[民主化推進特別報告] 韓国の開発援助によるグローバルな民主主義推進の戦略的展望

I. 国際開発協力と民主主義推進におけるグローバルな動向

国際開発協力（IDC）一般、あるいは政府開発援助（ODA）は、特に、ドナー国の国益を反映し、国際政治力学の文脈を映し出す二重の政策的価値を持つと同時に、グローバル・ガバナンスによって要求される普遍的価値を実現する戦略的手段である。国連加盟国すべてが、国際社会が2030年までに達成すべき共通の普遍的目標として国連の持続可能な開発目標（SDGs）を掲げ、その実施に向けた努力を行っているが、IDCに関するグローバル・ガバナンスは、COVID-19パンデミック、米中戦略競争、ロシア・ウクライナ戦争などの複雑な課題により、多重的な危機に直面している。

とりわけ、IDC政策が国家の地政学的な目標に資する手段としてますます活用される傾向にある。グローバルパンデミックに対する国内公衆衛生安全保障への財政的コミットメントのため、海外に配分されるODA予算が凍結または削減されているにもかかわらず、米国と中国の戦略的競争の一環として、中国の広範な「一帯一路」構想に対する西側民主主義国の対応はより強固になっている。例えば、2021年には米国とG7を中心とする新たな開発協力プラットフォームである「ビルド・バック・ベター・ワールド（B3W）」が、2022年には「グローバル・インフラ投資パートナーシップ（PGII）」が設立され、グローバルサウスの協力国に対し、透明性の高い質の高いインフラを提供することを約束した。さらに、米国、日本、韓国などのインド太平洋戦略には、人道支援やインフラ中心のプロジェクトの要素が積極的に盛り込まれ、QUAD内でも質の高いインフラ支援を提供するプラットフォームが構築されている。加えて、2023年8月にキャンプ・デービッドで開催された韓国・米国・日本首脳会談では、安全保障協力に加え、経済規範、気候変動、開発協力といった地球規模の課題に共同で対応することで、「自由で開かれた」秩序を強化することで合意した。

一方、米国、日本、韓国、G7は、民主主義、平和構築、人権保護を推進するIDC政策の実施において、集団的に中心的な役割を果たしてきた。これらの政策は、自由でルールに基づいた国際秩序を確立するための共通の協力的課題と見なされている。民主的ガバナンス、法の支配、権利に基づくアプローチ、平和構築といった、持続可能な開発のための普遍的価値であり、包括的な基準となる課題は、進化する国際情勢に対応するためのIDCの主要なアジェンダとなっている。さらに、「民主主義支援」と総称される様々な分野やテーマが、各ドナー国が民主主義の経験を共有することを通じて、海外での民主主義を支援する上で重要な課題領域として浮上している。特に、ロシア・ウクライナ戦争に直面し、自由民主主義の保護と回復に関するウクライナの戦後復興イニシアチブについての国際社会での議論がより顕著になっている。韓国も、2024年のODA予算増加にウクライナ戦後復興支援イニシアチブを含めており、IDCを通じたウクライナ復興プロジェクトに積極的に参加することが期待されている。

マクロレベルでのIDCのグローバル・ガバナンスにおける大きな変化とともに、開発プロジェクトのローカライゼーションを強化するというミクロレベルのトレンドも、ドナー機関と開発途上国の現地コミュニティ双方によって強調されている。グローバル規模での開発援助の注入が、真の現地所有権と被援助国の領域内での開発協力への積極的な推進力に結実しない場合、援助の効果が損なわれることは広く認識されている。国連を含む国際社会における「ローカライゼーション」原則への最近の重点は、ローカライゼーションの概念が、ドナー国や国際機関ではなく、現地のパートナー協力機関や現地コミュニティの埋め込まれた自律性である現地所有権をIDCの究極的な推進力として強調するため、民主主義推進のための外国援助の不可欠な構成要素として求められている。結果として、開発協力イニシアチブにおける効果性と説明責任の達成は、パートナー国における市民参加と民主的ガバナンスの育成を必要とすることを示唆している。グローバルな開発努力のローカライゼーションを促進するために、ドナー組織は、被援助社会における市民社会の活性化への直接的な支援や、現地コミュニティの能力強化を含む民主主義構築イニシアチブへの支援を増強することがますます不可欠になると考えられる。持続可能な開発目標（SDGs）の目標年である2030年まで約7年を残し、2030年以降の開発目標の新たな策定に向けて、グローバルな民主的ガバナンスに関する議論は、2030年以降のアジェンダの主要な柱の一つとして民主主義推進の役割を際立たせる可能性が高い。

