[Informe Especial sobre Promoción de la Democracia] Esfuerzos Internacionales de Corea del Sur y Asistencia para la Democracia hacia la Lucha contra la Corrupción

I. Introducción

Recientemente, ha habido un intenso debate internacional sobre la lucha contra la corrupción. Al celebrar la primera sesión especial contra la corrupción, la Asamblea General de las Naciones Unidas de 2021 instó a la cooperación internacional para la prevención y erradicación de la corrupción. Habiendo considerado la lucha contra la corrupción como un tema central en la respuesta a las amenazas de los regímenes autoritarios y en la protección global de los derechos humanos, el Presidente Biden estableció la lucha contra la corrupción como una de las áreas prioritarias de la política exterior de EE. UU., junto con la respuesta al autoritarismo y la promoción de los derechos humanos en el país y en el extranjero. En consecuencia, la erradicación de la corrupción se discutió como una de las agendas centrales de la primera Cumbre por la Democracia en 2021, y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) lanzó el Grupo de Trabajo contra la Corrupción para la prevención de la corrupción. El gobierno de Corea del Sur también eligió el tema “Desafíos y Logros en la Lucha contra la Corrupción” al organizar la Reunión Regional del Indo-Pacífico en la segunda Cumbre por la Democracia en marzo de 2023.

El aumento particularmente notable de la atención hacia la corrupción recientemente se puede atribuir al hecho de que, además de que la corrupción actúa como un mecanismo clave que permite la permanencia de un régimen autoritario que viola habitualmente los derechos humanos, los regímenes autoritarios han comenzado a utilizar la corrupción como arma contra los estados democráticos. Los dictadores y las élites gobernantes privatizan los recursos nacionales a través de la corrupción, aumentan su riqueza saqueando el sector privado y, en consecuencia, aseguran recursos para oprimir a las fuerzas políticas de oposición y a los civiles. Además, los estados autoritarios como Rusia y China utilizan la corrupción estratégicamente para ganarse a personas influyentes en el país contraparte, o intentan ejercer influencia en la toma de decisiones políticas o en los procesos electorales de otros países a través de actividades de lobby clandestinas.

Por lo tanto, la lucha contra la corrupción ya no se considera un problema doméstico, sino un problema internacional cuya resolución requiere la cooperación de muchos países. Diversas organizaciones internacionales enfatizan la prevención y erradicación de la corrupción al establecer la lucha contra la corrupción como una agenda clave. Este artículo examina los esfuerzos internacionales hacia la lucha contra la corrupción y discute la relación entre la lucha contra la corrupción y la asistencia para la democracia. Sobre la base de dicha discusión, evalúa el estado actual del apoyo y la cooperación internacional del gobierno de Corea del Sur para la lucha contra la corrupción.

II. Esfuerzos Internacionales contra la Corrupción

Los esfuerzos internacionales contra la corrupción se desarrollan de manera multifacética. El esfuerzo internacional más importante e influyente fue la adopción de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), que es un tratado internacional que tiene fuerza legal más allá de un mero significado declaratorio. La UNCAC es una norma universal anticorrupción que se aplica a los países desarrollados, menos desarrollados, al sector público y al privado, y sus contenidos se consideran muy completos. Mientras tanto, la Convención de la OCDE para Combatir el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales, adoptada en 1997, tiene como objetivo prevenir el soborno en las transacciones comerciales internacionales y constituye el primer consenso internacional sobre la tipificación de tales actos como delito. La Convención de la OCDE para Combatir el Soborno tiene importancia en que, a diferencia de otras normas promulgadas por la OCDE, es legalmente vinculante para los estados miembros como tratado internacional.

Organizaciones regionales como la Unión Europea, la Organización de Estados Americanos y la Unión Africana también han adoptado tratados internacionales contra la corrupción. Otras organizaciones internacionales relacionadas con el desarrollo bajo la ONU, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, han promulgado políticas que reducen los préstamos a países que se descubre que han recibido sobornos o sancionan a empresas que obtienen contratos mediante sobornos.

