[民主化促進特別報告] 韓国の国際的取り組みと反腐敗に向けた民主主義支援

I. はじめに

近年、反腐敗を巡る国際的な議論が活発化している。国連総会は、史上初の腐敗防止に関する特別会合を開催し、腐敗の防止と根絶に向けた国際協力を強く訴えた。バイデン大統領は、腐敗防止を、国内外における権威主義への対応や人権推進と並ぶ優先課題と位置づけ、これを米国の外交政策の重点分野の一つとした。これを受けて、2021年の第1回民主主義サミットでは、腐敗根絶が主要議題の一つとして議論され、米国国際開発庁（USAID）は腐敗防止のためのタスクフォースを立ち上げた。韓国政府も、2023年3月に開催された第2回民主主義サミットのインド太平洋地域会合において、「腐敗との闘いにおける課題と成果」をテーマに掲げた。

近年、腐敗に対する注目度が特に高まっている背景には、人権を常習的に侵害する権威主義体制の存続を可能にする主要なメカニズムとして腐敗が機能していることに加え、権威主義体制が民主主義国家に対して腐敗を武器化し始めているという事実がある。独裁者や支配エリートは、腐敗を通じて国家資源を私物化し、民間部門を略奪することで富を増大させ、それによって反対派や市民を抑圧するための資源を確保している。さらに、ロシアや中国のような権威主義国家は、戦略的に腐敗を利用して相手国の有力者を懐柔したり、秘密裏のロビー活動を通じて他国の政策決定や選挙プロセスに影響力を行使しようとしたりしている。

したがって、腐敗防止はもはや国内問題ではなく、多くの国の協力が必要な国際問題と見なされている。様々な国際機関が、腐敗防止を主要議題として設定し、その防止と根絶を強調している。本稿では、反腐敗に向けた国際的な取り組みを概観し、反腐敗と民主主義支援の関係について論じる。そして、その議論に基づき、韓国政府による反腐敗に向けた国際的な支援と協力の現状を評価する。

II. 反腐敗に向けた国際的な取り組み

反腐敗に向けた国際的な取り組みは、多岐にわたる。最も重要かつ影響力のある国際的な取り組みは、単なる宣言的な意味を超えた法的拘束力を持つ国際条約である「国連腐敗防止条約（UNCAC）」の採択であった。UNCACは、先進国、途上国、公的部門、民間部門のいずれにも適用される普遍的な腐敗防止規範であり、その内容は非常に包括的であると考えられている。一方、1997年に採択されたOECD「国際商取引における外国公務員への贈賄防止条約」は、国際商取引における贈賄を防止することを目的としており、そのような行為を犯罪として規定した最初の国際的な合意を形成している。OECD贈賄防止条約は、OECDが制定した他の規範とは異なり、国際条約として加盟国に法的な拘束力を持つという点で重要である。

欧州連合（EU）、米州機構（OAS）、アフリカ連合（AU）などの地域機構も、反腐敗に関する国際条約を採択している。また、国連傘下の世界銀行や国際通貨基金（IMF）などの開発関連国際機関は、贈賄を受け取ったとされる国への融資を削減したり、贈賄を通じて契約を獲得した企業に制裁を科したりする方針を制定している。

市民主導の反腐敗に向けた国際的な取り組みも、反腐敗規範の形成に非常に重要な貢献をしてきた。特に、国境を越えた反腐敗市民団体であるトランスペアレンシー・インターナショナルは、腐敗問題に対する世界的な認識を高め、国際機関と協力して腐敗防止に向けた取り組みで主導的な役割を果たしてきた。その後、多くの非政府組織（NGO）や経済団体が、反腐敗を旗印とした行動規範や原則を普及させた。例えば、抽出産業透明性イニシアティブ（EITI）は、政府、企業、市民社会組織、投資家、国際機関が参加する天然資源収入の透明性を高めるための運動である。EITIへの参加は任意であるが、参加国は鉱業からの収入に関する情報を完全に開示しなければならない。開示された収入は、参加企業から提供された金額と比較する検査手続きの対象となる。これにより、不正な裏取引、収入の不公平な分配、環境汚染といった問題の解決を目指している。

