[Rapport spécial sur la compétition nucléaire sino-américaine] ③ La voie du multilatéralisme

La relation sino-américaine comme pierre angulaire du futur ordre nucléaire mondial

Le climat géopolitique dynamique du 21e siècle a vu un glissement progressif mais significatif de l'équilibre des pouvoirs de la région transatlantique vers l'Asie-Pacifique, entraînant l'émergence des relations sino-américaines comme point focal de l'ordre international contemporain. Traditionnellement, la relation sino-américaine a été perçue comme le pivot de l'ordre nucléaire mondial, principalement en raison de l'équilibre stratégique des pouvoirs de l'ère de la guerre froide et du nombre stupéfiant d'armes nucléaires que Moscou et Washington ont accumulées.

Cependant, à mesure que le 21e siècle avance, les dynamiques évolutives indiquent que la Chine supplantera probablement la Russie en tant que contrepartie significative des États-Unis dans de nombreux domaines, y compris le nucléaire. Alors que la Russie a continué d'être perçue par les décideurs politiques américains comme une menace pour la sécurité en raison de sa politique étrangère erratique et imprévisible, c'est cependant la Chine qui deviendra de plus en plus « le défi global qui rythme la planification de la défense américaine et un facteur croissant dans l'évaluation de notre dissuasion nucléaire » (Stratégie de sécurité nationale 2023). Il en va ainsi parce que, comme l'affirme la plus récente Revue de la posture nucléaire américaine : « La RPC est le seul concurrent qui a à la fois l'intention de remodeler l'ordre international et, de plus en plus, la puissance économique, diplomatique, militaire et technologique pour le faire. Pékin a l'ambition de créer une sphère d'influence élargie dans l'Indo-Pacifique et de devenir la première puissance mondiale » (Stratégie de sécurité nationale 2023).

Cependant, l'importance des relations sino-américaines s'étend bien au-delà des capacités nucléaires. La relation est ancrée dans des questions plus importantes et litigieuses telles que la gouvernance mondiale, la primauté régionale dans l'Indo-Pacifique et la course à la domination technologique. Avec l'ascension de la Chine en tant que superpuissance mondiale, la compétition entre les États-Unis et la Chine redéfinit les contours des normes et institutions internationales, des alliances régionales et du paysage technologique mondial.

La compétition intense pour la suprématie technologique entre ces deux nations, en particulier dans l'intelligence artificielle, l'informatique quantique et la technologie 5G, façonne l'avenir des relations internationales. Elle signifie une nouvelle phase de compétition géotechnologique, où la sécurité nationale et la prospérité économique sont inextricablement liées à la prouesse technologique.

Par conséquent, alors que nous naviguons dans les complexités du 21e siècle, la compréhension de la relation sino-américaine et de ses multiples dimensions devient cruciale.

Confrontation, Compétition et Coopération au fil des décennies : La Relation Nucléaire Ambiguë entre les États-Unis et la Chine

La relation nucléaire sino-américaine a considérablement évolué depuis 1945, passant d'une divergence complète à un mélange compliqué de coopération, de compétition et de confrontation.

Dans l'ère post-Seconde Guerre mondiale, les États-Unis sont devenus la seule superpuissance nucléaire dans un contexte mondial transformé. Pendant ce temps, la Chine, appauvrie et déjà dévastée, était en proie à une guerre civile entre le Parti nationaliste de Chiang Kai-shek (KMT) et les communistes de Mao Zedong. Les États-Unis, ayant précédemment soutenu les nationalistes pendant la guerre, les ont soutenus contre les communistes, motivés par des alliances stratégiques et les angoisses de la guerre froide. Pourtant, malgré le soutien américain, les communistes de Mao ont prévalu, en raison de la corruption nationaliste et des réformes non réalisées. En 1949, Mao a inauguré la République populaire de Chine, détériorant les relations sino-américaines. Les États-Unis ont maintenu leur reconnaissance de Taïwan, intensifiant davantage les tensions, surtout lorsque la Chine a commencé à montrer sa puissance nucléaire plus tard dans le siècle.

La décision du président Mao Zedong de développer et de tester des armes nucléaires a été motivée par une combinaison de préoccupations de sécurité nationale, d'ambitions géopolitiques et de convictions idéologiques. Au début des années 1960, la Chine se trouvait dans un environnement international de plus en plus hostile. Les États-Unis possédaient un arsenal nucléaire important et étaient militairement impliqués dans la région, notamment dans la guerre de Corée et plus tard au Vietnam. La relation entre la Chine et l'Union soviétique s'est détériorée, culminant avec la scission sino-soviétique. Cela a laissé la Chine isolée et menacée, et la possession d'armes nucléaires a été considérée comme un moyen crucial d'assurer sa sécurité et sa souveraineté. La décision de poursuivre un programme d'armes nucléaires a été principalement motivée par le besoin perçu par la Chine d'une forte dissuasion face à un environnement international hostile. De plus, idéologiquement, Mao rejetait le concept d'alliance et de sécurité collective mais investissait dans « l'autosuffisance », arguant que la Chine ne devrait pas dépendre d'autres nations pour sa sécurité. Le développement d'une capacité nucléaire était une démonstration puissante de ce principe, signalant la capacité de la Chine à se défendre sans dépendre de la protection d'autres puissances.

