[Rapport Spécial sur la Promotion de la Démocratie] Les efforts internationaux de la Corée du Sud et l'aide à la démocratie en matière de lutte contre la corruption

I. Introduction

Récemment, un vif débat international a eu lieu concernant la lutte contre la corruption. En tenant la toute première session spéciale contre la corruption, l'Assemblée générale des Nations Unies de 2021 a appelé à la coopération internationale pour la prévention et l'éradication de la corruption. Ayant considéré la lutte contre la corruption comme un enjeu central dans la réponse aux menaces des régimes autoritaires et dans la protection mondiale des droits de l'homme, le président Biden a fait de la lutte contre la corruption l'un des domaines prioritaires de la politique étrangère américaine, aux côtés de la réponse à l'autoritarisme et de la promotion des droits de l'homme au niveau national et international. En conséquence, l'éradication de la corruption a été discutée comme l'un des principaux ordres du jour du premier Sommet pour la démocratie en 2021, et l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) a lancé la Force opérationnelle anti-corruption pour la prévention de la corruption. Le gouvernement sud-coréen a également choisi le thème « Défis et réalisations dans la lutte contre la corruption » pour accueillir la Réunion régionale Indo-Pacifique lors du second Sommet pour la démocratie en mars 2023.

L'augmentation particulièrement notable de l'attention portée récemment à la corruption peut être attribuée au fait qu'en plus d'agir comme un mécanisme clé permettant la pérennité d'un régime autoritaire qui viole habituellement les droits de l'homme, les régimes autoritaires ont commencé à utiliser la corruption comme une arme contre les États démocratiques. Les dictateurs et les élites dirigeantes privatisent les ressources nationales par la corruption, augmentent leur richesse en pillant le secteur privé, et obtiennent ainsi des ressources pour opprimer les forces politiques d'opposition et les civils. De plus, des États autoritaires comme la Russie et la Chine utilisent la corruption de manière stratégique pour gagner des individus influents dans le pays partenaire, ou tentent d'exercer une influence sur la prise de décision ou les processus électoraux d'autres pays par des activités de lobbying clandestines.

Par conséquent, la lutte contre la corruption n'est plus considérée comme un problème intérieur, mais comme une question internationale dont la résolution nécessite la coopération de nombreux pays. Diverses organisations internationales insistent sur la prévention et l'éradication de la corruption en faisant de la lutte contre la corruption un agenda clé. Cet article examine les efforts internationaux en matière de lutte contre la corruption et discute de la relation entre la lutte contre la corruption et l'aide à la démocratie. Sur la base de cette discussion, il évalue l'état actuel du soutien et de la coopération du gouvernement sud-coréen en matière de lutte contre la corruption.

II. Efforts internationaux en matière de lutte contre la corruption

Les efforts internationaux en matière de lutte contre la corruption se déroulent de manière multidimensionnelle. L'effort le plus important et le plus influent a été l'adoption de la Convention des Nations Unies contre la Corruption (CNUCC), qui est un traité international ayant une force juridique au-delà de sa simple portée déclaratoire. La CNUCC est une norme universelle de lutte contre la corruption qui s'applique aux pays développés, aux pays moins développés, au secteur public ainsi qu'au secteur privé, et son contenu est considéré comme très complet. Parallèlement, la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales, adoptée en 1997, vise à prévenir la corruption dans les transactions commerciales internationales et constitue le premier consensus international sur la criminalisation de tels actes. La Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption revêt une importance particulière car, contrairement à d'autres normes adoptées par l'OCDE, elle est juridiquement contraignante pour les États membres en tant que traité international.

Des organisations régionales telles que l'Union européenne, l'Organisation des États américains et l'Union africaine ont également adopté des traités internationaux sur la lutte contre la corruption. D'autres organisations internationales liées au développement sous l'égide de l'ONU, telles que la Banque mondiale et le Fonds monétaire international, ont mis en place des politiques qui réduisent les prêts aux pays reconnus coupables de corruption ou sanctionnent les entreprises qui obtiennent des contrats par corruption.

