[Специальный доклад по продвижению демократии] Содействие глобальной демократии и роль Национального собрания Кореи

I. Введение

Демократические страны по всему миру в настоящее время сталкиваются с множеством внутренних и международных вызовов (Bartels et al. 2023). На мировой арене усиливается конфликт между демократическим и авторитарным лагерями, наряду с распространением авторитарных режимов. В «Докладе о демократии», опубликованном в 2023 году Институтом «Разнообразие демократий» (Varieties of Democracy Institute), было отмечено, что мировая демократия в 2022 году регрессировала до уровня 1986 года. Более того, в докладе оценивается, что уровень демократии в Азиатско-Тихоокеанском регионе регрессировал еще резче, упав всего до уровня 1978 года. Согласно докладу, за последнее десятилетие свобода прессы сократилась в 35 странах, государственный цензура усилилась в 47 странах, репрессии гражданского общества со стороны правительства усилились в 37 странах, а качество выборов ухудшилось в 30 странах. В самих демократических странах растут опасения по поводу отката демократии (Graham and Svolik 2020; Grumbach 2023; Svolik et al. 2023). Откат демократии проявляется в различных формах, включая политическую поляризацию, усиление популизма, распространение фейковых новостей через социальные сети и эрозию демократических институтов и норм, ведущую к авторитаризму политического процесса (Levitsky and Ziblatt 2019; Orhan 2022).

Демократия Южной Кореи также не свободна от подобных вызовов. Рост политической поляризации, наличие избирателей с сильной партийной принадлежностью и распространение популизма вызывают опасения по поводу постепенного регресса южнокорейской демократии (Kwon 2023; Shin 2020). Тем не менее, демократия Южной Кореи по-прежнему сохраняет высокий уровень по сравнению с мировыми стандартами. Согласно «Докладу о демократии» Института «Разнообразие демократий», 32 страны сохраняют либерально-демократическую систему, при этом Южная Корея занимает 28-е место в мире в 2023 году. Южная Корея прочно утвердилась как представитель либеральной демократии в Азии наряду с Японией и Тайванем. В связи с повышением международного статуса южнокорейской демократии растет призыв к Южной Корее поддерживать уязвимые зарождающиеся демократические государства в международном сообществе. Совместное проведение Южной Кореей второй Саммита за демократию в марте этого года совместно с США, Коста-Рикой, Нидерландами и Замбией, а также планы по проведению третьей Саммита за демократию в 2024 году являются ответом на эти требования. Однако, чтобы усилия Южной Кореи по укреплению глобальной демократии вышли за рамки разовых мероприятий, они должны быть подкреплены институциональной основой. На этом фоне Институт Восточной Азии (EAI) провел два круглых стола на тему «Роль Южной Кореи в установлении демократии и защите честности выборов».

II. Этап 1: Примеры поддержки международных организаций для продвижения глобальной демократии

На первой встрече, состоявшейся в ноябре 2022 года, приняли участие эксперты из Национального фонда за демократию (NED), Национального демократического института (NDI), Азиатской сети за свободные выборы (ANFREL), которые представили проекты своих организаций по продвижению демократии.

1. Национальный фонд за демократию (NED)

Национальный фонд за демократию (NED) США был основан как независимый некоммерческий фонд в 1983 году. NED ежегодно получает одобрение Конгресса на свои расходы и использует бюджет, выделенный через Государственный департамент, для реализации более 2000 грантовых проектов в более чем 100 странах. Хотя его деятельность поддерживается постоянной поддержкой со стороны Конгресса и Белого дома, Совет директоров NED независимо осуществляет полномочия по исполнению выделенного бюджета. NED стремится укреплять институциональные основы и процедуры для обеспечения свободных и справедливых выборов по всему миру, устанавливать верховенство права для консолидации либеральной демократии, защищать индивидуальные свободы и способствовать социальному разнообразию. Являясь неправительственной организацией, NED играет решающую роль в дополнении официальных усилий правительства США по продвижению демократии. Это связано с его способностью продолжать свою деятельность в ситуациях, когда официальные межправительственные отношения могут отсутствовать или когда участие правительства США может быть затруднено. Более того, относительно небольшой размер и небюрократический характер NED позволяют ему быстро и гибко реагировать на внезапные политические изменения и кризисы. Его независимость также является преимуществом при работе с группами, которые могут с осторожностью относиться к прямой финансовой поддержке со стороны правительства США.