Les progrès de la Chine en matière de capacités nucléaires ont accru l'urgence des initiatives américaines visant à atténuer la prolifération nucléaire. Les discussions autour du Traité d'interdiction partielle des essais – qui restreint les essais d'armes nucléaires dans l'atmosphère, l'espace extra-atmosphérique et sous l'eau – ont pris de l'ampleur. De même, la création du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP), conçu pour limiter la dissémination des armes nucléaires et de leurs technologies sous-jacentes, a été considérablement influencée par les préoccupations concernant les ambitions nucléaires incontrôlées de Mao. En plaidant pour ces traités, les États-Unis espéraient construire un cadre qui contraindrait la Chine et fournirait une feuille de route à la communauté mondiale pour gérer et contrôler les capacités nucléaires.

Pourtant, ces efforts se sont avérés vains. En 1964, la Chine a testé avec succès sa première bombe nucléaire sur le site d'essai de Lop Nur, marquant son entrée dans le club nucléaire. L'acquisition d'armes nucléaires a considérablement modifié la politique étrangère de la Chine. Plus précisément, au lieu de s'engager avec la communauté internationale, la Chine s'est repliée sur elle-même et a refusé de s'engager dans l'ordre nucléaire mondial émergent. Comme le soutient Davis : « Pendant les périodes les plus tendues de la guerre froide, les États-Unis et l'Union soviétique ont coopéré pour construire le régime de non-prolifération, tandis que la Chine est restée isolée de la diplomatie de non-prolifération et de désarmement. Washington, Moscou et la plupart des autres pays ont perçu des intérêts mutuels dans le contrôle de la propagation des armes nucléaires. Néanmoins, la Chine a rejeté la norme de non-prolifération et a refusé de coopérer avec les institutions et les pratiques qui constituent le régime » (Davis 1995).

De plus, comme de nombreux autres pays du Mouvement des non-alignés, la Chine a condamné le TNP comme une institution injuste et inéquitable conçue pour assurer le monopole nucléaire permanent des États dotés d'armes nucléaires, au mépris total du reste de la communauté internationale. La décision de la Chine d'opérer en dehors du TNP était principalement idéologique mais également stratégique, car elle permettait également à la Chine d'opérer sans contraintes, en particulier dans l'exportation de technologies nucléaires.

Dans les années 1970, les États-Unis, sous la direction du président Richard Nixon et de son secrétaire d'État Henry Kissinger, ont recherché une stratégie de détente avec la République populaire de Chine pour équilibrer l'Union soviétique. Cette stratégie a marqué un changement majeur dans la politique étrangère américaine et a jeté les bases d'un rapprochement significatif entre les deux pays, qui a finalement prospéré dans les années 90.

Avec l'arrivée de Deng Xiao Ping au sommet du pouvoir en Chine et la nécessité de se développer par l'ouverture économique et l'engagement mondial, la Chine a progressivement commencé à changer son isolement géopolitique et à adopter un rôle plus prometteur et constructif dans l'ordre nucléaire mondial. En 1990, la Chine a envoyé des délégués à la Quatrième Conférence des Parties chargée de l'examen du TNP (et à d'autres réunions internationales de contrôle des armements) et a fait des déclarations favorables sur le traité. Au fil du temps, sous la pression internationale croissante et reconnaissant peut-être le rôle stabilisateur des normes de non-prolifération, la Chine s'est orientée vers l'acceptation des régimes mondiaux de non-prolifération nucléaire. Elle a signé le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) en 1992, démontrant son engagement à prévenir la propagation des armes nucléaires. La décision de signer le TNP a été suivie plus tard par l'accord de la Chine pour adhérer aux directives du Régime de contrôle des technologies des missiles (RCTM). Ces deux décisions ont effectivement inversé l'isolationnisme historique que la Chine avait choisi au début de l'ère nucléaire. Néanmoins, elles ont également été accompagnées d'autres politiques plus ambiguës et ambivalentes. Par exemple, tout en adhérant au TNP et au RCTM, la Chine a poursuivi ses exportations nucléaires et de missiles et a refusé d'adhérer aux directives du Groupe des fournisseurs nucléaires (GFN) ou d'exiger des garanties complètes sur ses exportations nucléaires, suggérant que la Chine n'était pas encore prête à soutenir pleinement le régime de non-prolifération (Malik 2000).[1]

L'engagement de la Chine envers le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires en 1996 a ajouté une couche de complexité et d'ambiguïté à la relation de la Chine avec l'ordre nucléaire mondial. Pendant des mois, les négociations sur le TICE ont été bloquées en raison de la position de l'Inde et de la Chine. Alors que l'Inde proposait d'inclure dans le traité une disposition selon laquelle les États dotés d'armes nucléaires acceptent un cadre temporel pour le désarmement nucléaire, la Chine a demandé à autoriser les explosions nucléaires pacifiques (ENP) pour des projets d'ingénierie civile. Et alors que l'Inde s'est retirée du Traité, la Chine a accepté de renoncer à sa demande d'ENP, permettant aux négociations de se conclure avec succès.