II. 韓国国内の変化とそのグローバルな民主主義への貢献外交

韓国におけるIDCに関連する国内政策の変化は、以下の3つの軌跡に分類できる。

まず、尹政権は、120の国家課題の枠組みの中で、「自由、平和、繁栄に貢献するグローバル・ピボタル・ステート」と価値に基づいた貢献外交を外交戦略の核心的柱として組み込んでいる。「グローバル・ピボタル・ステート」は、韓国のグローバル・リーダーシップにおける存在感を示す方法として、多国間外交の主要分野でODAなどのリソースを積極的に活用するという韓国のコミットメントを意味する。これは、特に米国と中国の間の競争の枠組みの中で、地域的な対立による制約に縛られることなく、普遍的価値に基づいたグローバル秩序における顕著な地位を占めるという韓国のコミットメントとして評価できる。尹政権は、グローバル・ピボタル・ステートの主要な価値として自由と民主主義を強調し、バイデン政権との協力によりインド太平洋地域における価値主導型外交を拡大している。したがって、民主主義推進に根差したソウルの価値外交は、海外での民主主義推進という同一の目的のためにワシントンや東京と連携したIDC政策として視覚化できる。第二次民主主義サミットで発表された、今後3年間で1億ドルの民主主義支援への尹大統領のコミットメントは、この方向性を反映している。

第二に、先進西側諸国のODA予算の凍結または削減というグローバルな傾向とは対照的に、韓国は2024年のODA予算を積極的に増加させている。韓国の来年度のODA予算は、前年比約40％増の約6兆5000億ウォン規模で推進されている。これは、特にグローバルパンデミックや難民危機の間、ODA政策において緊縮措置を採用したOECD DAC加盟国の他の西側諸国と比較して、増加率が顕著である。課題は、この相当な予算増額を効果的に活用することにある。気候・環境イニシアチブ、デジタルインフラ、ウクライナの復興努力、人道支援を含む広範なカテゴリーにわたるODAの配分に関する審議はすでに進行中であるが、具体的な計画を明確にするためには、さらなる公開討論が必要条件となる。したがって、韓国のODA戦略とビジョンを再構築するためのさらなる努力は、単に増額された予算の一部を利用するという、従来の断片化されたODA実施モデルに固執するのではなく、価値主導型外交アプローチと調和させてグローバルな民主主義を育成する方向へと再orientされるべきである。

第三に、韓国は、開発協力イニシアチブを通じて相互理解を深めることにより、市民社会組織（CSO）と政府とのパートナーシップを促進する社会的な合意を形成してきた。この合意は、協力関係を明確にするだけでなく、市民社会との継続的な関係深化を促進する規範的枠組みを構築する上での政府の役割を中心に据えている。2019年には、第32回国際開発協力委員会（CIDC）会議において、「国際開発協力における政府・市民社会パートナーシップ政策枠組み（以下、政策枠組み）」が正式に採択された。その後、2021年には、政府・CSO定期政策委員会での審議を経て、「政策枠組み実施計画」が発表された。これに伴い、政策枠組みの実施のために設立された制度的プラットフォームは、韓国の開発CSOへの支援を提供するだけでなく、開発協力イニシアチブとプロジェクト実施に関するCSOと政府間の相乗的な関与を促進することにより、政府がIDCプロジェクトを直接実施または委任することを可能にする。この政策枠組みは、政府と市民社会のパートナーシップが、特に民主主義推進への貢献に焦点を当てて、韓国のIDCプロジェクトの策定と実施において中心的な役割を果たすことが期待される制度的基盤として機能する。

III. 韓国の民主主義支援への貢献に向けた戦略の展望

民主主義支援は、単一の標準化されたモデルやセクターを前提としない。民主主義推進に関連する様々な援助モダリティと相互接続されたセクターを選択する複雑なプロセスは、パートナー国における民主主義支援の広範で包括的な枠組みに統合することができる。このような統合的アプローチは、ドナー国の国内情勢に応じたセクターや援助実施方法の選択を多様化させる結果をもたらす。韓国の民主主義推進への貢献もまた、価値主導型外交政策と主要なODA優先事項という独自の特性を反映すべきであり、それが最終的に政策提言につながるだろう。さらに、韓国の民主主義支援は、政府機関を超えたマルチステークホルダーと協力しなければ、適切に計画または実施することは困難であろう。主要な政府機関、立法府、市民社会、その他の主要な国内組織を含む、民主主義支援パートナーシップのための多層的な協力枠組みを、前提条件として確立しなければならない。国内および国際的なIDC環境の変化、そして民主主義支援の様々な国内実施主体によるマルチステークホルダーパートナーシップを通じた統合的アプローチを考慮すると、グローバルな民主主義支援のための韓国のIDC政策に対する4つの戦略的対応を以下に提案できる。