Создание NED стало результатом двухпартийных усилий, как Демократической, так и Республиканской партий. Это стало основой для получения его деятельности постоянной и широкой поддержки со стороны Конгресса США, независимо от политического спектра. NED поддерживает особые отношения с четырьмя организациями, так называемыми «основными грантополучателями»: Национальным демократическим институтом по международным делам (NDI), Международным республиканским институтом (IRI), Центром солидарности (Solidarity Center) и Центром международного частного предприятия (CIPE). Каждая из этих организаций представляет Республиканскую партию, Демократическую партию, профсоюзы и деловые круги с различными целями. NDI и IRI фокусируются на разнообразии, свободных и справедливых выборах, CIPE — на свободных рынках и экономических реформах, а Solidarity Center — на продвижении независимых профсоюзов. NED обеспечивает справедливое распределение грантов для поддержания баланса между этими организациями. Благодаря этим усилиям NED может интегрировать двухпартийность в свою институциональную структуру, тем самым заверяя Конгресс США и других заинтересованных сторон в приверженности NED многогранному и сбалансированному подходу к демократии. Кроме того, NED обеспечивает прозрачное раскрытие всех аспектов своей операционной деятельности, включая финансирование грантов, и проходит финансовые аудиты, проводимые не только Конгрессом США, но и Государственным департаментом и независимыми органами.

2. Национальный демократический институт (NDI)

С момента своего основания в 1983 году NDI активно работает более чем в 150 странах и в настоящее время управляет сетью из более чем 50 местных отделений. NDI получает финансирование от разнообразного пула из более чем 160 организаций, включая Агентство США по международному развитию (USAID), NED, Государственный департамент США и различные международные организации по развитию. NDI также получает финансовую поддержку от частных лиц, разделяющих его миссию по продвижению демократических ценностей. Поскольку NDI является некоммерческой и неправительственной организацией, он сохраняет политический нейтралитет и независимость от государственного влияния. Хотя он поддерживает свободную связь с Демократической партией, NDI воздерживается от участия во внутренней деятельности в Соединенных Штатах и не занимает никакой позиции по внутренним выборам в США. NDI стремится поддерживать различные инициативы на мировой арене, включая наращивание потенциала политических партий, гражданского общества и государственных учреждений. Они также фокусируются на улучшении управления, содействии свободным и справедливым выборам и повышении участия граждан. Для достижения этих целей NDI тесно сотрудничает с местными партнерами, предлагая бесценные консультации по продвижению демократии и помогая им применять ее способами, адаптированными к обстоятельствам и требованиям каждой страны.

3. Азиатская сеть за свободные выборы (ANFREL)

ANFREL, основанная в 1997 году, является внепартийной и независимой международной организацией, занимающейся продвижением демократии в азиатском регионе. ANFREL — это коалиция организаций гражданского общества, которые совместно выступают за создание правительств посредством свободных и справедливых выборов. По состоянию на 2023 год ANFREL объединяет 28 организаций-членов из 18 стран. Основная деятельность ANFREL структурирована вокруг трех столпов: наблюдение за выборами, наращивание потенциала и кампании и адвокация. Наблюдение за выборами включает мониторинг избирательных процессов для обеспечения соответствия как национальным правовым рамкам, так и международным стандартам. С момента своей первой миссии по наблюдению за выборами во время всеобщих выборов в Камбодже в 1998 году ANFREL провела более 65 миссий по всей Азии. Кроме того, ANFREL регулярно проводит семинары, направленные на повышение потенциала организаций гражданского общества, средств массовой информации и других заинтересованных сторон, активно участвующих в обеспечении свободных и справедливых выборов по всему Азиатскому региону. Для поддержки этих усилий ANFREL также создала Азиатский центр избирательных ресурсов. Деятельность по проведению кампаний и адвокации включает мероприятия, направленные на повышение осведомленности о проблемах, связанных с выборами, в Азиатском регионе и улучшение качества выборов. ANFREL тесно сотрудничает с NDI и NED для выполнения этих мероприятий.