La poursuite de la suprématie nucléaire américaine par l'administration Bush a ravivé des tensions profondément ancrées avec Pékin, provoquant frustration, ressentiment et antagonisme. Par exemple, les efforts diplomatiques américains pour parvenir à un Traité d'interdiction de la production de matières fissiles au sein de la Conférence du désarmement à Genève ont été partiellement déraillés par la contre-proposition de la Chine de se concentrer plutôt sur la conclusion d'un Traité sur la prévention du déploiement d'armes dans l'espace extra-atmosphérique et de la menace ou de l'utilisation des armes contre les objets spatiaux (PPWT) (Boese 2003).[2]

L'accord nucléaire sino-indien conclu en 2006 a suscité une vive réaction de la part de la Chine. Dans le Quotidien du Peuple, un haut diplomate chinois a écrit le 27 octobre 2005 que les actions des États-Unis visant à conclure un accord nucléaire avec l'Inde violaient les normes de non-prolifération nucléaire et a soutenu que « Les États-Unis se sont toujours présentés comme les gardiens de la non-prolifération nucléaire et ont condamné d'autres pays pour leurs activités de prolifération. Mais maintenant, ils n'ont pas hésité à réviser les lois pour faire des exceptions pour l'Inde. ». La contre-réponse a été rapide. En 2010, la Chine et le Pakistan ont signé un accord pour étendre la coopération nucléaire déjà existante en construisant deux réacteurs supplémentaires de 300 mégawatts. Cet accord a été accompagné d'une vive opposition au sein du Groupe des fournisseurs nucléaires à l'adhésion de l'Inde.

En toute honnêteté, les tentatives d'équilibrage subtil contre les États-Unis ont également été suivies d'efforts de coopération. Il est largement connu, par exemple, que la Chine a joué un rôle critique et constructif dans les processus de négociation ayant conduit au JCPOA et a adhéré aux résolutions de l'ONU qui ont imposé des sanctions à l'Iran, par exemple, dans les cas des résolutions 1737 (en 2006), 1747 (en 2007), 1803 (en 2008) et 1929 (en 2010), qui ont introduit une gamme diversifiée de sanctions sévères contre l'Iran.

De plus, le rôle de premier plan de la Chine dans les pourparlers à six a été, pendant un certain temps, à la fois déterminant et fructueux pour aider les États-Unis à renouer le dialogue avec la Corée du Nord. Cette ouverture à la Chine a eu des implications significatives pour la non-prolifération nucléaire.

Avec l'arrivée de l'administration Trump, la relation entre les États-Unis et la Chine a continué de se détériorer, laissant les deux pays enfermés dans une spirale dangereuse de méfiance, de provocation et d'impasse diplomatique. L'administration Biden n'a jusqu'à présent pas réussi à modifier ce statu quo complexe et à ramener la relation sur une base stable.

Discorde nucléaire : Domaines de confrontation et de désaccord entre les États-Unis et la Chine aujourd'hui

En 2023, la relation nucléaire sino-américaine reste complexe, et il est essentiel de noter dès le départ que la relation nucléaire sino-américaine est intimement liée à une compétition plus large pour la suprématie technologique, politique et économique. Par conséquent, la rivalité dans le domaine nucléaire est peut-être plus symptomatique de la dynamique globale sino-américaine que de son origine.

Certes, la croissance économique rapide de la Chine, ses avancées technologiques et sa modernisation militaire présentent des défis importants pour les États-Unis. Alors que la Chine étend son influence mondiale, les préoccupations concernant ses intentions et les menaces potentielles pour l'ordre international augmentent. La rivalité technologique a suscité des problèmes tels que la « guerre technologique », les préoccupations en matière de cybersécurité et les débats sur l'infrastructure des réseaux 5G. Les avancées technologiques de la RPC ont également renforcé sa politique étrangère et ses ambitions en matière de sécurité nationale concernant Taïwan et la mer de Chine méridionale. Dans le détroit de Taïwan, la Chine a augmenté la fréquence de ses exercices militaires autour de Taïwan. Elle a également développé et démontré des missiles avancés capables de frapper Taïwan, des capacités anti-accès/déni de zone pour tenir à distance les forces militaires américaines ou étrangères, et d'autres structures militaires de haute technologie.

De même, en mer de Chine méridionale, les revendications territoriales de la Chine et la construction d'îles artificielles ont accru les tensions avec les États-Unis et leurs alliés, qui défendent le principe de liberté de navigation en vertu du droit international.

De plus, la proximité croissante entre la Chine et la Russie et leur « amitié sans limite » sont devenues une source de préoccupation supplémentaire pour l'Occident et les États-Unis. Leur alignement, en particulier dans leur opposition aux initiatives dirigées par les États-Unis dans les forums internationaux et leur coopération militaire potentielle, peut poser des défis géopolitiques importants à ce que les États-Unis considèrent comme l'ordre légitime fondé sur des règles. L'hésitation de la Chine à condamner l'invasion de l'Ukraine par la Russie, par exemple, et les accusations américaines selon lesquelles la Chine serait prête à aider militairement la Russie ont encore tendu et aggravé leurs relations diplomatiques. Cette réticence est souvent considérée comme un soutien tacite de la Chine aux changements de l'ordre international par la force, sapant les principes de souveraineté et d'intégrité territoriale.

