[民主主義促進特別報告] グローバルな民主主義の育成と韓国国会（National Assembly）の役割

I. はじめに

世界中の民主主義国家は現在、国内外の様々な課題に直面している（Bartels et al. 2023）。世界舞台においては、権威主義体制の拡大とともに、民主主義陣営と権威主義陣営との間の対立が激化している。2023年に発表された「民主主義報告書」（Democracy Report）は、2022年の世界の民主主義が1986年の水準まで後退したと評価した。さらに、同報告書はアジア太平洋地域の民主主義水準がより急激に後退し、わずか1978年の水準にまで落ち込んだと評価した。同報告書によると、過去10年間で、報道の自由は35カ国で後退し、政府による検閲は47カ国で強化され、政府による市民社会の弾圧は37カ国で激化し、選挙の質は30カ国で低下した。民主主義国家内部でも、民主主義の後退（democratic backsliding）に対する懸念が高まっている（Graham and Svolik 2020; Grumbach 2023; Svolik et al. 2023）。民主主義の後退は、政治的二極化、ポピュリズムの増加、ソーシャルメディアを通じた偽情報の拡散、そして権威主義的な政治プロセスにつながる民主主義制度や規範の侵食など、様々な形態で現れる（Levitsky and Ziblatt 2019; Orhan 2022）。

韓国の民主主義もまた、こうした課題から免れているわけではない。政治的二極化の出現、強い党派意識を持つ有権者、ポピュリズムの蔓延は、韓国民主主義の漸進的な後退に対する懸念を引き起こしている（Kwon 2023; Shin 2020）。それにもかかわらず、韓国の民主主義は依然として世界標準の観点から高い水準を維持している。Varieties of Democracy Instituteの「民主主義報告書」によると、32カ国が自由民主主義の枠組みを維持しており、韓国は2023年に世界で28位にランクされた。韓国は、日本や台湾とともに、アジアにおける代表的な自由民主主義国家としての地位を確固たるものにした。韓国の民主主義の国際的地位の高まりに伴い、国際社会において脆弱な新興民主主義国を支援するよう韓国に求める声が高まっている。本年3月に米国、コスタリカ、オランダ、ザンビアと共に開催された第2回民主主義サミットの共同開催や、2024年の第3回民主主義サミットの開催計画は、これらの要求に応えるものである。しかし、韓国がグローバルな民主主義を強化する努力が一過性のイベントにとどまらないためには、制度的な枠組みによって支えられる必要がある。このような背景から、東アジア研究所（EAI）は、「韓国の民主主義確立と選挙の公正性保護における役割」をテーマに2回の円卓会議を開催した。

II. マイルストーン1：グローバルな民主主義推進のための海外組織からの支援事例

2022年11月に開催された第1回会議では、全米民主主義基金（NED）、全米民主主義研究所（NDI）、アジア自由選挙ネットワーク（ANFREL）の専門家が参加し、それぞれの組織の民主主義推進プロジェクトを紹介した。

1. 全米民主主義基金（National Endowment for Democracy, NED）

米国の全米民主主義基金（NED）は、1983年に独立した非営利財団として設立された。NEDは毎年議会の承認を得て支出を行い、国務省を通じて配分された予算を活用して、100カ国以上で2,000件以上の助成金プロジェクトを実施している。その活動は議会とホワイトハウスからの継続的な支援によって支えられているが、NED理事会は配分された予算の執行に関する権限を独立して行使している。NEDは、世界中で自由かつ公正な選挙を確保するための制度的基盤と手続きの強化、自由民主主義の定着のための法の支配の確立、個人の自由の保護、そして社会的多様性の促進を目指している。非政府組織として、NEDは民主主義推進における米国政府の公式な取り組みを補完する上で重要な役割を果たしている。これは、公式な政府間関係が不足している状況や、米国政府の関与が複雑になり得る状況でも活動を継続できる能力によるものである。さらに、NEDの比較的規模が小さく非官僚的な性質は、急激な政治的変化や危機に迅速かつ柔軟に対応することを可能にしている。その独立性は、米国政府からの直接的な財政支援を警戒する可能性のある団体と協力する際にも有利である。

