韩国的国家议程

2011年EAI特别报告

“国家议程”是指政府为实现特定政策而制定的创新或执行计划，以期以理想的方式处理国家事务。政府通过设定国家议程来提出具体的政策目标，从而能够更好地预测经济或社会发展。明确的改革计划还能通过审查政府的优先事项来增强内外部的信任，并确保资源的有效分配。

政府在其执政初期，会反映其理想状态来设定国家议程和愿景。卢武铉政府于2003年执政之初，设定了12项国家议程，以支持其目标，包括“参与式民主、均衡的社会发展以及东北亚时代的和平与繁荣”。李明博政府确立了“富裕的国民、宽容的社会和强大的政府”的愿景，并将主要国家指数设定为“服务型政府、充满活力的市场经济、积极的福利、人才辈出的国家和全球化韩国”。政府还设立了总统委员会来执行这些议程，并已建立了多个规划、支持和研究机构。

除了行政安全部代表总统所做的努力外，国民议会也在制定和执行国家议程方面发挥着至关重要的作用。议会的主要职责是识别反映民意的议程项目并据此起草法案。国家议程要发展成为一项政策并得到系统性的执行，需要有充分的法律基础，因此，在此背景下，国民议会的角色得到了强调。在这方面，议员们就国家议程所表达的政治方向，成为有效执行充分反映公众需求的良好政策的关键基础。政府和国民议会作为制定和执行国家议程的主要责任主体，不应仅仅列出政策，也不应提出抽象和耸人听闻的议程。国家议程必须保持一致性，易于与更大的目标整合，并明确其优先事项。

然而，即使是经过审慎考虑各种可能性而制定的有效国家议程，如果未能获得国家共识，或者其优先事项随着时间的推移而变得模糊导致执行过程混乱，也可能无法产生预期的成果。特别是，多年来一直受到批评的是，公民对国家议程或政府创新努力的认识度不高。这种现实阻碍了国家议程和相关政策的发展，因为只有当公民积极认可某项政策时，才能获得支持和信任。因此，公众互动对于保障国家议程取得建设性成果至关重要。从这个意义上说，必须做出有意义的努力，在议程设定过程中考虑到公众的各种利益，并避免冲突。公众认为的紧迫关切与政府和国民议会的优先事项之间不可避免的差距也必须得到承认。

本研究对公众、议员和专家群体进行了调查，以确定公众能够认同的“韩国国家议程”。参与者被要求从一系列领域中选出三项核心政策主题进行排序，本研究旨在评估各群体在政治偏好方面的差异。调查包含13个项目，涉及居住、教育、社会两极分化、低生育率、老龄化社会、多元文化主义和人权、行政与分权、科学技术、宪政与民主、政治改革、经济增长、环境与资源保护。这些项目被归类为“经济（或物质）价值观”或“社会价值观（或意识形态）”，以分析群体之间兴趣领域的差异。公众群体由1000名19岁以上的男性和女性组成，136名政治家和公务员组成政治家群体，300名学者（包括政治学家和行政学家）组成专家群体。本研究旨在确定八个核心政治领域的相关问题：政治体制与治理、分权与行政区划调整、国家竞争力与监管、就业与劳动、福利、教育、多元文化主义与人权以及环境。此外，本研究还旨在分析相关的公众意见并得出政策启示。

1. 政治体制与治理

体制改革和宪法修正案是政治体制与治理问题的主要国家议程议题。调整选区和扩大比例代表制，以及权力结构问题，如总统制与内阁制、单一制与联邦制、公众推荐、总统任期等，一直是政治改革辩论的焦点。尽管如此，一项针对普通公众、政治家和专家三个群体就核心政策任务优先事项进行的调查显示了不同的结果。普通公众将政治体制改革列为第七优先事项，政治家列为第六，而学者列为第八。宪政与民主分别排在第十一、第九和第四位。这表明在民主稳定之后，公民对政治体制的兴趣有所下降。尽管三个群体都倾向于修宪而非维持现状，但政治家最为支持。