Los esfuerzos internacionales contra la corrupción liderados por la sociedad civil también han realizado una contribución muy importante a la formación de normas anticorrupción. En particular, como grupo cívico transnacional anticorrupción, Transparency International ha creado conciencia mundial sobre los problemas de corrupción y ha desempeñado un papel de liderazgo en los esfuerzos para prevenir la corrupción mediante la cooperación con organizaciones internacionales. A esto le siguieron muchas organizaciones no gubernamentales y organizaciones económicas que difundieron códigos de conducta y principios con la lucha contra la corrupción como estandarte. Por ejemplo, la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) es un movimiento para aumentar la transparencia de los ingresos de los recursos naturales en el que participan gobiernos, corporaciones, organizaciones de la sociedad civil, inversores y organizaciones internacionales. Aunque la participación en la EITI es voluntaria, los países participantes deben divulgar completamente la información sobre sus ingresos de su negocio minero. Los ingresos divulgados están sujetos a un procedimiento de inspección que compara los ingresos divulgados con la cantidad de dinero proporcionada por las corporaciones participantes en la minería. A través de esto, se pretende resolver los problemas de comercio ilegal encubierto, distribución injusta de ingresos y contaminación ambiental.

Más recientemente, al enfatizarse la importancia de la participación de la sociedad civil en los esfuerzos anticorrupción, también se han puesto en marcha consultivos internacionales público-privados compuestos por sociedades civiles y gobiernos de los estados miembros. Un caso representativo es la Asociación para el Gobierno Abierto (OGP). La OGP es un organismo cooperativo multilateral internacional que aboga por la erradicación de la corrupción, el aumento de la transparencia gubernamental y la activación de la participación civil. Desde su establecimiento en 2011, 75 gobiernos, 104 gobiernos regionales y miles de organizaciones de la sociedad civil participan en la OGP.

III. La Lógica Central de la Lucha contra la Corrupción

La mayoría de los esfuerzos anticorrupción se centran en aumentar la transparencia y la rendición de cuentas. Subyace a este énfasis en la transparencia la presunción de que la corrupción es causada por la falta de transparencia en las instituciones y la provisión limitada de información. Cuanto menos transparentes sean los procesos de toma de decisiones políticas y los procesos administrativos, mayor será la asimetría de información entre el gobierno y los civiles, lo que conducirá a un aumento de las oportunidades para participar en actividades de corrupción utilizando información interna y a una disminución de la probabilidad de detectar y castigar la corrupción. Por otro lado, un aumento de la transparencia reduce las oportunidades y los recursos para la corrupción al desmantelar el monopolio de información de los funcionarios públicos, al tiempo que aumenta la posibilidad de exponer y castigar las actividades de corrupción al proporcionar más información a los actores con el incentivo de monitorear la corrupción a un menor costo. Por lo tanto, se han enfatizado las reformas institucionales como la adopción de leyes de información pública que aumentan la transparencia de la administración pública y el acceso de los ciudadanos a la información, la expansión de la divulgación de información administrativa, la adopción de un marco de auditoría ciudadana, un marco en línea para el manejo de asuntos civiles, un marco de licitación electrónica, la transparencia financiera y la transparencia en la contabilidad de fondos políticos como importantes políticas anticorrupción.

Sin embargo, fortalecer la transparencia por sí sola es insuficiente para cambiar los códigos de conducta relacionados con la corrupción. Incluso si se conoce información sobre corrupción, puede haber una ausencia de un mecanismo que pueda castigar a quienes participaron en los actos de corrupción, y puede haber un problema de acción colectiva en la implementación de castigos contra la corrupción. Por lo tanto, la transparencia solo puede conducir a una reducción de la corrupción cuando está conectada a un fuerte mecanismo de rendición de cuentas. Una fuerte rendición de cuentas no se puede lograr únicamente aumentando la severidad del monitoreo y el castigo de la corrupción. Los mecanismos de rendición de cuentas solo operan cuando los ciudadanos pueden comprender la información sobre la corrupción y pueden lograr acciones colectivas anticorrupción sobre la base de esta información. Además, los mecanismos de rendición de cuentas solo operan cuando existen mecanismos institucionales que pueden transformar las demandas ciudadanas de lucha contra la corrupción en reformas realizables. La rendición de cuentas no está asegurada únicamente por la capacidad de los ciudadanos para cambiar regímenes corruptos a través de elecciones. Para una rendición de cuentas efectiva, los ciudadanos deben participar en los procesos de toma de decisiones de políticas públicas a diario y convertirse en un vigilante de la gestión estatal.

