[Специальный доклад по продвижению демократии] Международные усилия Южной Кореи и помощь в области демократии в борьбе с коррупцией

I. Введение

В последнее время наблюдаются оживленные международные дебаты по вопросам борьбы с коррупцией. Проведя первую в истории специальную сессию по борьбе с коррупцией, Генеральная Ассамблея ООН в 2021 году призвала к международному сотрудничеству для предотвращения и искоренения коррупции. Рассматривая борьбу с коррупцией как ключевой вопрос в противодействии угрозам со стороны авторитарных режимов и в глобальной защите прав человека, президент Байден определил борьбу с коррупцией как одну из приоритетных областей внешней политики США, наряду с противодействием авторитаризму и продвижением прав человека внутри страны и за рубежом. Соответственно, искоренение коррупции обсуждалось как одна из ключевых тем первого Саммита за демократию в 2021 году, а Агентство США по международному развитию (USAID) учредило Целевую группу по борьбе с коррупцией для предотвращения коррупции. Правительство Южной Кореи также выбрало тему «Вызовы и достижения в борьбе с коррупцией» при проведении Регионального совещания по Индо-Тихоокеанскому региону на втором Саммите за демократию в марте 2023 года.

Особо заметное усиление внимания к коррупции в последнее время можно объяснить тем, что, помимо того, что коррупция является ключевым механизмом, обеспечивающим выживание авторитарного режима, который систематически нарушает права человека, авторитарные режимы начали использовать коррупцию против демократических государств. Диктаторы и правящие элиты приватизируют национальные ресурсы посредством коррупции, увеличивают свое богатство, грабя частный сектор, и, соответственно, обеспечивают ресурсы для подавления оппозиционных политических сил и граждан. Более того, авторитарные государства, такие как Россия и Китай, стратегически используют коррупцию для привлечения влиятельных лиц в противоборствующей стране или пытаются влиять на принятие политических решений или избирательные процессы других стран посредством тайной лоббистской деятельности.

Таким образом, борьба с коррупцией больше не рассматривается как внутренняя проблема, а как международный вопрос, для решения которого требуется сотрудничество многих стран. Различные международные организации подчеркивают важность предотвращения и искоренения коррупции, ставя борьбу с коррупцией в качестве ключевой повестки дня. В данной статье рассматриваются международные усилия по борьбе с коррупцией и обсуждается связь между борьбой с коррупцией и помощью в области демократии. На основе этого обсуждения оценивается текущее состояние международной поддержки и сотрудничества правительства Южной Кореи в борьбе с коррупцией.

II. Международные усилия по борьбе с коррупцией

Международные усилия по борьбе с коррупцией предпринимаются многогранно. Наиболее важным и влиятельным международным усилием стало принятие Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (UNCAC), которая является международным договором, имеющим юридическую силу, выходящую за рамки простого декларативного значения. UNCAC представляет собой универсальную норму борьбы с коррупцией, которая применяется к развитым странам, менее развитым странам, государственному и частному секторам, и ее содержание считается очень всеобъемлющим. Между тем, Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных должностных лиц в международных деловых операциях, принятая в 1997 году, направлена на предотвращение подкупа в международных деловых операциях и представляет собой первый международный консенсус по криминализации таких действий. Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом имеет значение, поскольку, в отличие от других норм, принятых ОЭСР, она является юридически обязательной для государств-членов в качестве международного договора.

Региональные организации, такие как Европейский союз, Организация американских государств и Африканский союз, также приняли международные договоры по борьбе с коррупцией. Другие международные организации, связанные с развитием, входящие в систему ООН, такие как Всемирный банк и Международный валютный фонд, приняли политику, сокращающую кредиты странам, уличенным в получении взяток, или наказывающую компании, выигрывающие контракты путем подкупа.