1. 全社会アプローチによる統合管理

韓国のグローバル民主主義支援への貢献によってもたらされる価値と役割を包括的に再構築する、包括的で社会全体の包括的なアプローチは、韓国の民主主義支援を統合的に管理するためのロードマップの基盤として制度化されるべきである。韓国の民主主義支援の経験は長くないが、政治的プロセスとしての民主化と民主的統合の歴史的経験は、他のどの民主主義国よりも豊かで深い。韓国の民主化経験は、伝統的なグローバル・ノースのドナーよりもグローバル・サウスのパートナー国にとって、より魅力的で実践的な支援を提供できるため、西側民主主義ドナーによる海外での民主主義支援の伝統的な道筋とは異なる、より際立ったグローバルな民主主義推進を可能にする。日本による植民地支配、朝鮮戦争、圧縮された経済成長、そして政治的民主化といった急速な近代化プロセスを特徴とする韓国の複雑な民主主義発展の道のりを考えると、その経験は、かつて植民地支配をしていた西側ドナー諸国と比較して、より高い信頼性を持つ。要するに、韓国の海外での民主主義推進の取り組みは、グローバル・サウスが発展させたい政治的近代化の代替的な道筋にシームレスに組み込むことができ、それによってグローバル・サウスのための民主主義推進というより広範なグローバル・ナラティブに貢献できる。

韓国の民主主義支援は、民主的価値の推進に焦点を当て、相互接続されたテーマ領域を効果的に結びつけ、多様な実行主体を統合する包括的な戦略を必要とする。したがって、韓国の多面的な民主主義推進努力に関連する無数のプロジェクトを統合し、監督するための枠組みを制度化する必要性が差し迫っている。前述のように、民主主義支援は幅広い分野とテーマを網羅しており、たとえそのような支援が「民主主義」と明示的に指定されていなくても、行政、選挙制度、ガバナンスなどの分野やテーマ内で運営されていても、マクロレベルでの民主的貢献の複数の分類に含まれる可能性がある。したがって、民主主義支援の経験を包括的に運営するためには、様々な分野で実施されている民主的要素に関連するデータの構築と管理のための包括的な枠組みが不可欠である。現在、韓国では民主主義支援のデータ収集に関する統一的な概念や方法論的な管理方法が確立されていないため、民主主義関連の援助プロジェクトの予算規模を正確に検証できず、プロジェクトの内容が断片化する傾向にある。民主主義支援イニシアチブの実施は、政府機関を超えて、民主的関与に関連する多様な実施主体を含むべきである。特に、国会と市民社会アクターの協力的な取り組みと機能が強調される。韓国の広範な民主主義の専門知識を有意義な開発協力への貢献に活用するためには、国会とCSOの協力的な関与を、政府の援助機関の範囲を超えた民主主義支援の主要な実施主体として強調する必要がある。

2. グローバルな民主主義への国会中心の貢献

韓国のグローバルレベルでの民主主義の積極的な推進を強化しようとする試みは、政府機関の管轄を超え、韓国における民主的政治の源泉である国会に焦点を移すべきである。これは、直接的および間接的な民主主義支援イニシアチブの両方への積極的な参加という点でである。強固な制度的枠組みを確立するためには、国会が、スウェーデンの政党財団と同様に、パートナー国の民主的移行を支援するための議会レベルの財団または基金を設立することが不可欠である。このプラットフォームは、与野党間の協力的な取り組みを促進し、政権交代に関わらず、パートナー開発途上国における民主主義推進のための持続可能なメカニズムを確保するだろう。韓国政府が、そのような民主主義支援に関連する政治的感受性のため、民主主義推進イニシアチブを積極的に調整・実施する上で課題に直面する可能性がある状況において、国会とその政党財団は、政府機関を介した直接的な支援ではなく、国内外のCSOと協力して民主主義を推進することにより、政治的感受性を緩和することができる。さらに、国会は、グローバルな民主主義への韓国の貢献を正式化するための立法を策定し、民主主義支援の実施に関与する実行主体に法的枠組みを提供する上で主導的な役割を果たすことができる。総じて、韓国の民主主義を代表する政治的制度としての国会は、正当性をもって民主主義推進を追求できるという利点を持っている。

