[Доклад по вопросам содействия демократии] Стратегические перспективы Республики Корея в области содействия глобальной демократии через помощь в целях развития

I. Глобальные тенденции в области сотрудничества в целях развития и содействия демократии

Международное сотрудничество в целях развития (МСПР) в целом, или официальная помощь в целях развития (ОПР) в частности, как стратегический инструмент, обладает двойной политической ценностью, отражая национальные интересы стран-доноров наряду с контекстом международной политической динамики, а также реализуя универсальные ценности, требуемые глобальным управлением. В то время как все государства-члены ООН коллективно поставили Цели устойчивого развития (ЦУР) ООН, которых международное сообщество должно достичь к 2030 году, в качестве общей универсальной цели и прилагают усилия для их реализации, глобальное управление МСПР сталкивается с множественным кризисом из-за сложных проблем, включая пандемию COVID-19, стратегическую конкуренцию между США и Китаем, российско-украинскую войну и т. д.

Прежде всего, растет тенденция к все более широкому использованию политики МСПР в качестве инструментов для достижения геополитических целей государства. Несмотря на замораживание или сокращение бюджетов ОПР, выделяемых за рубеж, из-за финансовых обязательств по обеспечению национальной безопасности в области здравоохранения в условиях глобальной пандемии, реакция западных демократий на агрессивно расширяющуюся китайскую инициативу «Один пояс, один путь» усилилась в рамках стратегической конкуренции между Соединенными Штатами и Китаем. Например, в 2021 году была создана новая платформа сотрудничества в целях развития, ориентированная на США и G7, — «Восстановление лучшего мира» (B3W), а в 2022 году — «Партнерство для глобальной инфраструктуры и инвестиций» (PGII), и было обещано предоставление прозрачной и высококачественной инфраструктуры странам-партнерам по сотрудничеству в Глобальном Юге. Кроме того, индо-тихоокеанские стратегии, такие как стратегии Соединенных Штатов, Японии и Южной Кореи, активно включали элементы гуманитарной помощи и проекты, ориентированные на инфраструктуру, а платформы для предоставления высококачественной инфраструктурной поддержки были созданы в рамках QUAD. Кроме того, на саммите между Южной Кореей, Соединенными Штатами и Японией, состоявшемся в Кэмп-Дэвиде в августе 2023 года, государства договорились укрепить «свободный и открытый» порядок путем совместного реагирования на глобальные проблемы, такие как экономические нормы, изменение климата и сотрудничество в целях развития, а также сотрудничество в области безопасности.

Между тем, Соединенные Штаты, Япония, Южная Корея и страны «Большой семерки» коллективно играют ключевую роль в реализации политики МСПР, направленной на содействие демократии, миростроительство и защиту прав человека. Такая политика рассматривается как общие задачи сотрудничества, направленные на установление либерального и основанного на верховенстве права международного порядка. Задачи, такие как демократическое управление, верховенство права, правозащитный подход и миростроительство, которые являются универсальными ценностями и служат сквозными критериями устойчивого развития, стали ключевыми повестками дня МСПР в ответ на меняющийся международный ландшафт. Кроме того, различные сектора и темы, коллективно называемые «помощью в целях демократии», стали важной областью поддержки демократии за рубежом для отдельных стран-доноров путем обмена их демократическим опытом. В частности, обсуждение в международном сообществе инициатив по восстановлению Украины после войны, касающихся защиты и восстановления либеральной демократии, стало более выраженным в условиях российско-украинской войны. Ожидается, что Южная Корея также будет активно участвовать в проекте восстановления Украины посредством инициатив МСПР, поскольку Южная Корея включает инициативы по поддержке восстановления Украины после войны в свой увеличенный бюджет ОПР на 2024 год.