Les efforts internationaux de lutte contre la corruption menés par la société civile ont également apporté une contribution très importante à la formation des normes de lutte contre la corruption. En particulier, en tant que groupe civique transnational de lutte contre la corruption, Transparency International a sensibilisé le public mondial aux problèmes de corruption et a joué un rôle de premier plan dans les efforts de prévention de la corruption en coopérant avec les organisations internationales. Cela a été suivi par de nombreuses organisations non gouvernementales et organisations économiques qui ont diffusé des codes de conduite et des principes sous la bannière de la lutte contre la corruption. Par exemple, l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) est un mouvement visant à accroître la transparence des revenus des ressources naturelles auquel participent les gouvernements, les entreprises, les organisations de la société civile, les investisseurs et les organisations internationales. Bien que la participation à l'ITIE soit volontaire, les pays participants doivent divulguer complètement les informations sur leurs revenus provenant de leurs activités minières. Les revenus divulgués sont soumis à une procédure d'inspection qui compare les revenus divulgués au montant d'argent fourni par les entreprises participant à l'exploitation minière. Par ce biais, elle vise à résoudre les problèmes de commerce illégal en coulisses, de répartition inéquitable des revenus et de pollution environnementale.

Plus récemment, en mettant l'accent sur l'importance de la participation de la société civile aux efforts de lutte contre la corruption, des organes consultatifs internationaux public-privé composés de sociétés civiles et de gouvernements membres ont également été lancés. Un cas représentatif est le Partenariat pour un gouvernement ouvert (OGP). L'OGP est un organe de coopération multilatérale internationale qui prône l'éradication de la corruption, l'accroissement de la transparence gouvernementale et l'activation de la participation civile. Depuis sa création en 2011, 75 gouvernements, 104 gouvernements régionaux et des milliers d'organisations de la société civile participent à l'OGP.

III. La logique fondamentale de la lutte contre la corruption

La plupart des efforts de lutte contre la corruption visent à accroître la transparence et la responsabilité. L'accent mis sur la transparence repose sur l'hypothèse que la corruption est causée par un manque de transparence dans les institutions et une fourniture limitée d'informations. Plus les processus de prise de décision politique et les processus administratifs sont opaques, plus l'asymétrie d'information entre le gouvernement et les citoyens est grande, ce qui augmente les opportunités de participer à des activités de corruption en utilisant des informations internes et diminue la probabilité de détecter et de punir la corruption. D'autre part, une augmentation de la transparence réduit les opportunités et les ressources de corruption en démantelant le monopole de l'information des fonctionnaires, tout en augmentant simultanément la possibilité d'exposer et de punir les activités de corruption en fournissant plus d'informations aux acteurs ayant l'incitation à surveiller la corruption à moindre coût. Par conséquent, des réformes institutionnelles telles que l'adoption de lois sur l'information publique qui augmentent la transparence de l'administration publique et l'accès des citoyens à l'information, l'expansion de la divulgation d'informations administratives, l'adoption d'un cadre d'audit civil, un cadre en ligne pour le traitement des affaires civiles, un cadre d'appel d'offres électronique, la transparence financière et la transparence dans la comptabilité des fonds politiques ont été soulignées comme des politiques importantes de lutte contre la corruption.

Cependant, le renforcement de la transparence à lui seul est insuffisant pour modifier les codes de conduite liés à la corruption. Même si des informations sur la corruption deviennent connues, il peut y avoir une absence de mécanisme pour punir ceux qui ont commis des actes de corruption, et il peut y avoir un problème d'action collective dans la mise en œuvre des sanctions contre la corruption. Par conséquent, la transparence ne peut conduire à une réduction de la corruption que si elle est liée à un mécanisme de responsabilité solide. Une forte responsabilité ne peut être atteinte uniquement en augmentant la surveillance et la sévérité des sanctions contre la corruption. Les mécanismes de responsabilité ne fonctionnent que lorsque les citoyens sont capables de comprendre les informations sur la corruption et sont capables de réaliser des actions collectives de lutte contre la corruption sur la base de ces informations. De plus, les mécanismes de responsabilité ne fonctionnent que lorsqu'il existe des mécanismes institutionnels capables de transformer les demandes des citoyens de lutte contre la corruption en réformes réalisables. La responsabilité n'est pas assurée uniquement par la capacité des citoyens à changer les régimes corrompus par le biais des élections. Pour une responsabilité efficace, les citoyens doivent participer quotidiennement aux processus de prise de décision des politiques publiques et devenir des gardiens de la gestion de l'État.