Гражданские международные усилия по борьбе с коррупцией также внесли весьма важный вклад в формирование норм борьбы с коррупцией. В частности, как транснациональная гражданская антикоррупционная группа, Transparency International повысила осведомленность общественности о проблемах коррупции и сыграла ведущую роль в усилиях по предотвращению коррупции, сотрудничая с международными организациями. Вслед за этим многие неправительственные и экономические организации распространяли кодексы поведения и принципы под знаменем борьбы с коррупцией. Например, Инициатива по обеспечению прозрачности в добывающей промышленности (EITI) — это движение за повышение прозрачности доходов от природных ресурсов, в котором участвуют правительства, корпорации, организации гражданского общества, инвесторы и международные организации. Хотя участие в EITI является добровольным, страны-участницы должны полностью раскрывать информацию о своих доходах от горнодобывающей деятельности. Раскрытые доходы подлежат процедуре проверки, которая сравнивает раскрытые доходы с суммой денег, предоставленной корпорациями, участвующими в добыче полезных ископаемых. Таким образом, она направлена на решение проблем незаконной теневой торговли, несправедливого распределения доходов и загрязнения окружающей среды.

Совсем недавно, с акцентом на важность участия гражданского общества в борьбе с коррупцией, были также запущены международные консультативные органы, состоящие из представителей гражданского общества и правительств государств-членов. Показательным примером является Партнерство «Открытое правительство» (OGP). OGP — это международный многосторонний орган сотрудничества, который выступает за искоренение коррупции, повышение прозрачности правительства и активизацию участия граждан. С момента своего основания в 2011 году в OGP участвуют 75 правительств, 104 региональных правительства и тысячи организаций гражданского общества.

III. Основная логика борьбы с коррупцией

Большинство усилий по борьбе с коррупцией направлены на повышение прозрачности и подотчетности. В основе акцента на прозрачность лежит предположение, что коррупция вызвана недостатком прозрачности в учреждениях и ограниченным предоставлением информации. Чем менее прозрачны процессы принятия политических решений и административные процессы, тем выше степень асимметрии информации между правительством и гражданами, что приводит к увеличению возможностей для участия в коррупционных действиях с использованием внутренней информации и снижению вероятности выявления и наказания за коррупцию. С другой стороны, повышение прозрачности сокращает возможности и ресурсы для коррупции, разрушая информационную монополию государственных служащих, одновременно повышая вероятность разоблачения и наказания за коррупционные действия путем предоставления большей информации субъектам, заинтересованным в мониторинге коррупции с меньшими затратами. Поэтому институциональные реформы, такие как принятие законов о доступе к публичной информации, которые повышают прозрачность государственного управления и доступ граждан к информации, расширение раскрытия административной информации, принятие системы гражданского аудита, онлайн-система для рассмотрения гражданских дел, система электронных торгов, финансовая прозрачность и прозрачность учета политических средств, подчеркиваются как важные антикоррупционные меры.

Однако одного лишь усиления прозрачности недостаточно для изменения кодексов поведения, связанных с коррупцией. Даже если информация о коррупции становится известной, может отсутствовать механизм наказания виновных в коррупционных действиях, и может возникнуть проблема коллективных действий при применении наказаний за коррупцию. Следовательно, прозрачность может привести к снижению коррупции только при условии ее связи с сильным механизмом подотчетности. Сильная подотчетность не может быть достигнута только за счет усиления мониторинга и строгости наказания за коррупцию. Механизмы подотчетности действуют только тогда, когда граждане способны понимать информацию о коррупции и способны к коллективным действиям по борьбе с коррупцией на основе этой информации. Более того, механизмы подотчетности действуют только при наличии институциональных механизмов, которые могут трансформировать требования граждан по борьбе с коррупцией в реализуемые реформы. Подотчетность не гарантируется только способностью граждан сменять коррумпированные режимы посредством выборов. Для эффективной подотчетности граждане должны ежедневно участвовать в процессах принятия решений по государственной политике и становиться надзорным органом за управлением государством.