Dans le domaine nucléaire, les questions qui ont défini la confrontation sino-américaine sont peu nombreuses et de plus en plus insolubles.

La décision de la Chine d'étendre son arsenal nucléaire, rompant ainsi sa tradition de retenue nucléaire qui a suscité des interrogations parmi les décideurs politiques américains. Le développement accéléré par la Chine de ses capacités nucléaires a suscité des inquiétudes parmi les décideurs politiques américains, comme indiqué dans le rapport annuel du Pentagone sur la puissance militaire de la Chine publié en novembre 2021. Ce rapport a désigné la Chine comme « le défi le plus complet et le plus grave » pour les États-Unis, selon la Stratégie de défense nationale de l'administration Biden.

Le Pentagone a récemment prédit que si le rythme actuel d'expansion nucléaire de la Chine se poursuit, le pays pourrait accumuler environ 1 500 ogives d'ici 2035. Il s'agit d'une révision à la hausse par rapport aux estimations précédentes du Pentagone, qui prévoyaient que Pékin pourrait accumuler 700 ogives d'ici 2027 et 1 000 d'ici 2030. De plus, le rapport souligne que la Chine construit trois champs de silos pour missiles balistiques intercontinentaux (ICBM), ajoutant potentiellement au moins 300 nouveaux silos pour deux variantes de missiles Dongfeng (DF). Ces champs ont été découverts pour la première fois par des analystes de renseignement en sources ouvertes en 2021.

Les États-Unis ont réagi au développement nucléaire de la Chine en adoptant une approche à deux volets : 1) Accélérer leur modernisation nucléaire et (vraisemblablement) repenser la taille de leurs forces nucléaires et leur posture, 2) Renforcer les capacités des alliances. Les efforts diplomatiques s'amenuisant, les deux pays sont aujourd'hui effectivement enfermés dans une course aux armements incontrôlée qui s'étend à différents domaines, y compris le nucléaire.

Un rapport récent du Laboratoire national de Livermore fournit des informations sur le débat nucléaire américain actuel face à la Chine et plaide pour que les États-Unis ajoutent des capacités à leurs forces nucléaires actuelles. Pour la première fois de leur histoire nucléaire – soutiennent les auteurs – les États-Unis sont confrontés à deux adversaires de grande puissance armés de forces nucléaires importantes et diversifiées, capables de défier les États-Unis et leurs alliés dans une guerre régionale limitée menée avec des forces conventionnelles et liés par une hostilité envers les ordres mondiaux et régionaux dirigés par les États-Unis et la détermination à y mettre fin. « Tous deux (la Russie et la Chine) sont armés de nombreuses nouvelles armes, nucléaires et autres, ainsi que de nouvelles idées sur la manière de les utiliser pour briser les alliances américaines et la volonté américaine de les défendre » (Laboratoire national de Livermore 2023, 4).

La modernisation nucléaire actuelle des États-Unis – soutient le rapport – a été structurée pour contrer la Russie en tant qu'adversaire nucléaire principal et pour dissuader l'arsenal nucléaire minimal de la Chine. Alors que l'arsenal nucléaire de la Chine s'agrandit, les États-Unis pourraient être contraints d'élargir leurs arsenaux nucléaires et d'en fabriquer davantage. Et bien que les États-Unis n'aient pas besoin de répliquer les capacités nucléaires exactes de la Chine et de la Russie, certains décideurs politiques de Washington estiment que la position actuelle, conçue pour un seul adversaire nucléaire principal, est inadéquate pour faire face à des menaces nucléaires majeures doubles.

Washington a également approfondi ses relations militaires avec ses alliés et partenaires régionaux. Cela inclut des alliés traditionnels comme le Japon, l'Australie et la Corée du Sud, ainsi que le développement de partenariats nouveaux ou renforcés avec des pays comme l'Inde et le Vietnam. Le premier résultat très tangible de la stratégie Indo-Pacifique a été la formation en septembre 2021 d'un partenariat de sécurité trilatéral renforcé entre les États-Unis, le Royaume-Uni et l'Australie, appelé « AUKUS ». Selon le site officiel d'AUKUS, l'accord « vise à renforcer la capacité de chaque gouvernement à soutenir les intérêts de sécurité et de défense, en s'appuyant sur des liens bilatéraux anciens et en cours. Il favorisera un partage plus approfondi d'informations et de technologies ; et encouragera une intégration plus profonde des sciences, technologies, bases industrielles et chaînes d'approvisionnement liées à la sécurité et à la défense. »

La formation d'AUKUS a été suivie en mars 2023 par l'annonce que les trois pays collaboreront pour fournir à l'Australie la capacité de sous-marins à propulsion nucléaire afin de renforcer la stratégie de dissuasion de l'Australie en mer dans l'Indo-Pacifique. La Chine s'est fermement opposée à ce pacte, le considérant comme une menace pour ses intérêts et la stabilité régionale.

Quelles perspectives de coopération nucléaire ?

