[民主推广特别报告] 韩国发展援助促进全球民主的战略前景

一、发展合作与民主推广的全球趋势

国际发展合作（IDC）作为一种战略工具，总体而言，官方发展援助（ODA）作为其具体形式，具有反映捐助国国家利益和国际政治动态背景的双重政策价值，同时也实现了全球治理所要求的普世价值。尽管所有联合国会员国已共同设定了到2030年要实现的联合国可持续发展目标（SDGs）作为共同的普世目标并努力加以实施，但由于新冠疫情、中美战略竞争、俄乌战争等复杂挑战，国际发展合作的全球治理正面临多重危机。

最重要的是，国际发展合作政策日益成为服务于国家地缘政治目标的工具的趋势愈发明显。尽管由于全球大流行病对国内公共卫生安全的财政承诺，海外官方发展援助的预算被冻结或削减，但西方民主国家对中国“一带一路”倡议的扩张做出了更强有力的回应，这是美中战略竞争的一部分。例如，作为以美国和七国集团（G7）为中心的新发展合作平台，2021年成立了“重建美好世界”（B3W），2022年成立了“全球基础设施伙伴关系”（PGII），并承诺向全球南方合作国家提供透明、高质量的基础设施。此外，美国、日本和韩国等国的“印太战略”积极纳入了人道主义援助和以基础设施为中心的项目，并在“四方安全对话”（QUAD）框架内建立了提供高质量基础设施支持的平台。此外，在2023年8月举行的韩美日三国首脑会议上，各国同意通过共同应对经济规范、气候变化、发展合作以及安全合作等全球性问题，来巩固“自由开放”的秩序。

与此同时，美国、日本、韩国和七国集团（G7）在实施促进民主、建设和平和保护人权的国际发展合作政策方面共同发挥着关键作用。这些政策被视为旨在建立自由和基于规则的国际秩序的共同合作任务。民主治理、法治、基于权利的方法和建设和平等作为可持续发展的普世价值和跨领域标准，已成为应对不断变化的国际格局的关键议程。此外，以“民主援助”为统称的各个领域和主题，已成为支持个别捐助国海外民主的一项重要议题领域。特别是，面对俄乌战争，国际社会关于乌克兰战后恢复倡议以保护和恢复自由民主的讨论变得更加突出。随着韩国将其乌克兰战后恢复支持倡议纳入其增加的2024年官方发展援助预算，预计韩国也将通过国际发展合作倡议积极参与乌克兰恢复项目。

随着国际发展合作宏观层面的全球治理发生巨大变化，捐助机构和发展中国家当地社区也强调加强发展项目本地化的微观趋势。人们普遍认识到，如果全球范围内的发展援助未能最终实现真正的当地自主和受援国内部发展合作的积极动力，援助的有效性就会受到削弱。国际社会（包括联合国）近期强调的国际发展合作领域的“本地化”原则，呼吁将外国援助作为促进民主的关键组成部分，因为本地化概念强调的是受援国当地合作伙伴机构和当地社区的自主性，而不是捐助国或国际组织，是国际发展合作的最终驱动力。因此，这表明要实现发展合作倡议的有效性和问责制，就必须培养伙伴国家的公民参与和民主治理。为了促进全球发展努力的本地化，捐助组织将越来越有必要增加对民主建设倡议的支持，包括直接支持受援社会民间社会的活跃化和提高当地社区的能力。展望可持续发展目标（SDGs）目标年份2030年仅剩约七年，以及2030年后发展目标的重新制定，关于全球民主治理的讨论很可能会突出民主推广作为2030年后议程主要支柱之一的作用。

二、韩国国内变化及其对全球民主的贡献性外交

韩国国内与国际发展合作相关的政策变化可归纳为以下三个轨迹。

首先，尹锡悦政府已将“为自由、和平与繁荣做出贡献的全球关键国家”和“基于价值观的贡献性外交”纳入其外交战略的核心支柱，并列为120项国家任务之一。“全球关键国家”象征着韩国承诺积极利用官方发展援助（ODA）等资源，在多边外交的关键领域发挥作用，以体现韩国的全球领导力。这可以被视为韩国承诺在全球基于普世价值的秩序中占据重要地位，不受地区竞争（尤其是在美中竞争框架内）的限制。尹锡悦政府强调自由和民主是全球关键国家的核心价值观，从而与拜登政府合作，在印太地区扩大基于价值观的外交。因此，首尔以促进民主为锚的价值观外交，可以被视为与华盛顿和东京在促进海外民主的相同目标上保持一致的国际发展合作政策。尹锡悦总统在第二次民主峰会上宣布的未来三年内提供1亿美元民主援助的承诺，反映了这一方向。