Наряду с грандиозными изменениями в глобальном управлении МСПР на макроуровне, как донорские агентства, так и местные сообщества развивающихся стран подчеркивают микроскопическую тенденцию к усилению локализации проектов развития. Широко признано, что эффективность помощи снижается, когда вливание помощи в целях развития в глобальном масштабе не приводит к подлинному местному владению и проактивному импульсу для сотрудничества в целях развития в сфере получающего государства. Недавний акцент международного сообщества, включая Организацию Объединенных Наций, на принципе «локализации» в области МСПР призывает к существенному компоненту иностранной помощи для содействия демократии, поскольку концепция локализации подчеркивает местное владение, которое является встроенной автономией местных партнерских кооперативных агентств и местных сообществ, а не стран-доноров или международных организаций, как конечного драйвера МСПР. Следовательно, это предполагает, что достижение эффективности и подотчетности в инициативах сотрудничества в целях развития требует развития гражданского участия и демократического управления в странах-партнерах. Для содействия локализации глобальных усилий в целях развития донорские организации будут все чаще находить необходимым увеличение своей поддержки инициатив по построению демократии, включая прямую поддержку активизации гражданского общества в принимающих обществах и укрепление потенциала местных сообществ. Поскольку до целевого 2030 года для Целей устойчивого развития (ЦУР) осталось около семи лет, а также до разработки новых целей развития после 2030 года, все более вероятно, что обсуждения, касающиеся глобального демократического управления, будут prominently feature роль содействия демократии как одного из основных столпов повестки дня после 2030 года.

II. Внутренние изменения в Южной Корее и ее дипломатия, способствующая глобальной демократии

Внутренние изменения в политике Южной Кореи, связанные с МСПР, можно разделить на следующие три направления.

Прежде всего, администрация Юн включила «глобальное государство-ключ, способствующее свободе, миру и процветанию» и дипломатию, основанную на ценностях, в качестве основного столпа своей дипломатической стратегии в рамках 120 национальных задач. «Глобальное государство-ключ» означает готовность Южной Кореи активно использовать такие ресурсы, как ОПР, в ключевых областях многосторонней дипломатии как способ присутствия Южной Кореи в глобальном лидерстве. Это можно оценить как приверженность Южной Кореи занять видное место в глобальном порядке, основанном на универсальных ценностях, не обремененном ограничениями, налагаемыми региональными соперничествами, особенно в рамках конкуренции между Соединенными Штатами и Китаем. Администрация Юн подчеркивает свободу и демократию как основную ценность Глобального государства-ключ, тем самым расширяя дипломатию, основанную на ценностях, в Индо-Тихоокеанском регионе в сотрудничестве с администрацией Байдена. Следовательно, дипломатия ценностей Сеула, основанная на содействии демократии, может быть визуализирована как политика МСПР, которая соответствует Вашингтону и Токио с одинаковой целью содействия демократии за рубежом. Обязательство президента Юна предоставить 100 миллионов долларов помощи в целях демократии в течение следующих трех лет, объявленное во время второй Саммита за демократию, отражает это направление.

Во-вторых, в отличие от глобальной тенденции среди развитых западных стран-доноров замораживать или сокращать свои бюджеты ОПР, Южная Корея активно увеличивает свой бюджет ОПР на 2024 год. Предстоящий бюджет ОПР Южной Кореи на следующий год продвигается в размере примерно 6,5 триллионов вон, что представляет собой увеличение примерно на 40 процентов по сравнению с предыдущим годом. Это заметный скачок в процентном увеличении, особенно по сравнению с другими западными донорами, входящими в ОЭСР DAC, которые приняли меры жесткой экономии в своей политике ОПР, особенно во время глобальной пандемии и кризисов с беженцами. Задача заключается в эффективном направлении этого существенного увеличения бюджета. Уже идут обсуждения относительно распределения ОПР по широким категориям, охватывающим инициативы в области климата и окружающей среды, цифровую инфраструктуру, усилия по восстановлению Украины и гуманитарную помощь, но дальнейшее обсуждение в общественной сфере будет необходимым условием для определения конкретных планов. Следовательно, больше усилий, направленных на переформулирование стратегии и видения ОПР Южной Кореи, должны быть переориентированы на содействие глобальной демократии в соответствии с ценностно-ориентированным дипломатическим подходом, а не на соблюдение ее традиционной, разрозненной модели реализации ОПР, которая просто включает использование части увеличенного бюджета.