El desarrollo del concepto de Marco Nacional de Integridad por Transparency International como marco para prevenir la corrupción se alinea con esta lógica. El Marco Nacional de Integridad es un marco que busca fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas para la prevención exitosa de la corrupción con la participación de gobiernos, sociedad civil y otras partes interesadas. En otras palabras, el establecimiento exitoso de un marco anticorrupción solo es posible cuando el poder ejecutivo, legislativo, judicial, las agencias de aplicación de la ley, los partidos políticos, la sociedad civil, los medios de comunicación y las corporaciones participan en el esfuerzo común anticorrupción para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas. En lugar de promover la lucha contra la corrupción centrándose en un área determinada, se requiere que los actores relevantes cooperen mutuamente y realicen un esfuerzo integral contra la corrupción. El énfasis no está solo en el sector público, sino también en la participación activa del sector privado en los esfuerzos anticorrupción.

IV. Lucha contra la Corrupción y Asistencia para la Democracia

La discusión anterior muestra que, al igual que lo argumentó Francis Fukuyama, la lucha contra la corrupción es un fenómeno fundamentalmente político que solo puede erradicarse a través de mecanismos políticos en lugar de tecnocráticos. La investigación reciente sobre la corrupción enfatiza que una transición metódica a la democracia y una profundización cualitativa de la democracia, más allá de las reformas institucionales en el sector de la administración pública, son esenciales para una lucha exitosa contra la corrupción. La razón de este argumento radica en el hecho de que es común que los países con corrupción rampante tengan líderes y élites que carecen de incentivos y voluntad para lograr la lucha contra la corrupción. Dado que son los mayores beneficiarios del marco de corrupción existente, no tienen ninguna razón para combatir la corrupción. En esta situación, la erradicación exitosa de la corrupción es imposible sin reemplazar a las élites existentes. El cambio fundamental no ocurrirá incluso si se implementan las instituciones anticorrupción recomendadas por organizaciones internacionales como las leyes de información pública, el gobierno electrónico y los marcos de auditoría ciudadana. Lo mismo se aplica al establecimiento de organizaciones independientes de prevención de la corrupción, ya que pueden ser incapacitadas por las autoridades en cualquier momento.

Por lo tanto, para el éxito de la lucha contra la corrupción, es necesario suscitar el interés de las élites existentes en la erradicación de la corrupción como símbolo de modernización, o permitir que las élites recién reemplazadas disfruten de beneficios políticos como la legitimidad de la autoridad a través de reformas anticorrupción. La experiencia de Corea del Sur en la lucha contra la corrupción pertenece a este último caso, donde la democratización permitió que el gobierno reformista – a veces de forma independiente y a veces en cooperación con la sociedad civil – persiguiera activamente la institucionalización para la lucha contra la corrupción. El desarrollo constante de la democracia condujo a una diversificación de las demandas ciudadanas de lucha contra la corrupción, y el consiguiente aumento de la capacidad de respuesta del gobierno a tales demandas produjo un círculo virtuoso para la lucha contra la corrupción.

La disposición de leyes e instituciones para la prevención y el castigo de la corrupción no conduce en sí misma a una lucha exitosa contra la corrupción. Se requiere el establecimiento de los dos mecanismos fundamentales de rendición de cuentas de un marco democrático: la rendición de cuentas vertical, que permite el castigo del gobierno y los políticos corruptos a través de elecciones competitivas, así como la rendición de cuentas horizontal, que se logra a través de controles y contrapesos mutuos entre los organismos de poder. Cuanto mayor sea la independencia del poder judicial responsable de castigar la corrupción y cuanto mejor funcione el estado de derecho, más eficazmente el poder legislativo supervisará al ejecutivo, más sólidos serán los marcos de control interno debido a las agencias de auditoría nacional, menor será la posibilidad de colusión con otros organismos de poder y más efectivos serán los controles contra las autoridades. Las fuertes coaliciones políticas anticorrupción frente a escándalos de corrupción han ayudado a fortalecer dichos mecanismos de rendición de cuentas.

