[民主推广特别报告] 促进全球民主与韩国国会的角色

一、引言

全球民主国家目前正面临着国内和国际上的诸多挑战（Bartels et al. 2023）。在全球舞台上，民主阵营与威权阵营之间的冲突加剧，威权政权不断蔓延。根据“民主现状”（Varieties of Democracy Institute）研究所2023年发布的《民主报告》，全球民主水平在2022年已退回到1986年的水平。此外，该报告评估认为，亚太地区的民主水平已大幅倒退，仅相当于1978年的水平。报告指出，过去十年间，35个国家的新闻自由受到限制，47个国家加强了政府审查，37个国家政府对公民社会的压制加剧，30个国家投票质量下降。民主国家内部对民主倒退的担忧也日益加剧（Graham and Svolik 2020; Grumbach 2023; Svolik et al. 2023）。民主倒退表现为多种形式，包括政治两极分化、民粹主义抬头、社交媒体虚假信息传播，以及民主制度和规范的侵蚀导致政治进程的威权化（Levitsky and Ziblatt 2019; Orhan 2022）。

韩国的民主也未能幸免于这些挑战。政治两极分化、党派立场强烈的选民以及民粹主义的蔓延，引发了对韩国民主逐渐倒退的担忧（Kwon 2023; Shin 2020）。尽管如此，从全球标准来看，韩国的民主水平仍然很高。根据“民主现状”研究所发布的《民主报告》，全球有32个国家保留了自由民主框架，韩国在2023年位列世界第28位。韩国已与日本和台湾一起，牢固确立了其作为亚洲自由民主代表的地位。随着韩国民主国际地位的提升，要求韩国支持脆弱的新兴民主国家的声音日益高涨。韩国今年3月与美国、哥斯达黎加、荷兰和赞比亚共同主办第二次民主峰会，以及计划于2024年主办第三次民主峰会，都是对这些要求的响应。然而，要使韩国在促进全球民主方面的努力超越一次性活动，就必须有制度框架的支持。在此背景下，东亚研究所（EAI）举办了两次主题为“韩国在建立民主和维护选举公正性方面的作用”的圆桌讨论会。

二、里程碑1：海外组织支持全球民主发展的范例

在2022年11月举行的第一次会议上，来自美国国家民主基金会（NED）、美国国家民主研究所（NDI）和亚洲自由选举网络（ANFREL）的专家介绍了各自组织在促进民主方面的项目。

1. 美国国家民主基金会（NED）

美国国家民主基金会（NED）成立于1983年，是一个独立的非营利性基金会。NED每年都会获得国会的支出批准，并利用国务院分配的预算在100多个国家实施2000多个赠款项目。虽然其活动得到了国会和白宫的持续支持，但NED董事会独立行使对分配预算的执行权。NED致力于加强全球自由公正选举的制度基础和程序，建立巩固自由民主的法治，保护个人自由，并促进社会多元化。作为一家非政府组织，NED在补充美国政府在民主推广方面的官方努力方面发挥着至关重要的作用。这是因为它能够在官方政府间关系缺乏或美国政府介入可能复杂的情况下继续开展业务。此外，NED相对较小的规模和非官僚化的性质使其能够迅速灵活地应对突发的政治变革和危机。在与可能对直接接受美国政府财政支持持谨慎态度的团体合作时，其独立性也具有优势。

NED的成立源于两党（民主党和共和党）的共同努力。这为其活动赢得了美国国会跨越政治光谱的持续广泛支持。NED与四个所谓的“核心受助者”组织保持特殊关系：美国国家民主国际事务研究所（NDI）、美国共和党国际事务研究所（IRI）、团结中心（Solidarity Center）和国际私人企业中心（CIPE）。这些组织分别代表共和党、民主党、工会和商界，拥有不同的目标。NDI和IRI专注于多元化、自由公正的选举，CIPE专注于自由市场和经济改革，团结中心则致力于促进独立的工会。NED确保公平分配赠款，以维持这些组织之间的平衡。通过这些努力，NED能够将其两党合作的原则融入其制度框架，从而向美国国会和其他利益相关者保证NED致力于采取多方面、平衡的民主方法。此外，NED公开披露其所有运营活动（包括赠款资助）的各个方面，并接受美国国会、国务院以及独立机构的财务审计。