Развитие концепции Национальной системы добропорядочности Transparency International как основы для предотвращения коррупции соответствует этой логике. Национальная система добропорядочности — это система, которая стремится укрепить прозрачность и подотчетность для успешного предотвращения коррупции при участии правительств, гражданского общества и других заинтересованных сторон. Другими словами, успешное создание антикоррупционной системы возможно только тогда, когда исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть, правоохранительные органы, политические партии, гражданское общество, средства массовой информации и корпорации совместно участвуют в общих усилиях по борьбе с коррупцией для укрепления прозрачности и подотчетности. Вместо продвижения борьбы с коррупцией, фокусируясь на определенной области, требуется, чтобы соответствующие стороны взаимно сотрудничали и прилагали всесторонние усилия по борьбе с коррупцией. Акцент делается не только на государственном секторе, но и на активном участии частного сектора в борьбе с коррупцией.

IV. Борьба с коррупцией и помощь в области демократии

Предшествующее обсуждение показывает, что, как утверждал Фрэнсис Фукуяма, борьба с коррупцией — это фундаментально политический феномен, который может быть искоренен только политическими, а не технократическими механизмами. Последние исследования коррупции подчеркивают, что методичный переход к демократии и качественное углубление демократии, помимо институциональных реформ в секторе государственного управления, необходимы для успешной борьбы с коррупцией. Причина этого аргумента заключается в том, что в странах с повсеместной коррупцией часто встречаются лидеры и элиты, которые не имеют стимула и желания бороться с коррупцией. Поскольку они являются крупнейшими бенефициарами существующей коррупционной системы, у них нет причин бороться с коррупцией. В этой ситуации успешное искоренение коррупции невозможно без смены существующих элит. Фундаментальные изменения не произойдут, даже если будут внедрены антикоррупционные институты, рекомендованные международными организациями, такие как законы о доступе к публичной информации, электронное правительство и системы гражданского аудита. То же самое относится и к созданию независимых организаций по предотвращению коррупции, поскольку они могут быть обезврежены властями в любой момент.

Поэтому для успеха в борьбе с коррупцией необходимо вызвать у существующих элит интерес к искоренению коррупции как символу модернизации или позволить вновь сменяемым элитам пользоваться политическими преимуществами, такими как легитимность власти, посредством антикоррупционных реформ. Опыт Южной Кореи в борьбе с коррупцией относится к последнему случаю, когда демократизация позволила реформаторскому правительству — иногда самостоятельно, а иногда в сотрудничестве с гражданским обществом — активно проводить институционализацию для борьбы с коррупцией. Постоянное развитие демократии привело к диверсификации требований граждан по борьбе с коррупцией, а последующее повышение отзывчивости правительства на такие требования породило порочный круг для борьбы с коррупцией.

Упорядочение законов и институтов для предотвращения и наказания коррупции само по себе не приводит к успешной борьбе с коррупцией. Требуется создание двух фундаментальных механизмов подотчетности демократической системы: вертикальная подотчетность, которая позволяет наказывать коррумпированное правительство и политиков посредством конкурентных выборов, а также горизонтальная подотчетность, которая достигается посредством взаимных проверок и контроля между органами власти. Чем больше независимость судебной власти, ответственной за наказание коррупции, и чем правильнее функционирует верховенство права, тем эффективнее законодательная власть контролирует исполнительную, тем сильнее внутренние системы контроля благодаря национальным аудиторским агентствам, тем ниже вероятность сговора с другими органами власти и тем эффективнее будут осуществляться проверки в отношении властей. Сильные политические коалиции против коррупции перед лицом коррупционных скандалов помогли укрепить эти механизмы подотчетности.

Следовательно, международная поддержка для успешной борьбы с коррупцией может быть реализована только в сочетании с помощью в области демократии. Доноры помощи в области демократии в прошлом сосредотачивались на институциональных реформах, таких как административная поддержка избирательных процессов, создание независимых избирательных комиссий, судебные реформы и укрепление верховенства права, но последние тенденции помощи указывают на прямое укрепление «демократических сил». Это включает поддержку усилий принимающей страны по укреплению демократии посредством таких мер, как демократическое образование для граждан, укрепление потенциала гражданского общества путем поддержки организаций гражданского общества и поддержка независимых СМИ. Короче говоря, международная поддержка борьбы с коррупцией имеет много параллелей в методах достижения с помощью в области демократии.