Наряду с краткими обзорами соответствующих инициатив NDI и ANFREL, представители этих организаций предложили несколько ключевых соображений относительно роли Южной Кореи в продвижении демократии. Во-первых, рекомендуется интегрировать инициативы по продвижению демократии в качестве основополагающих принципов в комплексные и долгосрочные планы, такие как стратегии национальной безопасности и повестки дня в области развития, вместо того чтобы рассматривать их как отдельные направления деятельности. Богатый опыт Южной Кореи в развитии демократии и связанные с ним уроки могут предложить ценные идеи для развивающихся демократий, которые в настоящее время проходят процесс демократизации. Следовательно, расширение существующих программ помощи в целях развития Южной Кореи, согласование их с продвижением демократии, является правдоподобным предложением. Реализация программ по продвижению демократии также может способствовать более глубокому пониманию демократических ценностей среди южнокорейского правительства и его граждан. Во-вторых, усилия, направленные на поддержку демократии, должны выходить за рамки межправительственных отношений и охватывать все общество, включая законодательную ветвь власти, гражданское общество и средства массовой информации. Продвижение глобальной демократии выходит за рамки партийных интересов и имеет потенциал для содействия двухпартийному сотрудничеству. Это наглядно демонстрируется в Соединенных Штатах, где политическая поляризация часто препятствует сотрудничеству по внутренним вопросам между Демократической и Республиканской партиями, но не когда речь идет о поддержке глобальной демократии. В этом контексте Национальный Собрание Южной Кореи может рассмотреть возможность содействия диалогу с законодательными органами соседних азиатских стран посредством двухпартийных усилий и поддержки внепартийных гражданских фондов, сохраняющих политическую независимость, подобно американским институтам демократии.

III. Этап 2: Обсуждение среди корейских экспертов роли Южной Кореи

На второй встрече круглого стола, состоявшейся в мае 2023 года, отечественные эксперты Южной Кореи продолжили дискуссию, начатую на первом заседании, чтобы обсудить роль Южной Кореи в установлении демократии и обеспечении справедливых избирательных процессов. Участники включали членов Национального Собрания, ученых из академических кругов, представителей Национальной избирательной комиссии, делегатов Ассоциации мировых избирательных органов и организаций гражданского общества. Они совместно пришли к консенсусу относительно важности усиления проактивного участия Национального Собрания Южной Кореи в глобальном продвижении демократии. Хотя Южная Корея активно участвует в различных формах парламентской дипломатии через такие форумы, как Форум парламентской дипломатии и Ассоциация парламентской дружбы, было отмечено, что масштабы и содержание этих усилий не соответствуют ожиданиям международного сообщества от Южной Кореи. В отношении роли Национального Собрания Южной Кореи были обсуждены следующие ключевые моменты.

Прежде всего, стоит рассмотреть создание, одобрение и надзор за политически независимыми частными фондами со стороны Национального Собрания, по примеру таких организаций, как Национальный фонд за демократию США (NED), Тайваньский фонд за демократию Тайваня (TFD) и Вестминстерский фонд за демократию Великобритании. Благодаря этой инициативе Национальное Собрание могло бы напрямую способствовать продвижению глобальной демократии. Более того, подобно американскому NED, такие инициативы могут служить катализатором для содействия двухпартийному сотрудничеству в Национальном Собрании Южной Кореи. Тем не менее, следует признать, что не только члены Национального Собрания, но и общественное мнение отражают растущую обеспокоенность состоянием демократии в Южной Корее, что связано с усилением политической поляризации и спорами вокруг честности выборов. Учитывая этот контекст, убедительность аргумента, отстаивающего приверженность Южной Кореи продвижению глобальной демократии, сталкивается с присущими ей ограничениями. Следовательно, создание фонда демократии в Южной Корее при поддержке государственного финансирования в настоящее время может столкнуться со значительными трудностями. Вместо этого может потребоваться принятие более долгосрочной перспективы и стратегии.