2. 美国国家民主研究所（NDI）

自1983年成立以来，NDI已在150多个国家积极开展业务，目前管理着50多个地方办事处网络。NDI的资金来源多样，包括美国国际开发署（USAID）、NED、美国国务院以及各种国际发展组织等160多个实体。NDI还接受与其促进民主价值观的使命一致的个人的财政支持。由于NDI是非营利性非政府组织，它保持政治中立，并独立于政府影响。尽管它与民主党保持着松散的联系，但NDI避免参与美国国内活动，并且不就美国国内选举采取任何立场。NDI致力于支持全球舞台上的各种倡议，包括为政党、公民社会和政府机构提供能力建设。他们还致力于加强治理、促进自由公正的选举以及增加公民参与。为实现这些目标，NDI与当地合作伙伴密切合作，为推进民主提供宝贵建议，并协助他们根据每个国家的具体情况和需求来应用这些建议。

3. 亚洲自由选举网络（ANFREL）

ANFREL成立于1997年，是一个致力于促进亚洲地区民主的无党派、独立的国际组织。ANFREL是一个由公民社会组织组成的联盟，共同倡导通过自由公正的选举建立政府。截至2023年，ANFREL拥有来自18个国家的28个成员组织。ANFREL的核心活动围绕三大支柱展开：选举观察、能力建设以及竞选与倡导。选举观察旨在监测选举过程，确保其符合国家法律框架和国际标准。自1998年柬埔寨大选首次进行选举观察任务以来，ANFREL已在亚洲进行了65次以上观察任务。此外，ANFREL定期举办研讨会，旨在提高亚洲地区积极参与自由公正选举的公民社会组织、媒体机构和其他利益相关者的能力。为支持这些努力，ANFREL还建立了亚洲选举资源中心。竞选与倡导活动包括旨在提高亚洲地区选举相关问题的认识和提高选举质量的活动。ANFREL与NDI和NED密切合作，以执行这些活动。

在简要介绍NDI和ANFREL各自倡议的同时，这些组织的代表就韩国在推进民主方面的作用提出了一些关键考虑因素。首先，建议将民主推广倡议纳入国家安全战略和发展议程等全面、长期的计划中，作为基本原则，而不是将其视为独立的事务。韩国在民主演变方面的丰富经验及其教训，可以为目前正在经历民主化进程的新兴民主国家提供宝贵的见解。因此，扩大韩国现有的发展援助计划，并使其与民主推广相结合，是一个可行的提议。实施民主推广计划还可以加深韩国政府及其公民对民主价值观的理解。其次，支持民主的努力应超越政府间关系，涵盖整个社会，包括立法部门、公民社会和媒体。促进全球民主超越党派利益，并有可能促进两党合作。这在美国得到了体现，在美国，政治两极分化常常阻碍民主党和共和党之间在国内问题上的合作，但在支持全球民主方面却并非如此。在此背景下，韩国国会可以考虑通过两党合作与亚洲邻国的立法机构进行对话，并支持那些保持政治独立的无党派公民基金会，类似于美国的民主机构。

三、里程碑2：韩国专家就韩国作用的讨论

在2023年5月举行的第二次圆桌会议上，韩国国内专家在首次会议的基础上，进一步探讨了韩国在建立民主和确保公平选举程序方面的作用。与会者包括国会议员、学术界学者、中央选举委员会代表、世界选举机构协会代表以及公民社会组织代表。他们一致认为，加强韩国国会在全球民主推广中的积极作用至关重要。虽然韩国一直通过议会外交论坛和议会友好协会等平台积极参与各种形式的议会外交，但有人指出，这些努力的程度和实质未能达到国际社会对韩国的期望。在韩国国会的作用方面，就以下关键问题进行了讨论。

