せず韓中日FTA議論が急速に進展し、首脳間の合意に至った。

しかし、韓中日FTAの見通しはあまり明るくない。これまで韓中日三国は、環境、技術など非常に多様なイシュー領域で協力を進めてきたが、その中で実質的な成果に至ったものは一つもない。これは、それだけ韓中日協力が容易ではないことを裏付けている。非政治的なイシューでさえ韓中日三国間の協力が容易ではないのに、貿易のように国内政治的コストが大きく、戦略的考慮が強く作用するイシューで三国間の協力が成果を収めることはさらに難しい。

より具体的に、韓中日FTA成立の可能性が低い理由を 살펴보ると、第一に、中日間の競争要因によるものである。前述の通り、戦略的競争者関係にある両国がFTAを締結することは非常に困難である。中日間の協力は、現在非常に低いレベルでのみ可能な状況である。第二に、日本の政治・経済問題によるものである。日本がFTAという衝撃療法で停滞している日本経済を回復させたいという熱望があることは確かだが、日本社会の極端な内向き志向、1年ごとに首相が交代する日本の政治の不安定性、国内政治の議論に埋没した日本の政治的言説などは、日本が中国と韓国という非常に大きな貿易パートナーとの交渉をまともに進めることを困難にする要因として作用している。

では、こうした点を誰よりもよく知っている日本と中国が、なぜこの時点で積極的に韓中日FTA議論を提起するのか？まず日本は、経済的、安保的な理由からTPPが切実に必要とされている状況である。経済回復および「第三の開国」のための強力な外部刺激が必要なだけでなく、台頭する中国を牽制するために米国をより積極的に取り込む必要があるからである。問題はTPPの参入障壁である。TPPは、米国が21世紀標準型FTAを追求すると公言するほど、非常に高いレベルの貿易自由化を目指している。農産物市場の開放まで例外なく含んだ高いレベルのFTAを一度も締結したことのない日本にとって、TPPに参加することは非常に負担が大きいのが事実である。したがって日本は、韓中日FTA議論をTPPに参加する過程で米国から一定部分の譲歩を引き出すためのカードとして活用しようとする意図があると見ることができる。

一方、中国はTPPが中国を包囲するための米国の戦略だと判断しているため、全てのFTA議論は可能だが、TPPはダメだというような敏感な反応を見せている。現在TPPは、オーストラリアを除いてはすべて小国で構成されているため、まだ決定的な影響力を発揮できていない。しかし、もし日本がTPPに参加することになれば、これは東アジアFTAの様相を変える決定的な変化をもたらすことになり、韓国もTPPに参加しないことは非常に困難になる。この場合、中国は膨大な国内政治的コストを支払いながらTPP加入要件を満たすか、あるいは独自のネットワーク構築にさらに邁進するかという状況に直面することになる。しかし、後者の場合でも、事実上韓国と日本が抜けたネットワークは、どのような形であれ大きな意味を持つことは難しいという問題がある。したがって中国は、可能な限り日本と韓国のTPP加入を遅延・牽制しつつ、中国のネットワークを拡大しなければならない状況である。こうした次元で、韓中日FTAは中国の遅延戦略カードと見ることができる。

韓国のFTA戦略

「太平洋ネットワークと東アジアネットワークを並行して追求すべき」

「東アジア型FTAモデルの開発に積極的に乗り出すべき」

韓国の立場から見ると、韓米FTAやTPPは太平洋ネットワークの一環であり、韓中日FTAは東アジアネットワーク構築の問題である。重要なのは、太平洋ネットワークと東アジアネットワークは二者択一の問題ではないということである。米国が主導する太平洋ネットワークは、前述の通り高いレベルの自由化を要求しているため、こうしたモデルで東アジアをネットワーク化することは難しい。東アジアはTPPが最初に始まったP4のような開放経済国で構成されているわけではないため、東アジア特有の文脈的特性、社会的ニーズを満たしながら地域統合を成し遂げるFTAモデルが必要である。

したがって、韓国のFTA戦略は東アジア型FTAモデルの開発を基盤として策定されるべきであり、韓中日FTAもこうした枠組みで推進されるべきである。中国と日本のFTA戦略的駆け引きに受動的に対応する方式で推進してはならない。韓国が検討すべき東アジア型モデルは、第一に、所得格差がさらに深刻化し、福祉に対する需要が高まっている東アジアの社会文脈的特徴を反映できるものでなければならない。すなわち、輸出拡大や経済圏拡大という言論だけではFTAを推進しようとすると、大企業、財閥のためのFTAという国内的反発に直面せざるを得ないため、輸出拡大による利益を社会構成員が平等に分け合える国内的補完措置を伴うFTAモデルが必要である。第二に、雇用創出に貢献できるFTAモデルを策定しなければならない。第三に、地域内の開発途上国と共生するFTAモデルが必要である。そのためには、韓中日三国が各国の戦略的利益のみを主張するのではなく、地域内の隣国を配慮し、模範を示せるようなネットワークを構築しなければならない。

これまで韓国は、貿易で経済を支える国であるにもかかわらず、世界のFTA競争で遅れをとっているという危機感、そのため早期に先進国に追いつかなければならないという負担感を持ってFTA政策を推進してきた。今後は、より広い視野を持ち、FTA 2.0と呼ぶに値する新たなアプローチ、すなわち東アジア各国の国内政治的状況や開発途上国との共生を考慮する戦略が必要である。

東アジア研究院（EAI）は、米国マッカーサー財団の「アジア安保イニシアチブ」（Asia Security Initiative）プログラムの核心研究機関として選定され、財政支援を受けています。EAIは国内外の専門家を対象に動画インタビュー形式のSmart Q&Aを実施しており、関連分野の専門家との質疑応答を通じて、懸案に対する時宜を得た、かつ深みのある分析を提示することを目指しています。本稿は、インタビュー内容をキム・ヤンギュ研究員（EAIアジア安保研究センター）とキム・ハジョン・チーム長（EAIアジア安保研究センター）が整理したものであり、専門家個人の意見であり、東アジア研究院の立場とは無関係です。Smart Q&Aを引用される際は、必ず出典を明記してください。