В-третьих, Южная Корея достигла консенсуса в своем обществе, который способствовал заключению партнерского соглашения между организациями гражданского общества (ОГО) и правительством путем улучшения взаимопонимания посредством инициатив сотрудничества в целях развития. Этот консенсус сосредоточен на роли правительства в создании нормативной базы, которая не только проясняет, но и способствует постоянному углублению сотрудничества с гражданским обществом. В 2019 году, во время 32-го заседания Комитета по международному сотрудничеству в целях развития (КМСПР), была официально принята «Политическая основа для партнерства правительства и гражданского общества в международном сотрудничестве в целях развития (далее — Политическая основа)». Впоследствии, в 2021 году, был представлен «План реализации Политической основы» после обсуждений в рамках регулярной политической комиссии правительства и ОГО. Соответственно, институциональная платформа, созданная для реализации Политической основы, позволяет правительству либо непосредственно выполнять, либо делегировать проекты МСПР, не только оказывая поддержку корейским ОГО в целях развития, но и способствуя синергетическому взаимодействию между ОГО и правительством в отношении инициатив и реализации проектов сотрудничества в целях развития. Эта Политическая основа служит институциональной базой, на основе которой ожидается, что партнерство правительства и гражданского общества будет играть ключевую роль в разработке и реализации проектов МСПР Южной Кореи, с особым акцентом на содействие развитию демократии.

III. Стратегии прогнозирования вклада Южной Кореи в помощь в целях демократии

Помощь в целях демократии не предполагает единой стандартизированной модели или сектора. Сложные процессы выбора различных форм помощи и взаимосвязанных секторов, связанных с содействием демократии, могут быть интегрированы в широкую, всеобъемлющую основу помощи демократии в странах-партнерах. Такой интегрированный подход приводит к диверсификации выбора секторов и методов реализации помощи в соответствии с внутренними условиями страны-донора. Вклад Южной Кореи в содействие демократии также должен отражать ее уникальные характеристики ценностно-ориентированной внешней политики и ключевые приоритеты ОПР, что в конечном итоге приведет к политическим рекомендациям. Более того, помощь Южной Кореи в целях демократии будет трудно спланировать или реализовать должным образом, если она не будет сотрудничать с множеством заинтересованных сторон, помимо государственных учреждений. Многоуровневая рамочная основа сотрудничества для партнерства в области помощи в целях демократии, включающая ключевые государственные учреждения, законодательный орган, гражданское общество и другие крупные отечественные организации, должна быть создана в качестве предварительного условия. Учитывая изменения в среде МСПР как внутри страны, так и на международном уровне, а также интегрированный подход через многостороннее партнерство различных отечественных исполнителей помощи в целях демократии, можно предложить следующие четыре стратегических ответа политики МСПР Кореи для поддержки глобальной демократии.

1. Интегрированное управление через подход «всего общества»

Всеобъемлющий, общенациональный подход, который всесторонне реконструирует ценности и роли, вносимые поддержкой Южной Кореи глобальной демократии, должен быть институционализирован в качестве основы дорожной карты Южной Кореи для интегрированного управления помощью в целях демократии. Хотя опыт Кореи в области помощи в целях демократии невелик, ее исторический опыт демократизации и консолидации демократии как политических процессов богаче и глубже, чем у любой другой демократии. Опыт демократизации Южной Кореи может предоставить более привлекательную и практическую поддержку странам-партнерам в Глобальном Юге, чем традиционные доноры Глобального Севера, делая ее содействие глобальной демократии более отличным от традиционных путей оказания помощи демократии за рубежом со стороны западных доноров-демократий. Учитывая сложный путь демократического развития Южной Кореи, отмеченный быстрой модернизацией, охватывающей японское колониальное правление, Корейскую войну, экономический рост в сжатой форме и политическую демократизацию, ее опыт имеет большую степень достоверности по сравнению с западными странами-донорами, которые ранее имели колониальное господство. В двух словах, усилия Южной Кореи по содействию демократии за рубежом могут быть беспрепятственно включены в альтернативный путь политической модернизации, который хочет развивать Глобальный Юг, тем самым способствуя более широкому глобальному нарративу содействия демократии для Глобального Юга.