Por lo tanto, el apoyo internacional para una lucha exitosa contra la corrupción solo puede realizarse en asociación con la asistencia para la democracia. Los donantes de asistencia para la democracia en el pasado se han centrado en reformas institucionales como el apoyo administrativo a los procesos electorales, el establecimiento de comisiones electorales independientes, reformas judiciales y el fortalecimiento del estado de derecho, pero las tendencias recientes de asistencia apuntan al fortalecimiento directo de las ‘fuerzas democráticas’. Esto implica apoyar los esfuerzos del país receptor para fortalecer la democracia a través de medios como la educación cívica para los ciudadanos, el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad civil mediante el apoyo a organizaciones de la sociedad civil y el apoyo a medios independientes. En resumen, el apoyo internacional para la lucha contra la corrupción tiene muchos paralelismos en cuanto a sus métodos de consecución con la asistencia para la democracia.

V. Conclusión: Apoyo a la Lucha contra la Corrupción y la Asistencia para la Democracia de Corea del Sur

Las discusiones anteriores proporcionan implicaciones importantes para la estrategia del gobierno de Corea del Sur sobre el apoyo internacional contra la corrupción. El gobierno de Corea del Sur se ha comprometido activamente en esfuerzos internacionales contra la corrupción y ha fortalecido continuamente la cooperación anticorrupción con la sociedad internacional. En primer lugar, el gobierno de Corea del Sur ha ratificado la mencionada Convención de la OCDE para Combatir el Soborno y la UNCAC, y las ha aplicado diligentemente promulgando y alineando la legislación nacional con dichos tratados. En particular, la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles (ACRC), que es la agencia independiente de Corea del Sur que supervisa los esfuerzos anticorrupción del país, ha participado activamente en discusiones internacionales anticorrupción como la Reunión Anticorrupción del G20, el Grupo de Trabajo sobre Anticorrupción y Transparencia del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), los Altos Funcionarios de Integridad Pública y el Foro de Integridad de la OCDE, y la Conferencia Internacional contra la Corrupción (IACC). A través de estas oportunidades, ha publicitado los esfuerzos y logros anticorrupción de Corea del Sur ante la sociedad internacional y ha contribuido al establecimiento y desarrollo de instituciones internacionales anticorrupción. Además, al concluir memorandos de entendimiento de cooperación anticorrupción con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o con países individuales, la ACRC apoya a países en desarrollo como Vietnam, Uzbekistán y Kosovo en la adopción de instituciones clave de prevención de la corrupción. Después de la Reunión Regional del Indo-Pacífico de la segunda Cumbre por la Democracia, también opera capacitaciones para funcionarios públicos de países en desarrollo en áreas como la formulación de estrategias anticorrupción, la prevención de la corrupción y las investigaciones de corrupción para fortalecer su capacidad anticorrupción general, así como capacitación en políticas anticorrupción adaptada a las necesidades de países individuales.

Es imposible negar que el apoyo al establecimiento de instituciones anticorrupción en los países en desarrollo es una contribución muy importante. Sin embargo, dada la situación actual en la que aumentan las demandas de que el gobierno de Corea del Sur muestre una mayor proactividad internacional en la protección y promoción de la democracia, parece necesaria una reevaluación de la política de apoyo anticorrupción de Corea del Sur. Lo siguiente se puede proponer con respecto a esto.

Primero, el gobierno de Corea del Sur necesita expandir el alcance y los objetivos de su asistencia internacional anticorrupción más allá del fortalecimiento de las capacidades institucionales para incluir la asistencia para la democracia. Esto requiere aumentar la proporción de asistencia para la gobernanza democrática dentro de la APD y los proyectos de cooperación internacional de Corea del Sur. Aunque el gobierno de Corea del Sur nunca ha realizado asistencia internacional bajo el título explícito de asistencia para la democracia, la asistencia relacionada con la gobernanza democrática se ha realizado de forma individual en varios departamentos. Sin embargo, no solo la proporción de este tipo de asistencia dentro del marco general de la APD es muy baja, sino que la mayor parte de la asistencia se ha centrado en la administración pública y la mejora de las instituciones electorales. Para mejorar la asistencia para la democracia a un nivel necesario para una lucha exitosa contra la corrupción, es necesario poner mayor énfasis en el fortalecimiento de las instituciones dirigidas a aumentar la capacidad de la sociedad civil, la transparencia y la rendición de cuentas, y expandir la asistencia anticorrupción y para la democracia.