L'une des questions les plus importantes aujourd'hui concerne les perspectives de dialogue diplomatique et de coopération entre les États-Unis et la Chine dans un contexte de tensions régionales et mondiales croissantes. Dans quelles conditions une détente pourrait-elle être rétablie entre les deux pays ? Quel est le niveau d'engagement diplomatique le plus approprié entre les deux pays ? Et comment peut-il être atteint ?

Les décideurs politiques américains semblent déterminés à engager la Chine au niveau bilatéral. Des demandes de rencontres bilatérales sans conditions préalables sont venues de hauts responsables de l'administration Biden, allant du conseiller à la sécurité nationale, Jake Sullivan,[3] au secrétaire à la Défense, Lloyd Austin[4](Sullivan 2023 ; Garamone 2023). Mais en vain. La Chine a jusqu'à présent rejeté toutes les invitations à engager un dialogue sur la stabilité stratégique avec les États-Unis. Et ces derniers mois, le coordinateur de la sécurité nationale américaine pour l'Indo-Pacifique, Kurt Campbell, a admis : « La Chine a été réticente à engager des discussions sur la confiance ou la communication de crise. Étant donné que nos forces opèrent à proximité, nous allons rencontrer des défis croissants. »

Les perspectives d'un engagement bilatéral direct entre la Chine et les États-Unis resteront sombres pour diverses raisons.

1. Calculs stratégiques : La Chine pourrait percevoir que s'engager avec les États-Unis sur certaines questions pourrait légitimer les préoccupations américaines, surtout lorsque la Chine estime que ces préoccupations sont infondées ou font partie d'une stratégie plus large de confinement stratégique.

2. Préoccupations intérieures : Pékin encadre souvent sa relation avec Washington dans le contexte du « siècle d'humiliation » aux mains des puissances occidentales. S'engager avec les États-Unis sur des questions sensibles pourrait être considéré intérieurement comme une capitulation aux pressions extérieures, sapant potentiellement l'image de force du Parti communiste.

3. Imprévisibilité et manque de fiabilité des États-Unis : Les changements dans la politique américaine, en particulier entre administrations successives, peuvent rendre Pékin méfiant quant à l'utilité et à la longévité des accords bilatéraux. Le retrait des États-Unis d'accords internationaux, tels que l'Accord de Paris sur le climat et l'accord nucléaire iranien sous l'administration Trump, pourrait avoir cimenté cette perception.

4. Méfiance : Les événements historiques et récents ont favorisé un sentiment de méfiance entre les deux nations. Les accusations d'espionnage, les différends commerciaux et les désaccords sur les questions de gouvernance mondiale contribuent à cette atmosphère de suspicion.

Si la coopération bilatérale semble improbable, la coopération entre les États-Unis et la Chine au niveau régional, en Asie de l'Est ou dans l'Indo-Pacifique, semble encore plus improbable. Pour commencer, historiquement, l'Asie de l'Est, malgré son dynamisme économique et son influence mondiale significative, a notamment besoin d'une architecture de gouvernance régionale robuste. Cette absence contraste fortement avec d'autres régions du monde, où les institutions et les cadres régionaux jouent un rôle crucial dans la promotion de la coopération, la garantie de la stabilité et la gestion des conflits. L'Europe, par exemple, a établi un réseau dense d'institutions telles que l'Union européenne, l'OTAN et l'OSCE, qui traitent collectivement d'un large éventail de questions économiques, de sécurité et politiques. De même, l'Asie du Sud-Est abrite l'ASEAN, une organisation dont la portée et l'influence ont grandi, offrant une plateforme aux États membres pour relever les défis communs et articuler une identité régionale collective. En comparaison, le patchwork de traités bilatéraux, d'engagements multilatéraux occasionnels et de sommets ad hoc en Asie de l'Est révèle un manque distinct de profondeur institutionnelle. Cela ne veut pas dire qu'il n'y a pas eu de tentatives d'institutionnaliser la coopération régionale. Des forums tels que le Sommet de l'Asie de l'Est, l'ASEAN+3 et l'APEC ont tous cherché à rassembler les acteurs régionaux. Pourtant, ces mécanismes, bien qu'utiles, n'ont pas évolué en structures de gouvernance complètes avec des engagements contraignants et une vision claire et unifiée.

L'improbabilité d'un cadre de coopération régionale découle d'attributs intrinsèques spécifiques propres à l'Asie de l'Est. Les nations d'Asie de l'Est ont une longue histoire de conflits, d'invasions et de différends territoriaux. Par exemple, l'animosité historique entre la Chine, le Japon et la Corée du Sud, enracinée dans la Seconde Guerre mondiale et antérieurement, reste un obstacle important à la coopération. Les différends territoriaux, en particulier en mer de Chine méridionale impliquant la Chine, Taïwan, le Vietnam, la Malaisie, Brunei et les Philippines, sapent davantage les perspectives de coopération et d'engagement positif. La nature imprévisible des ambitions nucléaires de la Corée du Nord et ses essais de missiles ont été une préoccupation persistante pour ses voisins, en particulier la Corée du Sud et le Japon. Le programme nucléaire nord-coréen a également approfondi le ressentiment de la République de Corée et du Japon face à l'apaisement et à la passivité perçus de la Chine à l'égard de Pyongyang.