Le développement du concept de cadre d'intégrité nationale par Transparency International comme cadre de prévention de la corruption s'aligne sur cette logique. Le cadre d'intégrité nationale est un cadre qui vise à renforcer la transparence et la responsabilité pour la prévention réussie de la corruption avec la participation des gouvernements, de la société civile et d'autres parties prenantes. En d'autres termes, la mise en place réussie d'un cadre de lutte contre la corruption n'est possible que lorsque le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire, les forces de l'ordre, les partis politiques, la société civile, les médias et les entreprises participent à l'effort commun de lutte contre la corruption pour renforcer la transparence et la responsabilité. Plutôt que de promouvoir la lutte contre la corruption en se concentrant sur un domaine particulier, il est nécessaire que les acteurs concernés coopèrent mutuellement et fassent un effort global pour lutter contre la corruption. L'accent est mis non seulement sur le secteur public, mais aussi sur la participation active du secteur privé aux efforts de lutte contre la corruption.

IV. Lutte contre la corruption et aide à la démocratie

La discussion précédente montre que, comme l'a soutenu Francis Fukuyama, la lutte contre la corruption est un phénomène fondamentalement politique qui ne peut être éradiqué que par des mécanismes politiques plutôt que technocratiques. Les recherches récentes sur la corruption soulignent qu'une transition méthodique vers la démocratie et un approfondissement qualitatif de la démocratie, au-delà des réformes institutionnelles dans le secteur de l'administration publique, sont essentiels à une lutte contre la corruption réussie. La raison de cet argument réside dans le fait qu'il est courant que les pays où la corruption est endémique aient des dirigeants et des élites qui n'ont ni l'incitation ni la volonté d'éradiquer la corruption. Étant les principaux bénéficiaires du cadre de corruption existant, ils n'ont aucune raison de lutter contre la corruption. Dans cette situation, l'éradication réussie de la corruption est impossible sans remplacer les élites existantes. Un changement fondamental ne se produira pas, même si les institutions de lutte contre la corruption recommandées par des organisations internationales telles que les lois sur l'information publique, le gouvernement électronique et les cadres d'audit civil sont mises en œuvre. Il en va de même pour la création d'organisations indépendantes de prévention de la corruption, car elles peuvent être neutralisées par les autorités à tout moment.

Par conséquent, pour le succès de la lutte contre la corruption, il est nécessaire de susciter l'intérêt des élites existantes pour l'éradication de la corruption comme symbole de modernisation, ou de permettre aux élites nouvellement remplacées de bénéficier d'avantages politiques tels que la légitimité de l'autorité par le biais de réformes de lutte contre la corruption. L'expérience de la Corée du Sud en matière de lutte contre la corruption appartient à ce dernier cas, où la démocratisation a permis au gouvernement de réforme – parfois indépendamment, parfois en coopération avec la société civile – de poursuivre activement l'institutionnalisation de la lutte contre la corruption. Le développement constant de la démocratie a conduit à une diversification des demandes des citoyens en matière de lutte contre la corruption, et l'augmentation subséquente de la réactivité du gouvernement à ces demandes a produit un cercle vertueux pour la lutte contre la corruption.

L'agencement des lois et des institutions pour la prévention et la punition de la corruption n'entraîne pas en soi une lutte contre la corruption réussie. L'établissement des deux mécanismes fondamentaux de responsabilité d'un cadre démocratique est requis : la responsabilité verticale, qui permet la punition du gouvernement et des politiciens corrompus par des élections compétitives, ainsi que la responsabilité horizontale, qui est obtenue par des contrôles et équilibres mutuels entre les agences de pouvoir. Plus l'indépendance du pouvoir judiciaire chargé de punir la corruption est grande et plus l'État de droit est correctement appliqué, plus le pouvoir législatif surveille efficacement le pouvoir exécutif, plus les cadres de contrôle internes sont solides grâce aux agences d'audit nationales, plus la possibilité de collusion avec d'autres agences de pouvoir sera faible et plus les contrôles sur les autorités seront appliqués efficacement. De fortes coalitions politiques pour la lutte contre la corruption face à des scandales de corruption ont contribué à renforcer ces mécanismes de responsabilité.