Во-вторых, в среднесрочной и долгосрочной перспективе существует необходимость рассмотреть возможность принятия нового законодательства или совершенствования существующего для обеспечения более плавного осуществления текущих инициатив Южной Кореи по поддержке глобальной демократии. В 2010 году Южная Корея приняла Рамочный закон о международном сотрудничестве в целях развития, став членом Комитета содействия развитию (DAC) ОЭСР, консультативного органа, объединяющего доноров помощи в целях развития. Впоследствии, в 2020 году, Национальное Собрание приняло всеобъемлющую поправку, касающуюся отсутствия комплексной стратегии развития, фрагментации программ и недостаточного постпроектного управления. Однако доля усилий Южной Кореи по поддержке демократии в рамках официальной помощи в целях развития и проектов международного сотрудничества остается относительно незначительной. Это связано с опасениями, что помощь в целях развития используется в политических целях, например, путем требования демократизации в качестве условия предоставления помощи или передачи демократических ценностей. Помощь в целях развития, связанная с демократией, в основном была сосредоточена на распространении знаний об институциональном развитии и программах обучения. В частности, помощь в избирательных процессах осуществлялась главным образом через Национальную избирательную комиссию, где Южная Корея делится своим опытом и знаниями с национальными избирательными комиссиями развивающихся стран, помогая им совершенствовать свои институты управления выборами. В настоящее время усилия Южной Кореи по содействию установлению демократического управления на международной арене количественно и качественно ограничены. Для разработки и реализации проектов, характеризующихся профессиональным и точным учетом демократии, необходимы регуляторные реформы для интегрированного и эффективного управления этими инициативами. В частности, посредством законодательных мер крайне важно определить сферу инициатив, связанных с установлением демократического управления, в рамках существующей системы иностранной помощи, обеспечив беспрепятственное выделение бюджетов для таких проектов. Это может увеличить стабильность источников финансирования и устойчивость инициатив.

В-третьих, чтобы эти законодательные усилия увенчались успехом, Южная Корея должна достичь консенсуса относительно своей роли в международном сообществе в области продвижения демократии и обеспечения справедливости выборов. Кроме того, должны быть созданы механизмы или форумы для объединения коллективных усилий заинтересованных членов Национального Собрания. Первоначально усилия должны быть направлены на повышение интереса Национального Собрания к влиянию опыта демократизации Южной Кореи на продвижение глобальной демократии. Учитывая, что выборы в Национальное Собрание Южной Кореи в основном вращаются вокруг внутренних вопросов, усилия по продвижению демократии и внесению вклада в международное сообщество могут не значительно повысить шансы членов на переизбрание. Даже если есть члены Национального Собрания, проявляющие интерес, в настоящее время отсутствует структурированная основа для преобразования этих интересов в конкретную политику. Следовательно, необходимо продумать стратегии для исправления этой ситуации. Один из подходов заключается в организации семинаров и симпозиумов по продвижению глобальной демократии для членов Национального Собрания, дополненных лекциями экспертов, для повышения их осведомленности о ожиданиях международного сообщества и значении роли Южной Кореи в поддержке глобальной демократии. Кроме того, крайне важно создать платформу для единомышленников из Национального Собрания для встреч и обсуждений. Более того, следует проводить совместные мероприятия, направленные на возрождение общественного интереса к этим вопросам, такие как общественные слушания с участием не только членов Национального Собрания, но и экспертов, организаций гражданского общества и других заинтересованных сторон.

IV. Заключение

В последнее время со стороны мирового сообщества растет призыв к Южной Корее усилить свой вклад в продвижение глобальной демократии, признавая ее успешный опыт как недавнего примера демократизации. Решение Южной Кореи провести третью Саммит за демократию в 2024 году может рассматриваться как ответ на этот растущий спрос. Законодательный орган Южной Кореи, Национальное Собрание, которое символизирует демократию Южной Кореи, также должен активно участвовать в усилиях, направленных на укрепление принципов демократии и прав человека в мировом масштабе. К сожалению, текущий уровень осведомленности в нашем Национальном Собрании по международным вопросам, таким как продвижение глобальной демократии, остается относительно низким. Это частично связано с существующими опасениями по поводу внутренней демократии, включая усиление политической поляризации и споры относительно честности выборов. Следовательно, существует недостаточный консенсус как в общественном мнении, так и в Национальном Собрании относительно предложения о том, что Южная Корея должна заниматься продвижением глобальной демократии.

Поэтому крайне важно предпринять усилия для стимулирования интереса Национального Собрания к содействию глобальной демократии. Чтобы донести ожидания международного сообщества относительно роли Южной Кореи, поделиться опытом демократизации Южной Кореи и в конечном итоге внести вклад в глобальное продвижение демократии, должна быть создана платформа для обсуждения среди членов Национального Собрания конкретных ролей, которые должен выполнять Корейский Национальный Собрание. В этом контексте создание двухпартийного форума, условно названного «Демократический кокус», могло бы послужить отправной точкой. Даже в Соединенных Штатах, где политическая поляризация в настоящее время воспринимается как достигшая своего пика, законодатели как от Демократической, так и от Республиканской партий формируют двухпартийные группы для решения критических национальных проблем, выходя за рамки своих партийных разногласий. Примечательным примером является «Кокус решателей проблем» (Problem Solvers Caucus), созданный в 2017 году, который включает более 60 членов обеих партий, сотрудничающих в формулировании внепартийных взглядов по таким вопросам, как реагирование на пандемию, развитие инфраструктуры, реформа здравоохранения и иммиграция. Учитывая, что вопрос поддержки глобальной демократии может получить двухпартийную поддержку, «Демократический кокус» мог бы предоставить законодателям из разных политических партий возможность обмениваться идеями и способствовать сотрудничеству.