最も最近では、反腐敗への市民社会の参加の重要性が強調される中で、市民社会と加盟国政府からなる国際的な官民協議体も立ち上げられている。その代表的な例が、オープン・ガバメント・パートナーシップ（OGP）である。OGPは、腐敗根絶、政府の透明性向上、市民参加の活性化を提唱する国際的な多国間協力体である。2011年の設立以来、75の政府、104の地方政府、数千の市民社会組織がOGPに参加している。

III. 反腐敗の核心的論理

ほとんどの反腐敗の取り組みは、透明性と説明責任の向上に焦点を当てている。透明性への重点の根底には、腐敗は制度の透明性の欠如と情報の提供不足によって引き起こされるという仮定がある。政策決定プロセスや行政プロセスが透明であるほど、政府と市民との間の情報非対称性が高まり、内部情報を用いた腐敗活動への参加機会が増加し、腐敗の検出と処罰の確率が低下する。一方、透明性の向上は、公務員の情報独占を打破することで腐敗の機会と資源を減少させると同時に、低コストで腐敗を監視するインセンティブを持つ主体により多くの情報を提供することで、腐敗活動の暴露と処罰の可能性を高める。したがって、公的行政の透明性を高め、市民の情報アクセスを改善するための情報公開法（Public Information Act）の制定、行政情報の開示拡大、市民監査枠組みの導入、オンライン行政手続きシステム、電子入札システム、財政の透明性、政治資金会計の透明性といった制度改革が、重要な反腐敗政策として強調されてきた。

しかし、透明性の強化だけでは、腐敗に関連する行動規範を変えるには不十分である。たとえ腐敗に関する情報が知られたとしても、腐敗行為に関与した者を処罰するメカニズムが存在しない可能性があり、腐敗に対する処罰の実施において集団行動の問題が生じる可能性がある。したがって、透明性は、強力な説明責任メカニズムと結びついた場合にのみ、腐敗の削減につながる。強力な説明責任は、腐敗の監視と処罰の厳格さを増すだけでは達成できない。説明責任メカニズムは、市民が腐敗に関する情報を理解し、その情報に基づいて反腐敗のための集団行動を達成できる場合にのみ機能する。さらに、説明責任メカニズムは、反腐敗に対する市民の要求を実現可能な改革に変える制度的メカニズムが存在する場合にのみ機能する。説明責任は、市民が選挙を通じて腐敗した政権を変える能力だけでは保証されない。効果的な説明責任のためには、市民は日常的に公共政策の意思決定プロセスに参加し、国家運営の監視者となる必要がある。

トランスペアレンシー・インターナショナルが腐敗防止の枠組みとして提唱する「国家誠実性フレームワーク（National Integrity framework）」の概念の発展は、この論理に沿っている。国家誠実性フレームワークは、政府、市民社会、その他の利害関係者の参加を得て、腐敗の成功的な防止のために透明性と説明責任を強化することを目指す枠組みである。すなわち、反腐敗フレームワークの成功的な確立は、行政府、立法府、司法府、法執行機関、政党、市民社会、メディア、企業がすべて、透明性と説明責任を強化するための反腐敗に向けた共通の努力に参加する場合にのみ可能となる。特定の分野に焦点を当てて反腐敗を促進するのではなく、関連する主体が相互に協力し、反腐敗に向けた包括的な努力を行うことが求められる。重点は公的部門だけでなく、反腐敗への民間部門の積極的な参加にも置かれる。

IV. 反腐敗と民主主義支援

これまでの議論は、フランシス・フクヤマが論じたように、反腐敗が本質的に政治的な現象であり、技術的なメカニズムではなく政治的なメカニズムによってのみ根絶できることを示している。近年の腐敗に関する研究は、公的行政部門における制度改革を超えて、民主主義への段階的な移行と民主主義の質的な深化が、反腐敗の成功に不可欠であることを強調している。この議論の根拠は、腐敗が蔓延している国々では、反腐敗を達成するインセンティブも意欲もない指導者やエリートが存在することが一般的であるという事実にある。彼らは既存の腐敗フレームワークの最大の受益者であるため、腐敗と闘う理由がない。このような状況では、既存のエリートを交代させなければ、腐敗の成功的な根絶は不可能である。国連などの国際機関が推奨する情報公開法、電子政府、市民監査フレームワークといった制度改革を実施しても、根本的な変化は起こらない。独立した腐敗防止機関の設立も同様であり、それらは権力当局によっていつでも無力化される可能性がある。