Par conséquent, le soutien international à une lutte contre la corruption réussie ne peut être réalisé qu'en association avec l'aide à la démocratie. Les donateurs d'aide à la démocratie dans le passé se sont concentrés sur des réformes institutionnelles telles que le soutien administratif aux processus électoraux, la création de commissions électorales indépendantes, les réformes judiciaires et le renforcement de l'État de droit, mais les tendances récentes de l'aide pointent vers le renforcement direct des « forces démocratiques ». Cela implique de soutenir les efforts du pays bénéficiaire pour renforcer la démocratie par des moyens tels que l'éducation à la démocratie pour les citoyens, le renforcement des capacités de la société civile par le soutien aux organisations de la société civile et le soutien aux médias indépendants. En bref, le soutien international à la lutte contre la corruption présente de nombreux parallèles quant à ses méthodes de réalisation avec l'aide à la démocratie.

V. Conclusion : Soutien à la lutte contre la corruption et à l'aide à la démocratie en Corée du Sud

Les discussions précédentes fournissent des implications importantes pour la stratégie du gouvernement sud-coréen en matière de soutien international à la lutte contre la corruption. Le gouvernement sud-coréen s'est activement engagé dans les efforts internationaux de lutte contre la corruption et a continuellement renforcé la coopération en matière de lutte contre la corruption avec la société internationale. Tout d'abord, le gouvernement sud-coréen a ratifié la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption et la CNUCC mentionnées précédemment, et les a appliquées avec diligence en adoptant et en alignant les législations nationales sur ces traités. En particulier, la Commission anti-corruption et des droits civils (ACRC), qui est l'agence indépendante sud-coréenne chargée de superviser les efforts du pays en matière de lutte contre la corruption, a activement participé aux discussions internationales sur la lutte contre la corruption telles que la Réunion anti-corruption du G20, le Groupe de travail sur la lutte contre la corruption et la transparence de la Coopération économique Asie-Pacifique (APEC), les Hauts responsables de l'intégrité publique et le Forum sur l'intégrité de l'OCDE, et la Conférence internationale de lutte contre la corruption (IACC). Par ces occasions, elle a fait connaître les efforts et les réalisations de la Corée du Sud en matière de lutte contre la corruption à la société internationale et a contribué à la création et au développement d'institutions internationales de lutte contre la corruption. De plus, en concluant des mémorandums de coopération anti-corruption avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ou avec des pays individuels, l'ACRC soutient les pays en développement tels que le Vietnam, l'Ouzbékistan et le Kosovo dans l'adoption d'institutions clés de prévention de la corruption. Après la Réunion régionale Indo-Pacifique du second Sommet pour la démocratie, elle organise également des formations pour les fonctionnaires des pays en développement dans des domaines tels que l'élaboration de stratégies anti-corruption, la prévention de la corruption et les enquêtes sur la corruption afin de renforcer leur capacité globale de lutte contre la corruption, ainsi que des formations sur les politiques anti-corruption adaptées aux besoins de chaque pays.

Il est impossible de nier que le soutien à la mise en place d'institutions de lutte contre la corruption dans les pays en développement constitue une contribution très importante. Cependant, compte tenu de la situation actuelle où les demandes adressées au gouvernement sud-coréen pour qu'il fasse preuve de plus de proactivité internationale dans la protection et la promotion de la démocratie sont croissantes, une réévaluation de la politique de soutien sud-coréenne en matière de lutte contre la corruption semble nécessaire. Ce qui suit peut être proposé à cet égard.

Premièrement, le gouvernement sud-coréen doit élargir la portée et les objectifs de son assistance internationale en matière de lutte contre la corruption, au-delà du renforcement des capacités institutionnelles, pour inclure l'aide à la démocratie. Cela nécessite d'augmenter la proportion de l'aide à la gouvernance démocratique dans l'APD et les projets de coopération internationale de la Corée du Sud. Bien que le gouvernement sud-coréen n'ait jamais mené d'assistance internationale sous le titre explicite d'aide à la démocratie, une assistance liée à la gouvernance démocratique a été fournie individuellement dans divers départements. Cependant, non seulement la proportion de ces types d'assistance dans l'ensemble du cadre de l'APD est très faible, mais la plupart de l'assistance s'est concentrée sur l'administration publique et l'amélioration des institutions électorales. Afin d'améliorer l'aide à la démocratie à un niveau requis pour une lutte contre la corruption réussie, il est nécessaire de mettre davantage l'accent sur le renforcement des institutions visant à accroître la capacité de la société civile, la transparence et la responsabilité, et d'étendre l'aide à la lutte contre la corruption et à la démocratie.