首先，值得考虑由国会批准、支持和监督政治上独立的私人基金会，例如美国的国家民主基金会（NED）、台湾的台湾民主基金会（TFD）和英国的英国民主基金会（Westminster Foundation for Democracy）。通过这项倡议，国会可以直接为全球民主的进步做出贡献。此外，与美国NED类似，此类倡议有可能成为促进韩国国会两党合作的催化剂。然而，应该承认，不仅国会议员，公众舆论也日益关注韩国国内的民主状况，这归因于日益加剧的政治两极分化和围绕选举公正性的争议。考虑到这种情况，主张韩国致力于全球民主推广的论点的说服力存在固有的局限性。因此，目前在韩国建立一个由政府资助的民主基金会可能会面临重大挑战。相反，采取更长远的视角和战略可能更为必要。

其次，在中长期来看，有必要考虑制定新立法或加强现有法律，以促进韩国当前全球民主支持倡议的更顺畅实施。2010年，韩国在成为经合组织发展援助委员会（DAC）成员后颁布了《国际发展合作基本法》，DAC是一个由发展援助捐助者组成的协商实体。随后，在2020年，国会通过了一项全面修正案，解决了关于缺乏全面发展战略、项目碎片化和项目后管理不足的问题。然而，韩国在官方发展援助和国际合作项目中的民主支持努力所占比例仍然相对较小。这是因为人们担心发展援助被用于政治目的，例如要求民主化作为援助的条件或转移民主价值观。与民主相关的开发援助主要集中在制度发展和培训计划的知识传播方面。值得注意的是，对选举进程的援助主要通过中央选举委员会进行，韩国通过中央选举委员会向发展中国家传授其专业知识和见解，帮助其加强选举管理机构。目前，韩国在国际舞台上为建立民主治理所做的贡献在数量和质量上都受到限制。为了制定和执行具有专业和精确民主考量的项目，必须进行监管改革，以整合和高效地管理这些倡议。特别是通过立法手段，关键在于在现有外国援助框架内界定与建立民主治理相关的倡议范围，确保这些项目的预算能够顺利分配。这可以增加资金来源的稳定性和倡议的可持续性。

第三，为了使这些立法努力取得成果，韩国必须就其在国际社会促进民主和确保选举公平方面的作用达成共识。此外，必须建立机制或论坛来汇集国会相关成员的集体努力。起初，应致力于提高国会对韩国民主化经验对全球民主进步影响的认识。鉴于韩国国会选举主要围绕国内问题展开，推广民主和为国际社会做出贡献的努力可能不会显著提高其成员的连任前景。即使有国会议员表示兴趣，但目前缺乏将这些兴趣转化为具体政策的结构化框架。因此，必须考虑纠正这种情况的策略。一种方法是为国会议员组织关于全球民主推广的研讨会和讲座，并辅以专家讲座，以提高他们对国际社会期望以及韩国在全球民主支持中作用的认识。此外，建立一个平台供志同道合的国会议员进行讨论至关重要。此外，还应开展旨在重振公众对这些问题的兴趣的合作活动，例如组织不仅包括国会议员，还包括专家、公民社会组织和其他利益相关者参与的公开听证会。

四、结论

近来，国际社会对韩国加强其在全球民主发展方面贡献的呼声日益高涨，认识到其作为近期民主化案例的成功经验。韩国决定主办2024年第三次民主峰会，可以被视为对这一日益增长的需求的回应。作为韩国民主象征的韩国立法机构——国会，也应积极参与旨在在全球范围内增强民主和人权原则的努力。遗憾的是，我国国会目前对促进全球民主等国际问题的认识水平仍然相对较低。这部分原因在于国内民主普遍存在的担忧，包括政治两极分化的加剧以及围绕选举公正性的争议。因此，公众舆论和国会对于韩国应参与全球民主推广的提议，都缺乏足够的共识。