Кроме того, следует рассмотреть возможность внесения поправок в соответствующие законы и, при необходимости, принятия новых законодательных актов для обеспечения того, чтобы текущие инициативы Южной Кореи по поддержке глобальной демократии осуществлялись более точно и последовательно. В настоящее время инициативы Южной Кореи в области помощи в целях развития преимущественно сосредоточены на экономическом прогрессе и социальном развитии. Инициативы в политической сфере, включая поддержку демократии, не только остаются относительно скромными по масштабу, но и осуществляются разрозненно. Следовательно, эти инициативы ограничены в своей способности оказывать устойчивое воздействие на демократический прогресс стран-получателей. В частности, наличие стабильного финансирования имеет первостепенное значение для успешной реализации международных инициатив поддержки. Доступность этих проектов и их осуществимость, а также долгосрочная устойчивость в значительной степени зависят от постоянного предоставления финансирования. Недостаточное или нерегулярное финансирование может подорвать жизнеспособность этих проектов, потенциально приведя к провалу самих инициатив.

В среднесрочной и долгосрочной перспективе, учитывая нашу текущую реальность, Южная Корея должна продумать структуру и подход к поддержке глобальной демократии. Создание независимого учреждения или фонда, подобного NED, который действует независимо от законодательной или исполнительной власти, является одним из подходов. Между тем, также стоит рассмотреть возможность создания таких организаций, как Центр поддержки глобальной демократии под эгидой Национального Собрания, или аналогичных учреждений, которые могли бы определять сферу своей деятельности.

В настоящее время Южная Корея находится на перепутье, когда она может поделиться своим опытом демократизации и оказать помощь другим странам, проходящим аналогичные демократические преобразования. В глобальном контексте, отмеченном вызовами демократическим принципам, Национальное Собрание Южной Кореи должно признать свой потенциал как стойкого защитника демократии на международной арене и активно участвовать в таких начинаниях. С приближением Саммита за демократию 2024 года нынешний момент представляет собой благоприятную возможность для Национального Собрания Южной Кореи обдумать свою роль и подготовиться к участию в продвижении глобальной демократии. ■

Список литературы

Hyeok Yong Kwon. 2023. “Democratic Backsliding in South Korea.” Korean Political Science Review 57, 1: 33-58.

Ким Тхэ Кюн. 2022. «Последствия опыта Кореи в поддержке демократии как глобального нарратива». East Asia Institute Issue Briefing 1–14.

Bartels, Larry M., et al. 2023. « Форум: Глобальные вызовы демократии? Перспективы демократического отката». International Studies Review 25, 2.

Graham, Matthew H. and Milan W. Svolik. 2020. « Демократия в Америке? Партийность, поляризация и устойчивость поддержки демократии в Соединенных Штатах». American Political Science Review 114, 2: 392–409.

Grumbach, Jacob M. 2023. “Laboratories of Democratic Backsliding.” American Political Science Review 117, 3: 967–84.

Levitsky, Steven, and Daniel Ziblatt. 2019. How Democracies Die. Crown.

Orhan, Yunus Emre. 2022. « Взаимосвязь между аффективной поляризацией и демократическим откатом: сравнительные данные». Democratization 29, 4: 714–735.

Shin, Gi-Wook. 2020. “South Korea’s Democratic Decay.” Journal of Democracy 31, 3: 100–114.

Svolik, Milan W., Elena Avramovska, Johanna Lutz, and Filip Milaèiæ. 2023. « В Европе демократия разрушается справа». Journal of Democracy 34, 1: 5–20.

V-Dem Institute. 2023. Democracy Report 2023.

■ У Чан Кан_Доцент кафедры политологии и международных отношений Университета Корё.

■ Типографское оформление: О Чун Чхоль, младший научный сотрудник EAI

По вопросам: 02-2277-1683 (доб. 205) jcoh@eai.or.kr