3. 市民社会とのパートナーシップを通じた海外での民主主義推進への貢献

国内の開発CSO、パートナー国のCSO、および現地コミュニティとの積極的な協力は、韓国のグローバル民主主義への貢献のための主要な実行主体として不可欠である。特に、韓国は、パートナー国のCSOを支援するためにODAを直接配分することを可能にする開発協力イニシアチブの策定を戦略化すべきである。北欧のドナー国は、国内の開発CSOを強化し、北欧の市民社会とパートナー国の市民社会との間の関与を促進し、民主主義推進プロジェクトを直接実施することの利点を示してきた。韓国は以前、韓国国際協力団（KOICA）を通じて国内の開発CSOに直接支援を提供してきたが、この支援は短期的な努力に特徴づけられ、現在、海外での民主主義推進を目的としたCSOへの直接支援は行われていない。開発協力と民主主義支援のローカライゼーションを促進するために、韓国は、韓国の援助機関と提携するCSOへの直接支援を含む方法の長所と短所を比較分析すべきである。その後、比較優位を活用したローカライゼーション戦略を通じて、市民社会を直接強化するためのプロジェクトを実施すべきである。韓国のODA政策が追求すべき中心的な目標の一つは、「ローカライゼーション」の概念であり、韓国とパートナー国のCSOがその中心的な主要アクターとなる。しかしながら、パートナー国のCSOの能力を委ねることに懸念がある場合、あるいはCSOパートナーシップ管理の透明性と説明責任に関する懸念がある場合、韓国のODAプロジェクトの効果は最終的に不確実になり、最終的には韓国政府に負担をかける可能性がある。したがって、国内開発CSOとの優先的な協力プロジェクトを通じて、パートナー国のCSOの能力を強化するメカニズムを特定することが極めて重要である。

4. 多国間協力による民主主義支援の提供

韓国は、国内の支援メカニズムと実施主体を活用し、多国間援助アプローチを採用することによって、グローバルな民主主義の普及を促進するための戦略を開発する可能性がある。国連や世界銀行などの従来の多国間機関は、しばしば分担金または任意拠出を通じて、民主主義、人権、ジェンダー関連問題を含む普遍的価値を実現するための開発協力イニシアチブを実施する豊富な経験を有している。「オックスファム」や「セーブ・ザ・チルドレン」などの国際NGOも、グローバルな民主主義推進努力の進展において、直接的および間接的な役割を果たしてきた。独自の民主主義貢献の道を追求する上で、韓国は、国際機関やNGOとの協力の道筋を同時に拡大し、国際舞台での民主主義の進展に意味のある貢献をし、多国間機関の民主主義推進の任務についての洞察を得ることを目指すべきである。さらに、韓国は、G7のようなグループや、韓国、米国、日本を含む三者間パートナーシップとの協調的な民主主義支援プロジェクトを戦略化し、従事することができる。加えて、韓国は、インド太平洋戦略と地域内での民主主義推進に関連する共通の目標を共有するパートナー国とのミニラテラルイニシアチブを通じて、民主主義協力を積極的に推進することができる。

IV. 民主主義推進のための韓国の開発援助の説明責任の強化

グローバルな民主主義推進への貢献を特徴とする外交を追求する上で、韓国は、ODA政策における主に商業的なアプローチに固執するのではなく、民主的ガバナンス、平和、人権の進歩を促進することへの関与を強化することを優先すべきである。韓国のODAが主に経済開発と海外市場への企業参入の促進を強調してきた歴史的な軌跡から脱却し、韓国のIDC政策のための新たな方向性を定めることが不可欠である。この新たな方向性は、グローバル・ピボタル・ステート・アプローチの原則に沿ったものであり、グローバル舞台での韓国の国家威信を高める手段として、民主主義支援イニシアチブの積極的な拡大と体系的な管理を強調するものである。

最後に、韓国は、IDCを通じてグローバルな民主主義の推進へのコミットメントを強化するにつれて生じる可能性のある一連の課題に対処するために、十分に準備されなければならない。主な障害の一つは、主権という概念に関連しており、パートナー政府は、民主的改革を目指す開発協力イニシアチブを政治的に敏感な問題と見なす可能性がある。パートナー国との十分な協議プロセスなしには、そのような取り組みが韓国式の民主主義を広めるための不当な政治的干渉として好ましくないように解釈される重大なリスクが存在する。したがって、海外での民主主義を推進するために設計された開発協力プロジェクトの実施においては、「危害を加えない（Do No Harm）」原則の厳格な遵守が不可欠となり、民主主義支援のための説明責任メカニズムを導入するための積極的な努力は、民主主義推進の援助効果を確保するための喫緊の必要性として考慮されるべきである。■

■ キム・テギュンソウル大学大学院国際学研究科（GSIS）国際開発学教授。

■ EAIリサーチアシスタント、オ・ジュンチョル氏による組版

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