NEDの設立は、民主党と共和党双方による超党派の努力に端を発している。これが、政治的スペクトルに関わらず、米国議会からの継続的かつ広範な支援を得る活動の基盤となった。NEDは、いわゆる「コア助成先」である、国際民主主義研究所（NDI）、国際共和党研究所（IRI）、ソリダリティー・センター、国際民間企業センター（CIPE）の4つの組織と特別な関係を維持している。これらの各組織は、それぞれ異なる目的を持つ共和党、民主党、労働組合コミュニティ、ビジネスコミュニティを代表している。NDIとIRIは多様性、自由かつ公正な選挙に焦点を当て、CIPEは自由市場と経済改革に焦点を当て、ソリダリティー・センターは独立した労働組合の促進に努めている。NEDは、これらの組織間のバランスを維持するために、助成金の公平な配分を保証している。これらの努力を通じて、NEDは超党派性を制度的枠組みに統合し、それによって多角的かつバランスの取れた民主主義へのアプローチに対するNEDのコミットメントを米国議会やその他の利害関係者に保証することができる。さらに、NEDは助成金の資金調達を含むすべての活動側面を透明に開示し、米国議会だけでなく国務省や独立機関による財政監査を受けている。

2. 全米民主主義研究所（National Democratic Institute, NDI）

1983年の設立以来、NDIは150カ国以上で積極的に活動しており、現在50以上の現地事務所のネットワークを管理している。NDIは、米国国際開発庁（USAID）、NED、米国国務省、様々な国際開発機関を含む160以上の多様な主体から資金を調達している。NDIはまた、その民主主義価値推進の使命を共有する個人からも財政的支援を受けている。NDIは非営利かつ非政府組織であるため、政治的中立性を維持し、政府の影響から独立性を保っている。民主党とは緩やかな関係を維持しているものの、NDIは米国内での国内活動には関与せず、米国の国内選挙についてもいかなる立場も取らない。NDIは、政党、市民社会、政府機関の能力構築を含む、世界舞台での様々なイニシアチブを支援することにコミットしている。また、ガバナンスの強化、自由かつ公正な選挙の促進、市民参加の増加にも焦点を当てている。これらの目標を達成するために、NDIは現地のパートナーと緊密に協力し、民主主義の推進のために貴重な助言を提供し、各国の状況や要件に合わせて調整された方法でそれを適用するのを支援している。

3. アジア自由選挙ネットワーク（Asian Network for Free Elections, ANFREL）

1997年に設立されたANFRELは、アジア地域における民主主義の推進に特化した、非党派的かつ独立した国際組織である。ANFRELは、自由かつ公正な選挙を通じて政府が樹立されることを集団的に提唱する市民社会組織の連合体である。2023年現在、ANFRELは18カ国から28の加盟組織を含んでいる。ANFRELの主要な活動は、選挙監視、能力構築、キャンペーンとアドボカシーの3つの柱を中心に構成されている。選挙監視は、国内法制度と国際基準の両方に準拠していることを保証するために、選挙プロセスを監視することを含む。1998年のカンボジア総選挙での最初の選挙監視ミッション以来、ANFRELはアジア全域で65以上のミッションを実施してきた。さらに、ANFRELは、アジア地域全体で自由かつ公正な選挙の追求に積極的に関与する市民社会組織、メディア、その他の利害関係者の能力を強化するために設計されたワークショップを定期的に実施している。これらの取り組みを支援するために、ANFRELはアジア選挙リソースセンターも設立した。キャンペーンとアドボカシーの取り組みは、アジア地域における選挙関連問題への意識を高め、選挙の質を向上させることを目的とした活動を包含する。ANFRELは、これらの活動を実施するためにNDIおよびNEDと緊密に協力している。

NDIおよびANFRELのそれぞれのイニシアチブに関する簡潔な概要と併せて、これらの組織の代表者は、グローバルな民主主義の推進における韓国の役割に関するいくつかの重要な考慮事項を提案した。第一に、民主主義推進イニシアチブを、独立した取り組みとしてではなく、国家安全保障戦略や開発アジェンダのような包括的かつ長期的な計画の基本原則として統合することが推奨される。韓国の民主主義の進化とその教訓に関する豊富な経験は、現在民主化プロセスをナビゲートしている新興民主主義国に貴重な洞察を提供する可能性がある。したがって、韓国の既存の開発援助プログラムを民主主義の推進と連携させて拡大することは、もっともらしい提案である。民主主義推進プログラムの実施は、韓国政府とその国民の間で民主主義的価値観へのより深い理解を育むこともできる。第二に、民主主義を支援する取り組みは、政府間関係を超えて、立法府、市民社会、メディアを含む社会全体に及ぶべきである。グローバルな民主主義の推進は、党派を超えた利益を超越し、超党派の協力を促進する可能性を秘めている。これは米国において、政治的二極化が民主党と共和党の間で国内問題に関する協力をしばしば妨げるが、グローバルな民主主義を支援する際にはそうではないという例で示されている。この文脈において、韓国国会は、超党派の取り組みを通じて近隣アジア諸国の立法府との対話を促進し、米国の民主主義研究所に類似した、政治的に独立性を維持する非党派市民財団を支援することを検討するかもしれない。