Помощь Южной Кореи в целях демократии требует комплексной стратегии, которая эффективно связывает взаимосвязанные тематические области и консолидирует различные исполнительные органы, все с основным упором на продвижение демократических ценностей. Следовательно, существует насущная необходимость институционализировать рамочную основу для интеграции и надзора за многочисленными проектами, связанными с многогранными усилиями Южной Кореи по содействию демократии. Как обсуждалось ранее, помощь в целях демократии охватывает широкий спектр секторов и тем; даже если такая помощь осуществляется в рамках сектора или темы, явно не обозначенной как «демократия», такой как государственное управление, избирательные системы и управление, она может быть включена в множественную классификацию демократических вкладов на макроуровне. Поэтому, чтобы всесторонне использовать опыт поддержки демократии, необходима инклюзивная рамочная основа для создания и управления данными, связанными с демократическими элементами, реализуемыми в различных секторах. В настоящее время в Южной Корее не установлено единой концепции или методического метода управления сбором данных о помощи в целях демократии, поэтому размер бюджета проектов помощи, связанных с демократией, не может быть точно проверен, а содержание этих проектов имеет тенденцию быть разрозненным. Реализация инициатив помощи в целях демократии должна выходить за рамки государственных учреждений и включать разнообразный набор исполнительных органов, связанных с демократическим участием. В частности, подчеркиваются совместные усилия и функции как Национального собрания, так и акторов гражданского общества. Чтобы использовать обширный демократический опыт Южной Кореи для значимого вклада в сферу сотрудничества в целях развития, совместное взаимодействие между Национальным собранием и ОГО должно быть подчеркнуто как ключевые исполнительные органы для помощи в целях демократии, выходящие за рамки сферы государственных учреждений помощи.

2. Вклад Национального собрания в глобальную демократию

Попытка Южной Кореи усилить позитивное содействие демократии на глобальном уровне должна выходить за рамки государственных учреждений, вместо этого переходя к Национальному собранию, которое служит источником демократической политики в Южной Корее в смысле его активного участия как в прямых, так и в косвенных инициативах помощи в целях демократии. Для создания надежной институциональной основы необходимо, чтобы Национальное собрание учредило парламентский фонд или фонд, специализирующийся на поддержке демократических преобразований в странах-партнерах, подобно Шведскому фонду политических партий. Эта платформа будет способствовать совместным усилиям правящих и оппозиционных партий, обеспечивая устойчивый механизм продвижения демократии в развивающихся странах-партнерах, независимо от смены правительственного руководства. В обстоятельствах, когда южнокорейское правительство может столкнуться с трудностями в активной организации и реализации инициатив по содействию демократии из-за политической чувствительности, связанной с такой помощью в целях демократии, Национальное собрание и его фонды политических партий могут смягчить политическую чувствительность, сотрудничая с отечественными и международными ОГО для содействия помощи в целях демократии, а не напрямую через правительственные учреждения стран-партнеров-получателей. Кроме того, Национальное собрание может взять на себя ведущую роль в разработке законодательства для формализации вклада Южной Кореи в глобальную демократию и предоставления правовой основы для исполнительных органов, участвующих в реализации помощи в целях демократии. В целом, Национальное собрание, как политический институт, представляющий демократию Южной Кореи, имеет преимущество в возможности легитимно добиваться содействия демократии.

3. Содействие демократии за рубежом через партнерство с гражданским обществом

Активное сотрудничество с отечественными ОГО в целях развития, ОГО в странах-партнерах и местных сообществах является обязательным в качестве ключевого исполнительного органа для вклада Южной Кореи в глобальную демократию. В частности, Южная Корея должна разработать стратегию формулирования инициатив сотрудничества в целях развития, которые позволят напрямую выделять ОПР для поддержки ОГО в странах-партнерах. Скандинавские страны-доноры уже продемонстрировали преимущества поддержки своих отечественных ОГО в целях развития, способствуя взаимодействию между скандинавскими гражданскими обществами и гражданскими обществами стран-партнеров для прямой реализации проектов по содействию демократии. В то время как Южная Корея ранее оказывала прямую помощь отечественным ОГО в целях развития через Корейское агентство международного сотрудничества (KOICA), эта поддержка характеризовалась краткосрочными усилиями, и в настоящее время прямая помощь ОГО для целей содействия демократии за рубежом не оказывается. Для содействия локализации сотрудничества в целях развития и помощи в целях демократии Южная Корея должна провести сравнительный анализ преимуществ и недостатков методов, которые включают прямую поддержку ОГО, партнерских с корейскими агентствами помощи. Впоследствии должны быть предприняты проекты для прямой поддержки гражданского общества через стратегию локализации, которая использует сравнительные преимущества. Одной из центральных целей, которую должна преследовать политика ОПР Южной Кореи, является концепция «локализации», с ОГО как из Южной Кореи, так и из стран-партнеров в качестве ключевых действующих лиц в ее основе. Тем не менее, если существуют опасения относительно доверия к возможностям ОГО в странах-партнерах или опасения относительно прозрачности и подотчетности управления партнерством ОГО, эффективность проектов ОПР Южной Кореи в конечном итоге может стать неопределенной, что в конечном итоге ляжет бременем на правительство Южной Кореи. Следовательно, крайне важно определить механизмы, которые повышают потенциал ОГО в странах-партнерах посредством приоритетных проектов сотрудничества с отечественными ОГО в целях развития.

