[民主推广特别报告] 韩国的国际反腐努力与民主援助

一、引言

近期，国际社会围绕反腐败问题展开了激烈的辩论。2021年联合国大会召开了有史以来第一次反腐败特别会议，呼吁国际社会合作预防和根除腐败。拜登总统将反腐败视为应对威权主义政权威胁和在全球范围内保护人权的核心议题，并将其列为美国外交政策的优先领域之一，与应对国内外的威权主义和促进人权并列。为此，反腐败问题被列为2021年首届民主峰会的核心议程之一，美国国际开发署（USAID）成立了反腐败工作组以预防腐败。韩国政府在2023年3月主办的第二届民主峰会印太区域会议上，也选择了“打击腐败的挑战与成就”这一主题。

近期对腐败问题关注度的显著提升，可以归因于腐败不仅是威权主义政权得以长期存在并惯于侵犯人权的关键机制，而且威权主义政权已开始将腐败武器化以对抗民主国家。独裁者和统治精英通过腐败将国家资源私有化，通过掠夺私营部门来增加财富，从而获得压制政治反对派和民众的资源。此外，像俄罗斯和中国这样的威权国家，战略性地利用腐败来收买对方国家有影响力的人物，或试图通过秘密游说活动来影响他国的政策决策或选举进程。

因此，反腐败不再被视为国内问题，而是需要多国合作解决的国际问题。各种国际组织正将反腐败作为一项关键议程，强调预防和根除腐败。本文将探讨国际社会在反腐败方面的努力，并讨论反腐败与民主援助之间的关系。在此基础上，本文将评估韩国政府在反腐败方面的国际支持与合作现状。

二、国际反腐败努力

国际社会在反腐败方面的努力是多方面的。其中最重要和最具影响力的国际努力是《联合国反腐败公约》（UNCAC）的通过，这是一项具有法律约束力的国际条约，其意义超越了单纯的宣言。UNCAC是一项普遍的反腐败规范，适用于发达国家、欠发达国家、公共部门和私营部门，其内容被认为非常全面。与此同时，1997年通过的《经合组织国际商务交易中贿赂外国公职人员公约》旨在防止国际商务交易中的贿赂行为，并构成了将此类行为定为犯罪的第一个国际共识。《经合组织反贿赂公约》的意义在于，与其他经合组织制定的规范不同，它对成员国具有法律约束力，是一项国际条约。

欧洲联盟、美洲国家组织和非洲联盟等区域组织也通过了反腐败国际条约。联合国下属的其他发展相关国际组织，如世界银行和国际货币基金组织，也制定了减少向被发现收受贿赂的国家提供贷款或制裁通过贿赂中标公司的政策。

民间主导的国际反腐败努力也为反腐败规范的形成做出了极其重要的贡献。特别是作为跨国反腐败公民团体，透明国际提高了全球对腐败问题的认识，并在与国际组织合作预防腐败的努力中发挥了领导作用。随后，许多非政府组织和经济组织以反腐败为旗帜，传播行为准则和原则。例如，“榨取性行业透明度倡议”（EITI）是一项旨在提高自然资源收益透明度的运动，各国政府、企业、公民社会组织、投资者和国际组织均参与其中。尽管参与EITI是自愿的，但参与国必须完全披露其采矿业务的收入信息。披露的收入将接受一项检查程序，将披露的收入与参与采矿的企业提供的金额进行比较。通过这种方式，旨在解决非法暗箱交易、收益分配不公和环境污染等问题。

最近，随着公民社会参与反腐败工作的重要性日益凸显，由公民社会和成员国政府组成的国际公私伙伴关系协商机构也应运而生。一个典型的例子是“开放政府伙伴关系”（OGP）。OGP是一个国际多边合作机构，倡导根除腐败、提高政府透明度和激活公民参与。自2011年成立以来，已有75个国家政府、104个区域政府和数千个公民社会组织参与其中。

三、反腐败的核心逻辑

大多数反腐败努力都侧重于提高透明度和问责制。透明度之所以受到重视，是因为人们普遍认为腐败是由制度不透明和信息提供不足造成的。政策决策过程和行政过程越不透明，政府与公民之间的信息不对称程度就越高，这导致利用内部信息参与腐败活动的机会增加，而发现和惩治腐败的可能性降低。另一方面，提高透明度通过打破公职人员的信息垄断，减少了腐败的机会和资源，同时通过向以较低成本监测腐败为动机的行动者提供更多信息，增加了揭露和惩治腐败活动Thus, institutional reforms such as the adoption of public information acts that increase the transparency of public administration and citizens’ access to information, expansion of administrative information disclosure, adoption of a civil audit framework, an online framework for handling civil affairs, electronic bidding framework, financial transparency, and transparency in the accounting of political funds have been emphasized as important anti-corruption policies.的可能性。因此，诸如通过《信息公开法》提高公共行政透明度和公民获取信息的途径、扩大行政信息公开、采纳公民审计框架、在线民事事务处理框架、电子招标框架、财务透明度以及政治资金会计透明度等制度改革被强调为重要的反腐败政策。