其次，与发达西方捐助国冻结或削减官方发展援助（ODA）预算的全球趋势相反，韩国正在积极增加其2024年的ODA预算。韩国下一年度的ODA预算规模约为6.5万亿韩元，比前一年增长约40%。与在疫情和难民危机期间在其ODA政策中采取紧缩措施的经合组织发展援助委员会（OECD DAC）成员国中的其他西方捐助国相比，这一百分比增幅尤为显著。挑战在于如何有效地引导这笔巨额预算的增加。关于将ODA分配到气候和环境倡议、数字基础设施、乌克兰重建项目和人道主义援助等广泛类别中，已经进行了审议，但需要进一步的公开讨论才能制定具体的计划。因此，应将更多努力重新定向于改革韩国的ODA战略和愿景，以促进与基于价值观的外交方针相一致的全球民主，而不是仅仅利用增加预算的一部分，遵循其传统上零散的ODA实施模式。

第三，韩国已在其社会内部达成共识，通过加强发展合作倡议的相互理解，促进了民间社会组织（CSOs）与政府之间的伙伴关系。这种共识的核心在于政府在构建规范性框架中的作用，该框架不仅阐明了，而且促进了与民间社会合作关系的持续深化。2019年，在第32次国际发展合作委员会（CIDC）会议上，正式通过了《国际发展合作政府-民间社会伙伴关系政策框架》（以下简称《政策框架》）。随后，在政府-民间社会定期政策委员会的审议后，于2021年公布了《政策框架实施计划》。因此，为实施《政策框架》而建立的制度平台使政府能够通过支持韩国发展民间社会组织，以及促进民间社会组织与政府在发展合作倡议和项目实施方面的协同参与，来直接执行或委托国际发展合作项目。该《政策框架》为政府-民间社会伙伴关系在制定和执行韩国国际发展合作项目，特别是为促进民主做出贡献方面发挥关键作用奠定了制度基础。

三、韩国促进民主援助的战略前景

民主援助并不预设单一的标准化模式或领域。选择与促进民主相关的各种援助模式和相互关联的领域的过程，可以整合到援助伙伴国民主的广泛、全面的框架中。这种综合性方法可以根据捐助国的国内条件，实现领域选择和援助实施方法的多元化。韩国对促进民主的贡献也应反映其基于价值观的外交政策和关键ODA优先事项的独特特征，最终形成政策建议。此外，如果韩国不与政府机构以外的多方利益相关者合作，其民主援助的规划或实施将难以顺利进行。建立一个包括关键政府机构、立法机构、民间社会和其他主要国内组织在内的多层次民主援助伙伴关系合作框架，是必不可少的先决条件。考虑到国内外国际发展合作环境的变化，以及各种国内民主援助实施实体多方利益相关者伙伴关系的综合方法，可以提出韩国国际发展合作政策支持全球民主的四项战略对策如下：

1. 通过全社会方法进行综合管理

应将一种全面的、全社会的方法制度化，以全面重构韩国支持全球民主所贡献的价值观和作用，作为韩国综合管理民主援助路线图的基础。尽管韩国在民主援助方面的经验不长，但其作为政治进程的民主化和民主巩固的历史经验比任何其他民主国家都更丰富、更深刻。韩国的民主化经验可以为全球南方国家提供比传统全球北方捐助国更具吸引力和更实用的支持，使其全球民主推广与西方民主捐助国传统的海外民主援助路径区分开来。鉴于韩国复杂的民主发展历程，包括日本殖民统治、朝鲜战争、压缩式经济扩张和政治民主化，与曾有过殖民统治的西方捐助国相比，其经验具有更高的可信度。简而言之，韩国在海外推广民主的努力可以无缝地融入全球南方国家希望发展的政治现代化替代路径，从而为全球南方国家更广泛的民主推广叙事做出贡献。

韩国的民主援助需要一项综合战略，有效地连接相互关联的主题领域，并整合不同的执行机构，所有这些都以推进民主价值观为核心重点。因此，迫切需要建立一个框架来整合和监督与韩国多方面民主推广努力相关的各种项目。如前所述，民主援助涵盖了广泛的领域和主题；即使此类援助在一个未明确标记为“民主”的领域或主题内运作，如公共行政、选举框架和治理，它也可以被纳入宏观层面的民主贡献的多种分类中。因此，为了全面运作民主支持的经验，建立一个包容性的框架来构建和管理跨越各个领域实施的民主要素相关数据至关重要。目前，韩国尚未就民主援助的数据收集形成统一的概念或系统化管理方法，因此无法准确核实与民主相关的援助项目的预算规模，且项目内容往往零散。民主援助举措的执行应超越政府机构，并涉及与民主参与相关的各种执行实体。值得注意的是，国民议会和民间社会行为者的合作努力和职能得到了强调。为了利用韩国丰富的民主专业知识为发展合作领域做出有意义的贡献，应强调国民议会与民间社会组织之间的合作，将其作为民主援助的关键执行机构，超越政府援助机构的范畴。