III. マイルストーン2：韓国の役割に関する韓国専門家間の議論

2023年5月に開催された第2回円卓会議では、韓国の国内専門家が、最初の会議で開始された議論を拡大し、民主主義の確立と公正な選挙プロセスの保証における韓国の役割について討議した。参加者には、国会議員、学界の学者、中央選挙管理委員会の代表者、世界選挙管理機関協会（A-WEB）の代表者、市民社会組織の代表者が含まれていた。彼らは、グローバルな民主主義の推進における韓国国会の積極的な関与を高めることの重要性について、共通認識に達した。韓国は、国会外交フォーラムや議員親善協会などのフォーラムを通じて様々な形態の議会外交に積極的に関与してきたが、これらの取り組みの範囲と実質は、国際社会が韓国に期待するものには及ばないことが指摘された。韓国国会の役割に関して、以下の主要な点が討議された。

まず第一に、米国の全米民主主義基金（NED）、台湾の台湾民主基金会（TFD）、英国のウェストミンスター民主主義財団（Westminster Foundation for Democracy）のような、政治的に独立した民間財団の設立、承認、監督を国会が検討する価値がある。このイニシアチブを通じて、国会はグローバルな民主主義の推進に直接貢献できる。さらに、米国のNEDと同様に、このようなイニシアチブは、韓国国会内での超党派協力を促進する触媒として機能する可能性がある。それにもかかわらず、国会議員だけでなく、国民の間でも、政治的二極化の激化と選挙の公正性に関する論争に起因する、韓国の民主主義の現状に対する懸念が高まっていることが認識されるべきである。この文脈を考慮すると、グローバルな民主主義推進に対する韓国のコミットメントを擁護する議論の説得力には固有の限界がある。したがって、政府の資金援助を受けた韓国での民主主義基金の設立は、現時点では相当な課題に直面する可能性がある。代わりに、より長期的な視点と戦略を採用することが不可欠かもしれない。

第二に、中長期的に、韓国の進行中のグローバル民主主義支援イニシアチブのより円滑な実施を促進するために、新たな立法を制定するか、既存の法律を強化する必要がある。2010年、韓国はOECD開発援助委員会（DAC）のメンバーとなった際に、開発援助の拠出者で構成される協議機関である国際開発協力基本法を公布した。その後、2020年には、包括的な開発戦略の欠如、プログラムの断片化、プロジェクト後の管理の不十分さといった懸念に対処するための包括的な改正が国会で可決された。しかし、公式開発援助（ODA）および国際協力プロジェクトにおける韓国の民主主義支援努力の割合は、依然として比較的小さい。これは、開発援助が、援助の条件として民主化を要求したり、民主主義的価値観を移転したりするような、政治的意図のために利用されているという認識に関連する懸念によるものである。民主主義関連の開発援助は、主に制度開発とトレーニングプログラムに関する知識普及に焦点を当ててきた。特に、選挙プロセスへの支援は、主に中央選挙管理委員会を通じて行われており、韓国は開発途上国の選挙管理委員会に専門知識と洞察を提供し、選挙管理制度の強化を支援している。現在、国際社会における民主主義的ガバナンス確立への韓国の貢献は、量的にも質的にも制約されている。専門的かつ精密な配慮を特徴とするプロジェクトを立案・実施するためには、これらのイニシアチブを統合的かつ効率的に管理するための規制改革が不可欠である。特に、立法手段を通じて、外国援助の既存の枠組み内での民主主義的ガバナンス確立に関連するイニシアチブの範囲を明確にし、これらのプロジェクトのための予算の円滑な配分を確保することが極めて重要である。これにより、資金源の安定性とイニシアチブの持続可能性を高めることができる。

第三に、これらの立法努力を実現するためには、韓国は民主主義の推進と選挙の公平性の保証に関する国際社会における自国の役割について、コンセンサスを形成する必要がある。さらに、関心のある国会議員の集団的な努力を結集するためのメカニズムまたはフォーラムを確立する必要がある。当初は、韓国の民主化経験がグローバルな民主主義の推進に与える影響に対する国会の関心を高めることに努力を集中すべきである。韓国の国会議員選挙は主に国内問題を中心に展開しているため、民主主義を推進し国際社会に貢献する努力は、議員の再選の見通しを大きく向上させるものではないかもしれない。関心を示す国会議員がいるとしても、これらの関心を具体的な政策に転換するための構造化された枠組みは現在欠如している。したがって、この状況を是正するための戦略を検討する必要がある。一つのアプローチは、国会議員向けのグローバル民主主義推進に関するワークショップやセミナーを組織し、専門家による講演を補完することで、国際社会の期待とグローバル民主主義支援における韓国の役割の重要性についての認識を高めることである。さらに、同じ考えを持つ国会議員が集まって議論するためのプラットフォームの設立が不可欠である。加えて、国会議員だけでなく、専門家、市民社会組織、その他の利害関係者が参加する公聴会など、国民の関心をこれらの問題に再活性化するための協調的な活動を実施すべきである。