したがって、反腐敗の成功のためには、既存のエリートに近代化の象徴としての腐敗根絶への関心を抱かせるか、新たに交代したエリートが反腐敗改革を通じて権威の正当性のような政治的利益を享受できるようにする必要がある。韓国の反腐敗経験は、後者のケースに属し、民主化によって改革政府が、時には独自に、時には市民社会と協力して、反腐敗のための制度化を積極的に追求した。民主主義の着実な発展は、反腐敗に対する市民の要求の多様化をもたらし、それによる政府の要求への応答性の向上は、反腐敗のための好循環を生み出した。

腐敗の防止と処罰のための法律や制度の整備が、それ自体で反腐敗の成功につながるわけではない。民主主義フレームワークの二つの基本的な説明責任メカニズム、すなわち、競争的な選挙を通じて腐敗した政府や政治家を処罰することを可能にする垂直的説明責任（vertical accountability）と、権力機関間の相互チェックと統制を通じて達成される水平的説明責任（horizontal accountability）の確立が必要である。腐敗を処罰する司法の独立性が高く、法の支配が適切に機能しているほど、立法府は行政府をより効果的に監視し、国家監査機関による内部統制フレームワークがより強固になり、他の権力機関との共謀の可能性が低くなり、権力に対するチェックがより効果的に実施されるだろう。腐敗スキャンダルに直面した際の強力な政治的連立は、これらの説明責任メカニズムの強化に役立ってきた。

したがって、反腐敗の成功に向けた国際的な支援は、民主主義支援と関連付けてのみ実現可能である。過去の民主主義支援の提供者は、選挙プロセスの行政支援、独立選挙管理委員会の設立、司法改革、法の支配の強化といった制度改革に焦点を当ててきたが、近年の支援の傾向は「民主主義勢力」の直接的な強化に向けられている。これには、市民のための民主主義教育、市民社会組織への支援を通じた市民社会能力の強化、独立メディアの支援といった方法を通じて、被支援国の民主主義強化への取り組みを支援することが含まれる。要するに、反腐敗に向けた国際的な支援は、その達成方法において、民主主義支援と多くの類似点を持っている。

V. 結論：韓国の反腐敗と民主主義支援への支援

これまでの議論は、韓国政府の反腐敗国際支援戦略にとって重要な示唆を与える。韓国政府は、反腐敗に向けた国際的な取り組みに積極的に関与し、国際社会との反腐敗協力を継続的に強化してきた。まず、韓国政府は前述のOECD贈賄防止条約およびUNCACを批准し、国内法をこれらの条約に合わせて制定・調和させることで、それらを勤勉に執行してきた。特に、韓国の反腐敗努力を監督する独立機関である反腐敗・市民権利委員会（ACRC）は、G20反腐敗会議、アジア太平洋経済協力（APEC）反腐敗・透明性作業部会、OECD公共部門の誠実性担当高級官僚会議および誠実性フォーラム、国際反腐敗会議（IACC）などの国際反腐敗会議に積極的に参加してきた。これらの機会を通じて、韓国の反腐敗への取り組みと成果を国際社会に宣伝し、国際的な反腐敗制度の確立と発展に貢献してきた。さらに、国連開発計画（UNDP）や個別の国との間で反腐敗協力MOUを締結することにより、ACRCはベトナム、ウズベキスタン、コソボなどの開発途上国が主要な反腐敗防止制度を導入するのを支援している。第2回民主主義サミットのインド太平洋地域会合の後には、反腐敗戦略策定、腐敗防止、腐敗捜査などの分野で開発途上国の公務員を対象とした研修を実施し、全体的な反腐敗能力の強化を図るとともに、個別の国のニーズに合わせた反腐敗政策研修も実施している。

開発途上国の反腐敗制度確立への支援が非常に重要な貢献であることは否定できない。しかし、韓国政府に対し、民主主義の保護と促進においてより積極的な国際的役割を果たすよう求める声が高まっている現状を踏まえれば、韓国の反腐敗支援政策の再評価が必要である。これに関して、以下の提案が可能である。