2. 以国民议会为中心的全球民主贡献

韩国在全球层面加强民主积极推广的尝试应超越政府机构的范围，而应转向国民议会，国民议会作为韩国民主政治的源泉，积极参与直接和间接的民主援助举措。为了建立一个强有力的制度框架，国民议会必须设立一个议会层面的基金会或基金，专门用于支持伙伴国家的民主转型，类似于瑞典政党基金会。这一平台将促进执政党和反对党之间的合作，确保一个可持续的机制来推进伙伴发展中国家的民主，而不受政府领导层变动的影响。在韩国政府可能因此类民主援助相关的政治敏感性而在积极组织和实施民主推广举措方面遇到挑战的情况下，国民议会及其政党基金会可以通过与国内和国际民间社会组织合作来推广民主援助，而不是直接通过受援伙伴国家的政府机构，从而减轻政治敏感性。此外，国民议会可以牵头制定立法，正式确立韩国对全球民主的贡献，并为参与民主援助实施的执行机构提供法律框架。总而言之，国民议会作为代表韩国民主的政治机构，在寻求合法地推广民主方面具有优势。

3. 通过与民间社会的伙伴关系促进海外民主

积极与国内发展民间社会组织、伙伴国民间社会组织和当地社区合作，是韩国对全球民主做出贡献的关键执行实体。特别是，韩国应制定发展合作倡议，允许将其官方发展援助（ODA）直接分配给支持伙伴国民间社会组织。北欧捐助国已经证明了支持其国内发展民间社会组织的益处，促进了北欧社会与伙伴国民间社会之间的互动，以直接实施民主推广项目。虽然韩国过去曾通过韩国国际合作机构（KOICA）向国内发展民间社会组织提供直接援助，但这种支持的特点是短期努力，目前没有直接向民间社会组织提供用于促进海外民主的援助。为了促进发展合作和民主援助的本地化，韩国应比较分析与韩国援助机构合作的民间社会组织直接支持方法相关的优缺点。随后，应采取项目，通过利用比较优势的本地化战略，直接支持民间社会。韩国ODA政策应追求的核心目标之一是“本地化”概念，其中韩国和伙伴国民间社会组织是其核心的关键行为者。然而，如果对伙伴国民间社会组织的 क्षमता 存在疑虑，或对民间社会组织伙伴关系管理的透明度和问责制存在担忧，韩国ODA项目的有效性最终可能会变得不确定，最终给韩国政府带来负担。因此，通过与国内发展民间社会组织优先合作项目，确定增强伙伴国民间社会组织能力的机制至关重要。

4. 通过多边合作提供民主援助

韩国有潜力通过利用国内援助机制和执行实体，并结合多边援助方法，来制定促进全球民主扩散的战略。联合国和世界银行等传统多边机构在实施旨在实现包括民主、人权和性别相关问题在内的普世价值的发展合作倡议方面拥有丰富的经验，通常通过摊款或自愿捐款来实现。像“乐施会”和“救助儿童会”这样的国际非政府组织（NGOs）也在促进全球民主方面发挥了直接和间接的作用。在追求独特的民主贡献途径时，韩国应同时寻求扩大与国际组织和非政府组织的合作渠道，旨在为国际舞台上的民主进步做出有意义的贡献，并深入了解多边机构的民主推广任务。此外，韩国可以与七国集团（G7）或韩美日三边伙伴关系等团体进行战略性合作，开展民主援助项目。此外，韩国还可以通过与在印太战略和该区域民主推广方面拥有共同目标的伙伴国家进行小型多边合作，积极促进民主合作。

四、提高韩国发展援助促进民主的问责制

在追求以促进全球民主为特征的贡献性外交时，韩国应优先加强其在促进民主治理、和平和人权进步方面的参与，而不是坚持其官方发展援助（ODA）政策中的主要商业化方法。韩国的ODA政策在历史上一直侧重于经济发展和促进企业进入外国市场，现在必须开辟一条新的道路。这一新方向应与全球关键国家方针的原则相一致，强调积极扩大和系统化管理民主支持倡议，以提升韩国在全球舞台上的国家声望。

最后，随着韩国通过国际发展合作（IDC）加强其对促进全球民主的承诺，它必须充分准备应对可能出现的各种挑战。主要的障碍之一围绕着主权概念，即伙伴国政府可能认为旨在改革民主的发展合作倡议在政治上很敏感。如果没有与伙伴国的充分协商过程，此类努力就有可能被不恰当地视为旨在推广韩式民主的过度政治干预。因此，在执行旨在促进海外民主的发展合作项目时，严格遵守“不造成伤害”原则至关重要，并且应将积极引入民主援助问责机制视为确保民主推广援助有效性的紧迫需求。■

■ 金泰均_首尔大学国际研究生院（GSIS）国际发展学教授。

■ 由EAI研究助理吴俊哲（Juncheol Oh）排版

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