Alors que les engagements bilatéraux et régionaux s'avèrent difficiles, l'engagement de la Chine et des États-Unis au niveau multilatéral pourrait au contraire porter ses fruits. La préférence de la Chine pour l'engagement au niveau multilatéral découle d'une série de considérations stratégiques, politiques et économiques. Premièrement, l'engagement multilatéral permet à la Chine de se présenter comme un acteur mondial responsable, signalant son engagement envers les normes internationales et le multilatéralisme. Cette approche contribue à contrebalancer les récits qui pourraient percevoir la Chine comme une puissance perturbatrice sur la scène mondiale.

Une autre dimension à considérer est la promotion par la Chine d'un ordre mondial multipolaire. Dans un tel arrangement, le pouvoir est réparti plus équitablement entre les grandes nations, minimisant l'influence unilatérale de tout pays, en particulier des États-Unis. Les forums multilatéraux incarnent naturellement cette multipolarité et donnent à la Chine l'opportunité de façonner les normes et les standards mondiaux conformément à ses intérêts.

De plus, dans les cadres multilatéraux, la Chine se trouve souvent dans une position favorable pour rallier le soutien d'autres pays. C'est particulièrement vrai pour les pays en développement, qui peuvent soutenir les positions de la Chine, lui donnant une voix diplomatique plus forte face aux puissances plus dominantes. La vaste portée économique de la Chine, incarnée par des initiatives telles que la Nouvelle Route de la Soie (BRI), bénéficie également des engagements multilatéraux. Ces plateformes aident à sauvegarder les intérêts chinois, à rationaliser les initiatives et à aborder les préoccupations dans un cadre collectif.

La gestion des risques est un autre avantage de l'approche multilatérale. Dans des situations telles que la résolution de conflits ou le maintien de la paix, l'engagement multilatéral répartit les charges opérationnelles et financières entre les participants. De plus, bon nombre des défis que la Chine cherche à relever, notamment le changement climatique, le terrorisme et les crises de santé publique, sont intrinsèquement transnationaux. Les aborder efficacement exige une coopération multilatérale.

Le multilatéralisme sert également d'outil d'équilibrage. Si la Chine connaît des tensions dans ses relations bilatérales avec un autre pays, comme les États-Unis, les interactions multilatérales offrent un lieu pour diversifier ses canaux diplomatiques et économiques.

Alors que la Chine continue de progresser dans des domaines tels que la technologie, elle cherche naturellement à jouer un rôle majeur dans l'établissement des normes mondiales. Les forums multilatéraux lui offrent le levier nécessaire pour influencer les réglementations, les normes et les standards internationaux dans divers secteurs, y compris la technologie et le commerce. Enfin, sur certaines questions sensibles, l'expression de sa position dans un contexte multilatéral peut protéger la Chine de confrontations directes, évitant ainsi d'éventuels enchevêtrements bilatéraux.

Domaines d'engagement nucléaire multilatéral entre les États-Unis et la Chine

Il existe de multiples canaux multilatéraux que la Chine et les États-Unis pourraient utiliser pour renforcer leurs relations.

Pour commencer, le travail nucléaire du P5 a gagné en centralité et en importance ces dernières années. Établi en 2009 et relancé en 2019, le groupe de travail nucléaire du P5 est le seul cadre existant et actif pour la diplomatie nucléaire entre les États dotés d'armes nucléaires (reconnus dans le cadre du TNP). Malgré des désaccords géopolitiques évidents et souvent insolubles, le groupe a fait des progrès dans la promotion de la transparence, la standardisation d'un modèle de rapport sur les stocks nucléaires, les postures et les doctrines, et la recherche d'un consensus sur la terminologie nucléaire (Shetty et Williams 2020, 5). Un domaine de travail essentiel pour le P5 est la réduction des risques nucléaires, qui s'est encore développée ces dernières années pour inclure des discussions sur le rôle des technologies émergentes. Par exemple, une proposition émergente visant à engager le P5 à conserver le contrôle humain des armes nucléaires reflète une préoccupation commune croissante concernant les implications de l'intelligence artificielle (IA) sur la stabilité stratégique et la dissuasion nucléaire.

Pourtant, au-delà du P5, les États-Unis et la Chine peuvent utiliser d'autres mécanismes pour forger un agenda nucléaire commun et réduire la méfiance et l'antagonisme. Par exemple, les États-Unis et la Chine pourraient approfondir leur coopération au sein de l'Agence internationale de l'énergie atomique en collaborant pour :

1) Renforcer le cadre juridique existant pour prévenir les attaques contre les infrastructures nucléaires civiles. La Chine et les États-Unis ont exprimé de profondes préoccupations quant à la situation à Zaporijjia et ont contribué financièrement à renforcer la capacité d'intervention de l'AIEA.

2) Renforcer la réponse mondiale pour prévenir et atténuer les conséquences environnementales des activités nucléaires, y compris les accidents, les incidents et les essais. La Chine est très préoccupée par les dommages environnementaux possibles causés par de nouveaux essais de la RPDC et s'est également plainte de la décision du gouvernement japonais de rejeter une quantité importante d'eau contaminée des réacteurs de Fukushima dans l'océan. Les risques environnementaux de diverses activités nucléaires, y compris le transport de matières fissiles et de combustible usé, pourraient constituer un domaine d'intérêt commun essentiel susceptible de favoriser la coopération scientifique.