Deuxièmement, il faut renforcer la coopération avec la société civile des pays partenaires. La mise en place de normes et d'institutions de lutte contre la corruption est difficile à réaliser uniquement par des échanges avec les gouvernements des pays partenaires. C'est particulièrement parce que la corruption est le résultat d'une société qui reflète les institutions politiques, le droit, l'économie et la culture de la communauté locale, et il est donc important d'utiliser les connaissances pratiques des acteurs de la communauté locale. Des échanges et une coopération avec divers acteurs civils liés à la lutte contre la corruption tels que les organisations civiles, les entreprises, les syndicats et les professionnels des médias sont nécessaires. S'il est diplomatiquement difficile et politiquement sensible pour le gouvernement sud-coréen d'exiger directement une amélioration des institutions politiques et un renforcement des capacités de la société civile auprès du gouvernement du pays partenaire, une percée peut être indirectement apportée à la lutte contre la corruption en soutenant la société civile. Actuellement, l'APD de la Corée du Sud est réalisée par des contrats entre gouvernements, ce qui rend cette méthode difficile également. Dans un tel contexte, le soutien à la lutte contre la corruption et le renforcement de la capacité de la société civile du pays partenaire peuvent être réalisés par le biais d'organisations internationales intergouvernementales ou non gouvernementales engagées dans des activités de lutte contre la corruption. Non seulement cela aidera le problème de la lutte contre la corruption, mais la coopération avec les organisations internationales et d'autres donateurs majeurs dans l'aide à la démocratie aidera également à développer l'expertise de la Corée du Sud.

Enfin, une division des rôles pour l'assistance en matière de lutte contre la corruption peut être tentée. L'ACRC peut se concentrer sur l'assistance au renforcement des capacités institutionnelles et technologiques comme auparavant, et une agence indépendante distincte et non partisane chargée de l'assistance en matière de lutte contre la corruption liée à la consolidation de la démocratie pourrait être établie. Cette agence indépendante peut établir un cadre qui, contrairement aux projets d'assistance existants centrés sur le gouvernement, peut développer des stratégies d'assistance en matière de lutte contre la corruption par des partenariats public-privé avec divers acteurs de la société civile. À cette fin, il pourrait être utile d'envisager la création d'une fondation d'aide à la démocratie étrangère comme le NED ou la Westminster Foundation for Democracy, la première recevant un soutien bipartisan de la législature américaine et la seconde étant gérée par le parlement britannique en utilisant les fonds de son Bureau des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement. Cela permet aux projets d'aide à la démocratie d'être gérés plus librement sous forme de coopération public-privé.

La sécurisation de financements stables pour une telle fondation nécessite l'adoption d'une législation pertinente par les efforts proactifs de l'Assemblée nationale. En mars 2023, le membre de l'Assemblée nationale, Tae-Kyung Ha, a déjà modifié le nom institutionnel de la Société de commémoration du mouvement de démocratisation en Korea Democracy Foundation et a proposé le projet de loi « Loi sur la Korea Democracy Foundation (amendement de la loi sur la Société de commémoration du mouvement de démocratisation) » pour ajouter « projets de coopération internationale pour le développement de la démocratie » dans son contenu commercial. Bien que le projet de loi soit d'une importance certaine pour l'aide à la démocratie, il est nécessaire d'adopter une législation pour une aide soutenue à la démocratie sur la base de financements stables. En particulier, la création d'un fonds pour une fondation d'aide à la démocratie est nécessaire. En effet, un fonds, contrairement à un compte spécial – qui a un caractère similaire à un fonds – établi par la loi uniquement lorsque le pays doit gérer de manière flexible certains fonds à des fins spécifiques, peut être géré sans dépendre du budget des recettes et des dépenses. Un fonds présente des avantages car il garantit l'autonomie du gestionnaire de la fondation et offre la flexibilité de modifier une partie du plan pendant la phase d'exécution de ses projets. Par conséquent, une discussion proactive et approfondie de la part de l'Assemblée nationale est nécessaire sur des questions telles que la loi mère de la loi sur la création d'un fonds pour la fondation d'aide à la démocratie, comment des financements stables peuvent être obtenus, s'il faut sécuriser des financements distincts, comment réglementer la personnalité de la fondation, qui sera responsable de sa gestion et qui sera la cible de l'assistance. ■

■ Nam Kyu Kim_Professeur de sciences politiques et de relations internationales à l'Université de Corée

■ Mise en page par Juncheol Oh, assistant de recherche à l'EAI

Pour toute demande : 02-2277-1683 (poste 205) jcoh@eai.or.kr