因此，必须努力激发国会对促进全球民主的兴趣。为了传达国际社会对韩国作用的期望，分享韩国的民主化经验，并最终为全球民主推广做出贡献，应建立一个平台，促进国会议员之间就韩国国会应承担的具体角色进行讨论。在此背景下，创建一个两党论坛，暂定名为“民主党团”，可以作为一个起点。即使在美国，政治两极分化目前被认为是达到顶峰，但来自民主党和共和党的立法者会组成两党团体来处理关键的国家问题，超越党派分歧。一个显著的例子是2017年成立的“问题解决者党团”，由两党60多名议员组成，他们合作就疫情应对、基础设施建设、医疗改革和移民等问题提出无党派观点。鉴于支持全球民主的问题可以获得两党支持，“民主党团”可以为不同政党的议员提供一个交流思想和促进合作的途径。

此外，应考虑修订相关法律，并在必要时制定新法律，以确保韩国当前支持全球民主的倡议能够更精确、更持续地进行。目前，韩国的发展援助倡议主要集中在经济发展和社会进步方面。政治领域的倡议，包括对民主的支持，不仅规模相对较小，而且执行方式也比较零散。因此，这些倡议在对受援国民主进步产生持续影响的能力方面存在局限性。特别是，稳定的资金供应对于国际支持倡议的成功执行至关重要。这些项目的可及性、可行性以及长期可持续性，在很大程度上取决于持续的资金提供。资金不足或不稳定会损害这些项目的可行性，并可能导致倡议本身的失败。

在中长期来看，考虑到我们目前的现实，韩国需要考虑支持全球民主的结构和方法。创建一个独立于立法机构或政府运作的类似NED的独立机构或基金会是一种方法。同时，也可以考虑在国会管辖范围内或类似机构内设立全球民主支持中心等组织，以界定其活动范围。

目前，韩国正处于一个关键的转折点，可以将其民主化经验传授给其他正在经历类似民主过渡的国家，并向其提供援助。在全球民主原则面临挑战的背景下，韩国国会必须认识到其作为国际舞台上民主坚定倡导者的潜力，并积极参与此类追求。随着2024年民主峰会的临近，现在是韩国国会审视其作用并为参与全球民主推广做准备的绝佳时机。■

参考文献

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金泰均（Tae Kyoon Kim）。2022年。“韩国支持民主的经验作为全球叙事的启示。”《东亚研究所简报》1-14。

Bartels, Larry M. 等人。2023年。“论坛：全球民主挑战？——关于民主倒退的观点。”《国际研究评论》25卷，第2期。

Graham, Matthew H. 和 Milan W. Svolik。2020年。“美国民主吗？党派、两极分化和对美国民主支持的稳健性。”《美国政治学评论》114卷，第2期：392–409。

Grumbach, Jacob M. 2023. “Laboratories of Democratic Backsliding.” American Political Science Review 117, 3: 967–84.

Levitsky, Steven, and Daniel Ziblatt. 2019. How Democracies Die. Crown.

Orhan, Yunus Emre。2022年。“情感极化与民主倒退的关系：比较证据。”《民主化》29卷，第4期：714–735。

Shin, Gi-Wook. 2020. “South Korea’s Democratic Decay.” Journal of Democracy 31, 3: 100–114.

Svolik, Milan W., Elena Avramovska, Johanna Lutz, 和 Filip Milaèiæ。2023年。“在欧洲，民主从右翼开始侵蚀。”《民主杂志》34卷，第1期：5–20。

V-Dem Institute. 2023. Democracy Report 2023.

■ Woo Chang Kang_高丽大学政治与国际关系学系副教授。

■ 由东亚研究所研究助理Oh Juncheol排版

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