当被问及是否支持在改革选区制度的同时扩大比例代表制时，普通公众的看法比政治家更为负面。在单一选区制和多选区制之间，公众倾向于前者，而政治家和专家则倾向于后者。政治改革重要性认知度的下降，可以理解为政治司法化和公民作用减弱的结果。为了克服当今高度分化的社会中的这些副作用，必须从要求少数服从多数的多数民主，积极转向尊重社会少数群体的共识型民主。

2. 分权与行政区划调整

在分权与行政区划调整类别中，最重要的政府任务是地方行政体制改革和地方公共预算的扩大。前者代表地方政府的结构，后者是使政府正常运作的原因。因此，明智地管理这两项是实现分权和地方自治的关键。然而，行政管理和分权作为核心政策任务的优先级较低。可能的原因是，与政治体制改革一样，普通公众对行政区划调整和分权等构成性政策不敏感。作为一项政策问题，公众对维持现有行政区划表现出强烈意见。另一方面，政治家和专家支持进行调整。在这种情况下，如果过早地进行地方行政区域的重组，政治家可能会面临反对。因此，他们应该告知公众重组的必要性，并找到一种方法来满足当地居民的需求，同时实现行政效率。关于分权，所有三个群体都支持根据各地区的能力逐步推进。公众尤其对分权表现出被动态度。因此，首先解决地方政府的财政困难至关重要。尽管中央政府应致力于扩大地方预算，但地方政府也需要消除财政隐患。然而，行政体制改革和地方预算的扩大并不能保证地方自治。除了分权，地方居民应该能够独立处理公共事务。为了确保21世纪民主高效的行政管理，公民和政府的参与式行政必须首先在地方社区扎根。

3. 国家竞争力与监管

国家监管改革对于决定政府干预市场的手段和范围至关重要，以限制个人和企业的行为，实现社会秩序和国家竞争力。总的来说，公众、政治家和专家支持市场导向的改革，而不是加强监管。他们倾向于采取刺激市场的措施，例如支持企业增长，以创造就业机会。然而，在房地产监管方面，他们普遍认为需要适度的监管和政府监督，以有效利用国家领土。虽然公众认为管理松懈、效率低下的国有企业应予私有化，但政治家和专家更支持政府控制。关于网络监管，政治家、公众和专家都倾向于保障用户的自由而不是政府的监督和监管。在科学技术与伦理问题上，所有三个群体都支持加强生物技术相关领域的竞争力，而不是加强伦理监管。这些结果表明，在监管领域，政策方向的看法因具体情况而异。因此，在存在明显差异且利弊冲突的政策问题上，国家监管改革必须以形成公众共识和增强国家竞争力为方向。

4. 就业与劳动

1997年亚洲金融危机后，社会就创造就业机会的重要性达成了共识。该领域的主要问题是劳动力市场的灵活性、延迟退休以及青年失业，这些问题都涉及复杂的利益网络。其中，不仅普通公众，政治家和专家也认为失业是韩国社会未来十年应解决的一个主要政策领域。调查结果显示，在普通公众中，认为失业比经济增长更重要的人群是二十多岁的年轻人（面临青年失业）、五十多岁或接近退休年龄的人，以及中产阶级而非中上层阶级。另一方面，在对专家和政治家进行的关于应作为国家议程处理的政策问题的调查中，这两个群体都同意创造就业机会的重要性。然而，学者将创造就业机会列为第一优先事项，将青年失业和临时工歧视列为第五和第七位。政治家将创造就业机会列为第二优先事项，将青年失业和临时工歧视问题列为第三和第十三位。这表明两个群体之间存在认知差距。具体而言，在青年就业与延迟退休的问题上，普通公众倾向于延迟退休，而学者倾向于提前退休。然而，政治家在这两个选项上的偏好都很弱。此外，在劳动力市场灵活性与劳动权利保护的问题上，普通公众支持劳动力市场灵活性，而专家则选择加强劳动权利保护。在政治家中，执政党倾向于劳动力市场灵活性，而反对党则支持更好地保护劳动权利。在处理这些复杂的利益政策问题时，采取全面和经济社会的方法至关重要。此外，必须努力促进最弱势群体的就业，并赢得公众的信任和支持。