En outre, les deux pays sont signataires du Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE). Le travail sur le moratoire sur les essais nucléaires peut être effectué parallèlement au soutien au TICE et à son entrée en vigueur. Par exemple, concernant le programme d'essais nucléaires de la Chine, le rapport le plus récent publié par l'administration Biden pour surveiller le respect et la conformité des accords et engagements en matière de contrôle des armements, de non-prolifération et de désarmement, stipule : « Des préoccupations subsistent quant aux activités sur le site d'essais nucléaires de Lop Nur étant donné le manque de transparence de la RPC sur ses activités d'essais nucléaires sur le site, son utilisation antérieure de chambres de confinement d'explosions, et les questions antérieures concernant son respect de la norme « zéro rendement » dans son moratoire sur les essais d'armes nucléaires. Le cas échéant, les États-Unis s'engageront avec la RPC pour aborder les activités préoccupantes sur les sites d'essais nucléaires par rapport au moratoire de la RPC » (U.S. Department of State 2023). Les préoccupations américaines concernant la non-conformité de la Chine et de la Russie avec le moratoire nucléaire « zéro rendement » ne sont pas nouvelles. Pourtant, cela pourrait devenir un domaine central de contestation et d'opposition. Alors que la course aux armements nucléaires s'accélère et que de nouvelles armes sont conçues et testées, la pression pour reprendre les essais nucléaires pourrait également augmenter. Alors que le TICE reste condamné à un vide diplomatique et qu'il n'y a aucune perspective réaliste de son entrée en vigueur, les essais nucléaires ont le potentiel de devenir un domaine critique de méfiance et de suspicion entre les deux pays. Par conséquent, les deux pays, signataires du TICE, pourraient travailler à renforcer le moratoire unilatéral sur les explosions d'essais nucléaires en échangeant des données, en convenant de procédures standard pour améliorer la transparence sur les sites d'essais nucléaires et, le moment venu, en encourageant les échanges scientifiques entre les laboratoires nucléaires chargés des essais nucléaires.

De plus, des travaux peuvent être initiés au sein du Secrétariat des Nations Unies et du Bureau des affaires de désarmement de l'ONU (UNODA). Au sein de l'ONU, les deux pays pourraient soumettre une proposition pour repenser les assurances de sécurité négatives aux États non dotés d'armes nucléaires.

L'invasion illégale de l'Ukraine par la Russie a sapé la crédibilité des assurances de sécurité négatives et a laissé un vide politique critique dans les relations entre les États dotés d'armes nucléaires et ceux qui n'en sont pas dotés. Comment les pays qui respectent leurs obligations de non-prolifération nucléaire peuvent-ils être protégés contre les États nucléaires prédateurs ? Les États-Unis et la Chine rivalisent pour accroître leurs sphères d'influence parmi les pays émergents, dont beaucoup résident dans des régions dotées de traités sur les zones exemptes d'armes nucléaires. La compétition pour les cœurs et les esprits du Sud mondial peut être transformée en une opportunité essentielle de coopération entre les deux pays. Les deux pays pourraient s'engager à ratifier les protocoles additionnels de tous les traités sur les zones exemptes d'armes nucléaires et travailler à établir des dialogues régionaux avec les États non dotés d'armes nucléaires.

Les limites de la coopération : quelques conclusions

La réalisation d'une coopération entre les États-Unis et la Chine est un objectif ambitieux, mais il est nécessaire et urgent. Pour accroître les chances que cette coopération se concrétise, certaines conditions doivent être remplies.

Premièrement, la coopération technique devrait être prioritaire sur les objectifs politiques (du moins au début): Les objectifs techniques semblent plus réalisables et traçables que les objectifs politiques, qui sont souvent vagues et peuvent conduire à des interprétations erronées.

Deuxièmement, chaque pays doit être disposé à contraindre et à retenir ses forces intérieures les plus belliqueuses qui s'opposent à la coopération. Les sentiments anti-Chine sont aujourd'hui prédominants à Washington, et de même, les États-Unis sont souvent méprisés et critiqués dans les cercles politiques chinois. Le contexte politique intérieur doit être géré pour que la retenue et la coopération prévalent. Cela nécessite un leadership politique dans les deux pays.

Troisièmement, les attentes doivent être faibles et gérables. L'approche du « tout ou rien » ne nous mènera nulle part. La promotion d'un rapprochement entre la Chine et les États-Unis par le biais d'institutions multilatérales nécessitera un processus graduel et de longue haleine.

Enfin, les deux pays devront s'engager à rester engagés même lorsque des crises bilatérales pourraient survenir — le multilatéralisme pour porter ses fruits exige un engagement continu. Pour être efficaces ici et partout où cela est possible, les deux pays doivent isoler leurs efforts multilatéraux des forces intérieures qui pourraient tenter de les saper.