然而，仅凭加强透明度不足以改变与腐败相关的行为准则。即使腐败信息为人所知，也可能缺乏惩罚腐败行为者的机制，并且在实施反腐败惩罚方面可能存在集体行动问题。因此，只有与强有力的问责机制相结合，透明度才能导致腐败的减少。问责制不能仅仅通过增加腐败的监测和惩罚严厉程度来获得。问责机制只有在公民能够理解腐败信息并在此基础上采取集体反腐行动时才能发挥作用。此外，只有存在能够将公民的反腐败要求转化为可实现改革的制度机制时，问责机制才能发挥作用。问责制不能仅仅依靠公民通过选举来改变腐败政权的能力来保证。为了实现有效的问责，公民必须每天参与公共政策的决策过程，并成为国家管理的监督者。

透明国际提出的国家廉洁框架概念的发展与这一逻辑一致。国家廉洁框架旨在通过政府、公民社会和其他利益相关者的参与，加强透明度和问责制，以成功预防腐败。换言之，只有当行政部门、立法部门、司法部门、执法机构、政党、公民社会、媒体和企业都参与到反腐败的共同努力中，以加强透明度和问责制时，才能成功建立反腐败框架。因此，需要的是相关行为者之间的相互合作和全面的反腐败努力，而不是仅仅关注某个领域来促进反腐败。重点不仅在于公共部门，还在于私营部门积极参与反腐败工作。

四、反腐败与民主援助

上述讨论表明，正如弗朗西斯·福山所论证的那样，反腐败是一个根本性的政治现象，只能通过政治而非技术官僚的机制来根除。近期关于腐败的研究强调，除了公共行政部门的制度改革之外，有条不紊地向民主过渡和深化民主的质量对于成功的反腐败至关重要。这一论点的理由在于，腐败猖獗的国家普遍存在领导人和精英缺乏实现反腐败的动力和意愿。由于他们是现有腐败框架的最大受益者，因此他们没有理由去打击腐败。在这种情况下，如果不更换现有的精英，就无法成功根除腐败。即使实施了联合国等国际组织推荐的反腐败措施，如信息公开法、电子政务和公民审计框架，也无法实现根本性变革。建立独立的腐败预防组织也是如此，因为它们随时可能被当局削弱。

因此，为了反腐败的成功，有必要激发现有精英对根除腐败作为现代化象征的兴趣，或者允许新更换的精英通过反腐败改革来享受执政合法性等政治利益。韩国的反腐败经验属于后一种情况，即民主化促使改革政府——有时是独立地，有时是与公民社会合作——积极推行反腐败的制度化。民主的稳步发展导致了公民对反腐败需求的多元化，以及政府对这些需求的相应提高的响应能力，从而产生了反腐败的良性循环。

为预防和惩治腐败而制定的法律和制度安排本身并不能导致成功的反腐败。需要建立民主框架的两个基本问责机制：垂直问责制，允许通过竞争性选举惩罚腐败的政府和政客；以及水平问责制，通过权力机构之间的相互制衡来实现。司法机构在惩治腐败方面的独立性越强，法治运行得越好，立法机构对行政机构的监督就越有效，国家审计机构的内部控制框架就越强，与其他权力机构勾结的可能性就越低，对当局的制衡执行得就越有效。在腐败丑闻面前，强大的反腐败政治联盟有助于加强这些问责机制。

因此，国际社会对成功反腐败的支持只能与民主援助相结合才能实现。过去的民主援助捐助者侧重于制度改革，如为选举进程提供行政支持、建立独立的选举委员会、司法改革和加强法治，但近期的援助趋势指向直接加强“民主力量”。这包括通过公民民主教育、支持公民社会组织以加强公民社会能力以及支持独立媒体等方式，支持受援国加强民主的努力。简而言之，国际社会对反腐败的支持在实现方式上与民主援助有许多相似之处。