5. 福利

随着收入和财产的两极分化加剧了阶级差距，福利的重要性日益增加。福利的主要问题包括确定福利预算、根据受益人应用普遍福利和选择性福利，以及筹集资金以增加福利预算。根据对政治家和专家进行的关于福利政策问题的调查结果，政治家优先解决低生育率、低收入群体、扩大免费福利、老年人困难（孤独、疾病和贫困）等问题，而专家则优先解决低生育率、低收入群体、社会少数群体和临时工的就业歧视、老年人困难（孤独、疾病和贫困）、养老金和医疗保险基金破产的预防。调查结果显示，在普遍福利和增税问题上，公众倾向于选择性福利和减税，而政治家和学者则倾向于普遍福利和增税。在扩大社会福利补助或为低收入阶层提供就业培训项目方面，所有三个群体都选择了后者。在增加儿童保育援助或为应对低生育率提供生育援助方面，大多数政治家选择了增加儿童保育援助。虽然普通公众也倾向于增加儿童保育援助，但生育援助的支持率仅比前者低10%。在提高社会保险费和减少补助，或提高机构效率和防止非法供应方面，三个群体的高比例都选择了后者。这些结果表明，福利问题必须通过增加税收和在地方层面补充福利服务来解决。

6. 多元文化主义与人权

尽管在向多元文化社会转型、必要的外来人口流入和共存的必要性方面存在普遍共识，但对这些问题仍存在潜在的敌意。对该领域核心政策的调查显示，只有3%的公众、10%的专家和1.5%的政治家选择了多元文化主义和人权。除了从事渔业和农业行业的人员外，受访者越年轻、越自由派、受教育程度越低，就越有可能选择与该领域相关的政策。所有三个群体都同意应增加移民工人的数量，并比支持同质化国家更支持异质化国家。在人权方面，所有三个群体都支持学生权利而非加强教师权威，支持网络言论自由而非监管，支持劳动力市场更大的灵活性而非加强劳动权利。在集会自由与公共秩序之间，70.5%的公众和48.5%的政治家支持公共秩序。这表明需要对公众进行更好的多元文化主义和人权教育，并开发衡量其进展的社会指数。更具体地说，有必要制定保护移民工人、难民的政策，并扩大全球集会自由。

7. 环境

尽管面临全球环境危机，韩国社会仍未将环境问题视为紧迫事项。公众对环境表现出强烈兴趣，将环境与资源保护列为政策相关领域选择中的第五位，但更倾向于将这些问题与经济发展一并解决。另一方面，与公众相比，专家和政治家对环境的兴趣要低得多。这些结果反映了韩国社会的一种社会氛围，即为了经济复苏而对环境破坏视而不见。因此，环境问题可以通过扩大绿色价值观、改变国家组织和决策过程、加强国际合作以及公民作为全球公民的积极参与来解决。

研究结果表明，公众、政治家和专家在他们认为重要的国家议程方面存在巨大差异。公众认为所有政策问题都具有同等重要性，而政治家和专家则只强调某些问题。即使在公众内部，也存在因年龄、阶层和意识形态偏好而产生的差异。保守派公民普遍关注经济问题，而自由派则对福利和劳动等社会问题相关的政策感兴趣。不同政党的政治家在国家议程方面也有不同的兴趣。在此，政治家与公众在政策问题上的偏好差异表明沟通不足，这可能导致公众信任的缺乏，并扰乱国家事务的处理过程。

通过有效沟通制定反映公众利益的国家议程，可以更好地保障公众支持，赢得政府的内外部信任。本研究的意义在于，它主张以公众利益为基础制定政策是政府的最终目标。