V. Заключение: Поддержка борьбы с коррупцией и помощи в области демократии в Южной Корее

Предшествующие обсуждения дают важные выводы для стратегии правительства Южной Кореи по международной поддержке борьбы с коррупцией. Правительство Южной Кореи активно участвует в международных усилиях по борьбе с коррупцией и постоянно укрепляет сотрудничество в борьбе с коррупцией с международным сообществом. Прежде всего, правительство Южной Кореи ратифицировало упомянутые выше Конвенцию ОЭСР по борьбе с подкупом и UNCAC и добросовестно применяет их, принимая и приводя в соответствие национальное законодательство с этими договорами. В частности, Комиссия по борьбе с коррупцией и гражданским правам (ACRC), являющаяся независимым агентством Южной Кореи, которое курирует усилия страны по борьбе с коррупцией, активно участвует в международных дискуссиях по борьбе с коррупцией, таких как Совещание G20 по борьбе с коррупцией, Рабочая группа по борьбе с коррупцией и прозрачности Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (АПЕК), Старшие должностные лица по вопросам добропорядочности и Форум добропорядочности ОЭСР, а также Международная конференция по борьбе с коррупцией (IACC). Благодаря этим возможностям она рекламировала усилия и достижения Южной Кореи в борьбе с коррупцией международному сообществу и способствовала созданию и развитию международных антикоррупционных учреждений. Кроме того, заключая меморандумы о взаимопонимании по сотрудничеству в борьбе с коррупцией с Программой развития ООН (ПРООН) или с отдельными странами, ACRC оказывает поддержку развивающимся странам, таким как Вьетнам, Узбекистан и Косово, во внедрении ключевых институтов по предотвращению коррупции. После Регионального совещания по Индо-Тихоокеанскому региону на втором Саммите за демократию она также проводит обучение для государственных служащих развивающихся стран в таких областях, как разработка стратегий борьбы с коррупцией, предотвращение коррупции и расследование коррупционных дел для укрепления их общего антикоррупционного потенциала, а также обучение антикоррупционной политике, адаптированное к потребностям отдельных стран.

Нельзя отрицать, что поддержка развивающихся стран в создании антикоррупционных институтов является очень важным вкладом. Однако, учитывая текущую ситуацию, когда требования к правительству Южной Кореи проявлять большую международную проактивность в защите и продвижении демократии растут, переоценка политики Южной Кореи по поддержке борьбы с коррупцией представляется необходимой. В связи с этим можно предложить следующее.

Во-первых, правительству Южной Кореи необходимо расширить сферу и цели своей международной помощи в борьбе с коррупцией, выходя за рамки укрепления институционального потенциала, включив в нее помощь в области демократии. Это требует увеличения доли помощи в области демократического управления в рамках ОПР Южной Кореи и международных проектов сотрудничества. Хотя правительство Южной Кореи никогда не оказывало международную помощь под явным названием «помощь в области демократии», помощь, связанная с демократическим управлением, оказывалась на индивидуальной основе в различных ведомствах. Однако не только доля этой помощи в рамках всей ОПР очень мала, но и большая часть помощи была сосредоточена на государственном управлении и совершенствовании избирательных институтов. Чтобы повысить уровень помощи в области демократии, необходимый для успешной борьбы с коррупцией, необходимо уделять больше внимания укреплению институтов, направленных на повышение потенциала гражданского общества, прозрачности и подотчетности, а также расширять помощь в борьбе с коррупцией и в области демократии.