五、结论：韩国反腐败与民主援助的支持

上述讨论为韩国政府在国际反腐败支持战略方面提供了重要启示。韩国政府积极参与国际反腐败努力，并不断加强与国际社会的反腐败合作。首先，韩国政府已批准上述《经合组织反贿赂公约》和《联合国反腐败公约》，并通过制定和调整国内立法以符合这些条约，认真履行了这些条约。特别是，韩国独立的负责监督国家反腐败工作的机构——反腐败与公民权利委员会（ACRC）——积极参与了二十国集团（G20）反腐败会议、亚太经济合作组织（APEC）反腐败与透明度工作组、经合组织公共廉洁事务高级官员和廉洁论坛以及国际反腐败会议（IACC）等国际反腐败会议。通过这些机会，它向国际社会宣传了韩国的反腐败努力和成就，并为国际反腐败机构的建立和发展做出了贡献。此外，通过与联合国开发计划署（UNDP）或与个别国家签署反腐败合作谅解备忘录，ACRC支持越南、乌兹别克斯坦和科索沃等发展中国家采纳关键的反腐败预防机构。在第二次民主峰会印太区域会议之后，它还为发展中国家的官员提供反腐败战略制定、腐败预防和腐败调查等领域的培训，以加强其整体反腐败能力，以及根据个别国家的需求量身定制的反腐败政策培训。

支持发展中国家建立反腐败机构无疑是一项非常重要的贡献。然而，鉴于目前要求韩国政府在保护和促进民主方面发挥更积极的国际作用的呼声日益高涨，有必要重新评估韩国的反腐败支持政策。以下几点可供参考：

第一，韩国政府需要扩大其国际反腐败援助的范围和目标，从加强机构能力扩展到包括民主援助。这需要增加韩国官方发展援助（ODA）和国际合作项目中民主治理援助的比例。尽管韩国政府从未以明确的民主援助名义开展过国际援助，但与民主治理相关的援助已在各个部门单独进行。然而，这些援助在整个ODA框架中的比例非常低，而且大部分援助集中在公共行政和改善选举制度方面。为了将民主援助提升到成功反腐败所需的水平，有必要更加关注加强旨在提高公民社会能力、透明度和问责制的机构，并扩大反腐败和民主援助。

第二，需要加强与伙伴国家公民社会的合作。仅通过与伙伴国家政府的交流，很难建立反腐败规范和制度。这尤其是因为腐败是社会的一个反映，它反映了当地社区的政治制度、法律、经济和文化，因此利用当地社区行动者的工作知识非常重要。需要与反腐败相关的各种公民行动者进行交流与合作，如公民组织、企业、工会和媒体人士。如果韩国政府在外交上难以直接要求伙伴国家政府改进政治制度和加强公民社会能力，那么通过支持公民社会间接为反腐败做出贡献可能是一个突破口。目前，韩国的ODA是通过政府间的合同进行的，这使得这种方法也很困难。在这种情况下，可以通过从事反腐败活动的政府间或非政府国际组织来实现反腐败支持和巩固伙伴国家的公民社会能力。这不仅有助于解决反腐败问题，而且与国际组织和其他主要的民主援助捐助者合作，也有助于培养韩国的专业知识。

最后，可以尝试进行反腐败援助的角色分工。ACRC可以像以前一样专注于制度和技术能力巩固方面的援助，并可以设立一个独立的、非党派的机构，负责与民主巩固相关的反腐败援助。这个独立的机构可以建立一个框架，与现有的以政府为中心的援助项目不同，该框架可以通过与各种公民社会行动者的公私伙伴关系来制定反腐败援助战略。为此，可以考虑设立一个外国民主援助基金会，如美国国家民主基金会（NED）或英国议会运营的威斯敏斯特民主基金会，前者获得美国国会的两党支持，后者使用其外交、联邦和发展部（FCDO）的资金。这使得民主援助项目能够以公私合作的形式更自由地运行。

为此类基金会确保稳定资金需要通过国民议会的积极努力来制定相关立法。2023年3月，国民议会议员河泰庆（Ha Tae-kyung）已将民主化运动纪念事业会的机构名称改为韩国民主基金会，并提出了“韩国民主基金会法（民主化运动纪念事业会法修正案）”法案，在其业务内容中增加了“促进民主发展的国际合作项目”。虽然该法案对民主援助具有明确意义，但需要制定立法以在稳定资金的基础上持续开展民主援助。特别是，需要为民主援助基金会设立一项基金。这是因为基金，与由法律设立以灵活管理特定目的的特定资金的特别账户不同，可以不依赖于收支预算进行管理。基金的优势在于它保证了基金会管理者的自主性，并提供了在项目执行过程中更改部分计划的灵活性。因此，国民议会有必要就基金会设立母法是什么、如何确保稳定资金、是否需要单独确保资金、如何规范基金会的性质、谁将负责其管理以及谁将是援助对象等问题进行积极而深入的讨论。■

■ 金南奎_高丽大学政治学与国际关系学教授

■ 由EAI研究助理吴俊哲（Juncheol Oh）排版

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