4. Предоставление помощи в целях демократии через многостороннее сотрудничество

Южная Корея имеет потенциал для разработки стратегии содействия глобальному распространению демократии путем использования как внутренних механизмов помощи, так и исполнительных органов, в сочетании с принятием многосторонних подходов к оказанию помощи. Традиционные многосторонние институты, такие как Организация Объединенных Наций и Всемирный банк, обладают обширным опытом в реализации инициатив сотрудничества в целях развития, направленных на реализацию универсальных ценностей, охватывающих демократию, права человека и гендерные вопросы, часто посредством начисленных или добровольных взносов. Международные неправительственные организации (НПО), такие как «Oxfam» и «Save the Children», также играли прямую и косвенную роль в продвижении усилий по содействию глобальной демократии. В своем стремлении к отличительному пути вклада в демократию Южная Корея должна одновременно стремиться расширять каналы сотрудничества с международными организациями и НПО, стремясь внести значимый вклад в развитие демократии на международной арене и получить представление о мандатах многосторонних институтов по содействию демократии. Кроме того, Южная Корея может разрабатывать стратегии и участвовать в совместных проектах помощи в целях демократии с такими группами, как G7, или трехсторонним партнерством, включающим Южную Корею, Соединенные Штаты и Японию. Кроме того, Южная Корея может активно содействовать сотрудничеству в области демократии через мини-латеральные инициативы вместе со странами-партнерами, которые разделяют общие цели, связанные с индо-тихоокеанской стратегией и содействием демократии в регионе.

IV. Повышение подотчетности помощи Южной Кореи в целях развития для содействия демократии

В стремлении к дипломатии, характеризующейся вкладом в содействие глобальной демократии, Южная Корея должна уделять первоочередное внимание усилению своего участия в развитии демократического управления, мира и продвижении прав человека, а не придерживаться преимущественно коммерческого подхода в своей политике ОПР. Отходя от исторической траектории, когда корейская ОПР преимущественно подчеркивала экономическое развитие и содействие выходу корпораций на зарубежные рынки, крайне важно проложить новый курс для политики МСПР Южной Кореи. Это новое направление должно соответствовать принципам подхода «глобального государства-ключ», подчеркивая активное расширение и методическое администрирование инициатив поддержки демократии как средства повышения национального престижа Южной Кореи на мировой арене.

Наконец, Южная Корея должна быть адекватно подготовлена к решению ряда проблем, которые могут возникнуть по мере усиления ее приверженности продвижению глобальной демократии через МСПР. Одним из основных препятствий является концепция суверенитета, в соответствии с которой правительства-партнеры могут рассматривать инициативы сотрудничества в целях развития, направленные на демократические реформы, как политически чувствительные вопросы. Без надежного консультативного процесса с государствами-партнерами существует значительный риск того, что такие усилия могут быть неблагоприятно истолкованы как неоправданное политическое вмешательство с целью пропаганды демократии в корейском стиле. Следовательно, при реализации проектов сотрудничества в целях развития, направленных на содействие демократии за рубежом, строгое соблюдение принципа «не навреди» становится обязательным, а проактивные усилия по внедрению механизма подотчетности для помощи в целях демократии должны рассматриваться как насущная необходимость для обеспечения эффективности помощи в целях содействия демократии. ■

■ Тхэ Кюн Ким_Профессор международного развития в Высшей школе международных исследований (GSIS) Сеульского национального университета.

■ Верстку выполнил Чхоль О, младший научный сотрудник EAI

По вопросам: 02-2277-1683 (доб. 205) jcoh@eai.or.kr