Alors que la rivalité entre les États-Unis et la Chine s'intensifie, l'impératif de collaboration devient de plus en plus crucial. Le paysage mondial est tel qu'une simple mauvaise communication ou une erreur de jugement entre les deux puissances pourrait entraîner une catastrophe à l'échelle internationale. Au cours des sept dernières décennies, Washington et Pékin ont navigué à travers des cycles de tensions et de rapprochements, toujours sous-tendus par la reconnaissance mutuelle des sombres réalités du conflit nucléaire : il ne peut être ni gagné ni survécu. Cette sagesse, qui a guidé les interactions passées, devrait prévaloir à nouveau et les orienter vers un dialogue diplomatique et un engagement politique renouvelés. ■

Références

Davis, Zachary S. 1995. « La politique de la Chine en matière de non-prolifération et de contrôle des exportations : un boom ou une impasse pour le régime du TNP ? » Asian Survey 35, 6: 587-603.

Garamone, Jim. 2023. “U.S., Japanese Defense Leaders Discuss Progress on Closer Alliance. U.S. Department of Defense. 1er juin. https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3413137/us-japanese-defense-leaders-discuss-progress-on-closer-alliance/.

Malik, J. Mohan. 2000. “China and the Nuclear Non-proliferation Regime.” Contemporary Southeast Asia 22, 3: 445-478.

Roberts, Brad, et al. 2023. « L’émergence de la Chine comme second pays nucléaire de parité : implications pour la stratégie de dissuasion nucléaire des États-Unis. » Center for Global Security Research at Lawrence Livermore National Laboratory : 1-74. https://cgsr.llnl.gov/content/assets/docs/CGSR_Two_Peer_230314.pdf.

Shetty, Shatabhisha et Heather Williams. 2020. “The P5 Process: Opportunities for Success in the NPT Review Conference.” European Leadership Network. 30 juin.

Sullivan, Jake. 2023. “Remarks by National Security Advisor Jake Sullivan for the Arms Control Association (ACA) Annual Forum.” Arms Control Association. 2 juin. https://www.armscontrol.org/2023AnnualMeeting/sullivan-remarks.

U.S. Department of State. 2023. « Respect et conformité aux accords et engagements en matière de contrôle des armements, de non-prolifération et de désarmement. » https://www.state.gov/wp-content/uploads/2023/04/13APR23-FINAL-2023-Treaty-Compliance-Report-UNCLASSIFIED-UNSOURCED.pdf.

Boese, Wade. 2003. “CD Deadlock Continues as U.S. and China Square Off.” Arms Control Today.

White House. 2023. “National Security Strategy of the United States of America.”

[1] De plus, les révélations d'avril 1991 concernant le projet secret de réacteur de la Chine en Algérie ont renforcé l'image de la Chine s'engageant de manière opportuniste et sélective avec les normes nucléaires mondiales existantes.

[2] Le 10 février 2003, l'ambassadeur chinois Hu Xiaodi à la CD a déclaré que la conférence devrait négocier un instrument juridique pour prévenir la militarisation de l'espace extra-atmosphérique en interdisant « les essais, le déploiement et l'utilisation de tout système d'armes et de leurs composants dans l'espace extra-atmosphérique » et en limitant « l'utilisation des satellites à des fins militaires ». L'ambassadeur américain Robert Grey a répondu le 17 février que le traité sur l'arrêt de la production de matières fissiles restait la priorité de Washington et que le moment n'était « pas venu » pour des négociations sur l'espace extra-atmosphérique ou le désarmement nucléaire — une autre priorité de la Chine et du Groupe des 21 des mouvements non alignés (Boese 2003).

[3] Dans un discours prononcé lors de la réunion annuelle de l'Arms Control Association à Washington DC, le 2 juin 2023, Jake Sullivan a déclaré : « Mais contrairement à la Russie, qui menace de quitter la table des négociations, des accords de contrôle des armements sur lesquels nos pays s'appuient depuis des années, la RPC a jusqu'à présent choisi de ne pas venir à la table pour un dialogue de fond sur le contrôle des armements. Elle a refusé de partager la taille et la portée de ses forces nucléaires ou de fournir des notifications de lancement. Et elle n'a pas montré beaucoup d'intérêt pour les discussions concernant les changements qu'elle apporte à ses forces nucléaires. En termes simples, nous n'avons pas encore vu de volonté de la part de la RPC de compartimenter la stabilité stratégique des questions plus larges dans la relation. Et cette compartimentation, comme je l'ai noté auparavant, a été le fondement de la sécurité nucléaire — en fait, de la stabilité stratégique — pendant des décennies. » (Sullivan 2023)

[4] Lors de la réunion de Shangri-La en juin 2023, le secrétaire Austin a demandé à rencontrer son homologue chinois mais sa demande a été refusée. Le secrétaire américain à la Défense déclarera plus tard publiquement : « Je serais heureux de toute occasion d'engager la direction. Je pense que les départements de la défense devraient se parler régulièrement ou avoir des canaux de communication ouverts » (Garamone 2023).

■ Francesca Giovannini est directrice exécutive du Projet sur la gestion de l'atome au Belfer Center for Science & International Affairs de la Harvard Kennedy School et professeure adjointe à la Fletcher School of Law and Diplomacy de la Tufts University.

■ Relecture par Jisoo Park, Chargée de recherche

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