Segundo, es necesario fortalecer la cooperación con la sociedad civil de los países socios. El establecimiento de normas e instituciones anticorrupción es difícil de lograr solo a través de intercambios con los gobiernos de los países socios. Esto se debe especialmente a que la corrupción es un resultado de la sociedad que refleja las instituciones políticas, la ley, la economía y la cultura de la comunidad local, y por lo tanto es importante utilizar el conocimiento práctico de los actores de la comunidad local. Se requieren intercambios y cooperación con diversos actores civiles relacionados con la lucha contra la corrupción, como organizaciones civiles, corporaciones, organizaciones laborales y personal de medios de comunicación. Si es diplomáticamente difícil y políticamente sensible para el gobierno de Corea del Sur exigir directamente una mejora en las instituciones políticas y un fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil al gobierno del país socio, se puede lograr un avance indirecto en la lucha contra la corrupción a través del apoyo a la sociedad civil. Actualmente, la APD de Corea del Sur se realiza a través de contratos entre gobiernos, lo que hace que este método sea difícil. En tal contexto, el apoyo anticorrupción y la consolidación de la capacidad de la sociedad civil del país socio se pueden lograr a través de organizaciones internacionales intergubernamentales o no gubernamentales dedicadas a actividades anticorrupción. Esto no solo ayudará al problema de la corrupción, sino que la cooperación con organizaciones internacionales y otros donantes importantes en asistencia para la democracia también ayudará a fomentar la experiencia de Corea del Sur.

Finalmente, se puede intentar una división de roles para la asistencia anticorrupción. La ACRC puede centrarse en la asistencia para la consolidación de capacidades institucionales y tecnológicas como hasta ahora, y se podría establecer una agencia independiente separada y no partidista encargada de la asistencia anticorrupción relacionada con la consolidación de la democracia. Esta agencia independiente puede establecer un marco que, a diferencia de los proyectos de asistencia gubernamental existentes, pueda desarrollar estrategias de asistencia anticorrupción a través de asociaciones público-privadas con diversos actores de la sociedad civil. Para ello, puede ser valioso considerar el establecimiento de una fundación de asistencia a la democracia en el extranjero como la NED o la Westminster Foundation for Democracy, la primera de las cuales recibe apoyo bipartidista de la legislatura estadounidense y la segunda es administrada por el parlamento británico utilizando los fondos de su Oficina de Asuntos Exteriores, Commonwealth y Desarrollo. Esto permite que los proyectos de asistencia a la democracia se ejecuten con mayor libertad en forma de cooperación público-privada.

La obtención de finanzas estables para dicha fundación requiere la promulgación de legislación pertinente a través de los esfuerzos proactivos de la Asamblea Nacional. En marzo de 2023, el miembro de la Asamblea Nacional, Tae-Kyung Ha, ya cambió el nombre institucional de la Sociedad de Conmemoración del Movimiento de Democratización a Fundación para la Democracia de Corea y propuso el proyecto de ley “Ley de la Fundación para la Democracia de Corea (Enmienda de la Ley de la Sociedad de Conmemoración del Movimiento de Democratización)” para agregar “proyectos de cooperación internacional para el desarrollo de la democracia” en sus contenidos comerciales. Aunque el proyecto de ley tiene una importancia definida para la asistencia a la democracia, es necesaria la promulgación de legislación para una asistencia sostenida a la democracia sobre la base de finanzas estables. En particular, se requiere el establecimiento de un fondo para una fundación de asistencia a la democracia. Esto se debe a que un fondo, a diferencia de una cuenta especial – que es de carácter similar a un fondo – que se establece por ley solo cuando el país tiene que gestionar de manera flexible ciertos fondos para fines específicos, puede gestionarse sin depender del presupuesto de ingresos y gastos. Un fondo tiene ventajas en que garantiza la autonomía del gestor de la fundación y proporciona flexibilidad para cambiar parte del plan durante la fase de ejecución de sus proyectos. Por lo tanto, se necesita una discusión proactiva y profunda por parte de la Asamblea Nacional sobre áreas como cuál es la ley principal para la ley de establecimiento de un fondo para la fundación de asistencia a la democracia, cómo se pueden obtener finanzas estables, si se necesitan finanzas separadas, cómo regular la personalidad de la fundación, quién estará a cargo de su gestión y quién será el objetivo de la asistencia. ■

■ Nam Kyu Kim_Profesor de Ciencia Política y Relaciones Internacionales en la Universidad de Corea

■ Composición tipográfica de Juncheol Oh, Asistente de Investigación de EAI

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