IV. 結論

最近、韓国が民主化の最近の事例としてその成功経験を認められ、グローバルな民主主義の推進への貢献を強化するよう、国際社会からますます多くの声が上がっている。韓国が2024年の第3回民主主義サミットを主催するという決定は、この高まる需要への対応と解釈できる。韓国の立法機関である国会は、韓国の民主主義を象徴するものであり、世界規模で民主主義と人権の原則を強化するための取り組みに積極的に参加すべきである。残念ながら、国際問題、特にグローバルな民主主義の推進に関する韓国国会の現在の認識レベルは、依然として比較的低いままである。これは、政治的二極化の激化や選挙の公正性に関する紛争を含む、国内の民主主義を取り巻く現在の懸念と部分的に関連している。その結果、国民感情と国会の両方において、韓国がグローバルな民主主義の推進に関与すべきであるという提案に関するコンセンサスが不足している。

したがって、グローバルな民主主義を育成するための国会の関心を刺激する努力を開始することが不可欠となる。韓国の役割に対する国際社会の期待を伝え、韓国の民主化経験を共有し、最終的にグローバルな民主主義の推進に貢献するために、韓国国会が取るべき具体的な役割について国会議員間の議論を促進するプラットフォームを確立する必要がある。この文脈において、仮に「民主主義コーカス」と名付けられた超党派フォーラムの創設は、出発点となり得る。政治的二極化が現在頂点に達していると認識されている米国でさえ、民主党と共和党の議員は、党派の違いを超えて重要な国家問題に対処するために超党派グループを形成している。2017年に設立された「問題解決コーカス」（Problem Solvers Caucus）は、パンデミック対応、インフラ開発、医療改革、移民などの問題について超党派的な視点を明確にするために協力する、両党の60人以上の議員で構成されている注目すべき例である。グローバルな民主主義の支援という問題は超党派の支持を得ることができることを考えると、「民主主義コーカス」は、異なる政党の議員がアイデアを交換し、協力を促進するための手段を提供できるだろう。

さらに、韓国の現在のグローバル民主主義支援イニシアチブが、より正確かつ持続的に実施されることを保証するために、関連法を改正し、必要であれば新たな立法を制定することを検討すべきである。現在、韓国の開発援助イニシアチブは、主に経済発展と社会進歩に焦点を当てている。民主主義支援を含む政治分野のイニシアチブは、規模が比較的小さいだけでなく、断片的な方法で実施されている。その結果、これらのイニシアチブは、受益国の民主主義的進歩に持続的な影響を生み出す能力において限界に直面している。具体的には、安定した資金の利用可能性は、国際支援イニシアチブの成功した実施において最も重要である。これらのプロジェクトの利用可能性とその実現可能性、そして長期的な持続可能性は、資金の継続的な提供に大きく依存している。不十分または不安定な資金は、これらのプロジェクトの実行可能性を損なう可能性があり、最終的にはイニシアチブ自体の失敗につながる可能性がある。

中長期的に、現在の現実を考慮すると、韓国はグローバル民主主義支援のための構造とアプローチを検討する必要がある。立法府や政府から独立して運営されるNEDのような独立した機関または財団の設立は、一つのアプローチである。一方、国会の管轄下にあるグローバル民主主義支援センターのような組織、またはその活動範囲を明確にできる類似の機関の設立も検討する価値がある。

現在、韓国は、その民主化経験を伝え、同様の民主的移行を経験している他国に援助を提供できる重要な岐路に立っている。民主主義の原則が挑戦を受けている世界的な文脈において、韓国国会は、国際舞台における民主主義の堅固な擁護者としての潜在能力を認識し、そのような追求に積極的に関与しなければならない。2024年の民主主義サミットが近づいている現在、韓国国会がその役割を討議し、グローバルな民主主義の推進への参加を準備するための機会である。■

参考文献

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V-Dem Institute. 2023. Democracy Report 2023.

■ Woo Chang Kang_韓国大学政治国際関係学部准教授。

■ 東アジア研究所（EAI）研究補佐員、Oh Juncheolによる組版

問い合わせ先：02-2277-1683 (内線205) jcoh@eai.or.kr