第一に、韓国政府は、国際的な反腐敗支援の範囲と目的を、制度能力強化にとどまらず、民主主義支援を含むように拡大する必要がある。これには、韓国の政府開発援助（ODA）および国際協力プロジェクトにおける民主的ガバナンス支援の割合を増やすことが求められる。韓国政府は、明確な「民主主義支援」という名目での国際支援を実施したことはないが、民主的ガバナンスに関連する支援は、様々な部署で個別に実施されてきた。しかし、これらの支援がODA全体に占める割合は非常に低いだけでなく、ほとんどの支援は行政や選挙制度の改善に焦点を当ててきた。反腐敗の成功に必要なレベルまで民主主義支援を強化するためには、市民社会の能力、透明性、説明責任を高めることを目的とした制度の強化に、より重点を置き、反腐敗と民主主義支援を拡大する必要がある。

第二に、パートナー国の市民社会との協力を強化する必要がある。反腐敗規範と制度の確立は、パートナー国の政府との交流だけでは達成が困難である。これは特に、腐敗が地域の政治制度、法律、経済、文化を反映した社会の結果であるため、地域社会の主体（アクター）の知識を活用することが重要であるからだ。市民組織、企業、労働組合、メディア関係者など、反腐敗に関連する様々な市民アクターとの交流と協力が必要である。韓国政府がパートナー国の政府に対して、政治制度の改善や市民社会能力の強化を直接要求することが外交的に困難で政治的に敏感である場合、市民社会を支援することを通じて間接的に反腐敗に貢献するという突破口が開かれる可能性がある。現在、韓国のODAは政府間の契約を通じて実施されているため、この方法も困難である。このような状況下では、反腐敗支援とパートナー国の市民社会能力の強化は、反腐敗活動に従事する政府間または非政府間の国際機関を通じて達成できる。これは反腐敗問題に役立つだけでなく、国際機関や他の民主主義支援の主要ドナーとの協力は、韓国の専門知識の育成にも役立つだろう。

最後に、反腐敗支援のための役割分担を試みることができる。ACRCはこれまで通り、制度的および技術的な能力強化への支援に焦点を当て、民主主義の定着に関連する反腐敗支援を担当する、独立した非党派の機関を新たに設立することができる。この独立機関は、既存の政府中心の支援プロジェクトとは異なり、多様な市民社会アクターとの官民パートナーシップを通じて反腐敗支援戦略を開発できる枠組みを確立できる。このために、米国の議会から超党派の支持を受けているNEDや、英国議会が外務・英連邦・開発省の資金を使用して運営しているウェストミンスター民主主義財団のような、海外民主主義支援財団の設立を検討することが有益かもしれない。これにより、民主主義支援プロジェクトは、官民協力の形で、より自由に運営できるようになる。

このような財団の安定的な財政確保には、国会の積極的な努力による関連法規の制定が必要である。2023年3月、国会議員の河泰慶（ハ・テギョン）氏は、民主化運動記念事業会の名称を「韓国民主主義財団」に変更し、「民主主義発展のための国際協力事業」を事業内容に追加することを盛り込んだ「韓国民主主義財団法（民主化運動記念事業法一部改正法案）」を提出した。この法案は民主主義支援にとって明確な意義を持つが、安定的な財政基盤に基づいた持続的な民主主義支援のための法制化が必要である。特に、民主主義支援財団のための基金の設立が求められる。これは、法律によって設立される基金と同様の性格を持つ特別会計とは異なり、基金は、国が特定の目的のために特定の資金を柔軟に管理する必要がある場合にのみ設立されるが、基金は歳入・歳出予算に依存せずに管理できるからである。基金は、財団管理者の自律性を保証し、プロジェクト実施段階で計画の一部を変更する柔軟性を提供するという利点を持つ。したがって、民主主義支援財団のための基金設立に関する法律の親法は何か、安定的な財政をどのように確保できるか、別途の財政を確保する必要があるか、財団の性格をどのように規制するか、誰がその運営を担当するか、そして支援の対象は誰になるかといった点について、国会による積極的かつ深い議論が必要である。■

■ 金南奎_高麗大学政治学・国際関係学教授

■ 編集：呉準哲（EAIリサーチアシスタント）

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