Во-вторых, необходимо укрепить сотрудничество с гражданским обществом стран-партнеров. Создание антикоррупционных норм и институтов труднодостижимо только посредством обменов с правительствами стран-партнеров. Это особенно важно, поскольку коррупция является результатом развития общества, отражающего политические институты, законы, экономику и культуру местного сообщества, и поэтому важно использовать практические знания субъектов местного сообщества. Требуются обмены и сотрудничество с различными гражданскими субъектами, связанными с борьбой с коррупцией, такими как общественные организации, корпорации, профсоюзы и представители СМИ. Если правительству Южной Кореи дипломатически сложно и политически чувствительно напрямую требовать улучшения политических институтов и укрепления потенциала гражданского общества от правительства страны-партнера, прорыв может быть достигнут косвенным путем, способствуя борьбе с коррупцией через поддержку гражданского общества. В настоящее время ОПР Южной Кореи осуществляется через контракты между правительствами, что также затрудняет этот метод. В таком контексте поддержка борьбы с коррупцией и укрепление потенциала гражданского общества страны-партнера могут быть достигнуты через межправительственные или неправительственные международные организации, занимающиеся антикоррупционной деятельностью. Это не только поможет решить проблему коррупции, но и сотрудничество с международными организациями и другими ведущими донорами в области помощи в области демократии поможет развивать экспертизу Южной Кореи.

Наконец, может быть предложено разделение ролей в оказании помощи в борьбе с коррупцией. ACRC может сосредоточиться на помощи в укреплении институционального и технологического потенциала, как и прежде, а для оказания помощи в борьбе с коррупцией, связанной с консолидацией демократии, может быть создано отдельное беспартийное независимое агентство. Это независимое агентство может создать структуру, которая, в отличие от существующих проектов помощи, ориентированных на правительство, сможет разрабатывать стратегии помощи в борьбе с коррупцией через партнерство частного и государственного секторов с различными субъектами гражданского общества. Для этого может быть целесообразно рассмотреть создание фонда помощи в области демократии за рубежом, подобного NED или Вестминстерскому фонду за демократию, первый из которых получает двухпартийную поддержку от американского законодательного органа, а второй управляется британским парламентом с использованием средств его Министерства иностранных дел, Содружества и развития. Это позволяет проектам помощи в области демократии осуществляться более свободно в форме государственно-частного сотрудничества.

Обеспечение стабильного финансирования такого фонда требует принятия соответствующего законодательства посредством проактивных усилий Национального собрания. В марте 2023 года член Национального собрания Тхэ Гён Ха уже изменил институциональное название Общества по увековечению движения за демократизацию на Фонд демократии Кореи и предложил законопроект «Закон о Фонде демократии Кореи (Поправка к Закону об Обществе по увековечению движения за демократизацию)» с целью добавления «проектов международного сотрудничества для развития демократии» в его содержание деятельности. Хотя законопроект имеет определенное значение для помощи в области демократии, необходимо принять законодательство для устойчивой помощи в области демократии на основе стабильного финансирования. В частности, требуется создание фонда для фонда помощи в области демократии. Это связано с тем, что фонд, в отличие от специального счета — который имеет схожий характер с фондом — создаваемого по закону только тогда, когда стране необходимо гибко управлять определенными средствами для конкретных целей, может управляться независимо от бюджета доходов и расходов. Фонд имеет преимущества, поскольку он гарантирует автономию управляющего фонда и обеспечивает гибкость для изменения части плана во время выполнения его проектов. Поэтому необходима проактивная и глубокая дискуссия со стороны Национального собрания по таким вопросам, как, какой основной закон для закона о создании фонда помощи в области демократии, как обеспечить стабильное финансирование, нужно ли выделять отдельное финансирование, как регулировать личность фонда, кто будет отвечать за его управление и кто будет целевой аудиторией помощи. ■

■ Нам Кю Ким_Профессор политологии и международных отношений Университета Корё

■ Верстку выполнил Чхоль Ох, младший научный сотрудник EAI

По вопросам: 02-2277-1683 (доб. 205) jcoh@eai.or.kr