【印太战略特别报告】执行摘要：韩国的全球印太战略

东亚研究所（EAI）印太战略研究团队[1] 提出“韩国的全球印太战略：构建共生与繁荣的区域秩序”作为大韩民国（ROK或韩国）的区域战略。这是为了应对韩国不断提升的国际地位和正处于关键转折点的世界秩序变化，而重新定义首尔角色的努力。该报告旨在通过提出一项具有长远和宏观视野的区域战略，并基于适合韩国当前地位和角色的时空观念，来扩大韩国在国际社会的影响力。

一、世界秩序的转型

世界秩序正处于一个关键的转折点。随着美中战略竞争已涵盖从贸易、高科技发展到价值观和规范的各种问题，两国之间的不信任感日益加剧。此外，两国日益加剧的竞争也延伸到军事安全领域，其各自争夺全球秩序主导权的竞争性愿景增加了两国发生冲突的可能性。与此同时，俄罗斯入侵乌克兰重新激活了东西方阵营之间的分裂，日益加剧的分离威胁着包括多边协议、遵守国际法、尊重主权和和平解决争端在内的长期国际秩序惯例和法规的持久性。随着地缘政治竞争的加剧，自由国际秩序的经济层面也陷入混乱，面临着高科技竞争的安全性、经济相互依存关系的武器化、全球供应链的重组和脱钩以及区域经济集团的形成等挑战。

在这种混乱的转变背后，是全球经济秩序的重大变革。冷战结束后，新自由主义全球化蓬勃发展，为世界各地许多人民和社会带来了前所未有的财富。然而，这一进程伴随着政治民粹主义和经济民族主义，导致国内经济不平等、社会两极分化以及公民之间政治分歧的扩大。因此，许多国家转向内向型的经济和政治途径，以更好地保护和满足其国内政策优先事项。其结果是，过去十年全球化出现了倒退——或曰“逆全球化”——贸易减少，劳动力流动受到限制，全球供应链动荡重组。

逆全球化并非解决当今最紧迫国际挑战的办法。全球健康危机、气候变化、粮食不安全、能源危机以及后疫情时代全球通胀和经济停滞带来的危险肯定会持续存在。为了应对这些严峻的跨国性问题，积极、有效和可靠的国际合作与全球治理平台必须保持稳定。然而，随着大国日益倾向于内向、民族主义和以自我为中心的战略，集体应对这些跨国性挑战变得更加困难。作为一个处于大国竞争断层线的开放贸易国家，韩国面临着严峻的挑战。为了有效应对这些挑战，韩国应采取“全政府”方针，并制定超越现任政府五年任期、着眼于下一代的长远宏观愿景。通过努力构建一个从破坏性竞争转向共生共存的新型、灵活、基于规则的国际秩序，首尔必须为扭转逆全球化趋势、确保大国竞争不至于演变成全面的武装冲突做出贡献。

二、寻求全球区域战略

为了应对全球性、广泛性的困难，必然需要建立一个精明的全球治理体系。然而，这在实践中不太可能实现。取而代之的是，关键参与者转向区域机制来准备解决方案。与过去通过与区域参与者协调与合作来解决区域问题的区域战略不同，当今的关键参与者正在追求区域战略以应对全球关切。这一观点基于“全球区域”的概念。[3] 通过连接这两个空间（全球和区域），全球区域强调了区域进程的全球背景。这可以被描述为一个全球性挑战、任务和战略得以投射，并且存在多种多样的多层次活动的场所。基于这一概念，可以理解为什么美国希望通过将其印太战略与其欧洲-大西洋区域战略联系起来，以保护其全球利益，而中国则以全球安全倡议（GSI）和全球发展倡议（GDI）为旗帜，寻求“一带一路”（OBOR）倡议和亚太战略。

在从全球视角识别共同优势和目标后，韩国应构建区域空间以制定自身的全球区域战略。韩国是世界第十大经济体（按GDP计算），是世界第六大军事强国（按军费开支计算），是全球流行文化前沿的文化强国，并且是同时实现工业化和民主化的典范国家，是一个异常发达的国家。韩国应与其不断提升的国际地位相称，发挥积极的国际作用，并通过调整其区域概念和战略来实现这一点。

三、为何是印太？

印太地区对于韩国建立一个能够应对全球问题并保护自身国家利益的、基于规则的国际秩序至关重要。印太地区是全球大部分动荡和变革发生的地理区域，也是促进和推动韩国扩展的国家利益的战略区域。迄今为止，韩国的区域概念主要局限于朝鲜半岛和东北亚的狭窄地理范围。随着后冷战时代的到来，过去的韩国政府将东北亚指定为战略区域，正如“东北亚和平繁荣时代”、“东北亚和平合作倡议”和“东北亚责任共担共同体倡议”等所表明的那样。“东北亚和平繁荣时代”、“东北亚和平合作倡议”和“东北亚责任共担共同体倡议”。历届政府迄今未能超越利用区域合作来解决朝鲜问题的概念。这种区域框架的追求旨在通过指定一个与周边四个国家建立合作关系的战略区域，来实现朝鲜半岛的和平。然而，韩国的外交经济机会、安全联系和区域组织参与已大大扩展。首尔应利用其在不断扩大的区域内的外交、经济、文化和军事资源，以服务于其国家利益并维护价值观和原则。

在过去的十年里，印太地区已转变为世界主要的经济引擎。这个连接太平洋和印度洋的广阔地理区域，占世界GDP的63%，全球贸易的46%，并且是占全球运输量50%的重要运输路线。韩国、中国、日本、泰国、马来西亚和印度尼西亚建立的区域贸易和供应链现已延伸至整个东南亚、澳大利亚、印度和南亚。随着通过印太地区的商品和资本流动活跃起来，劳动力流动也在增加，特别是来自印度、孟加拉国、菲律宾和巴基斯坦的劳动力流动，从而增强了经济互补性，促进了区域和全球经济一体化的增长和深化。首尔用印太地区取代东北亚，标志着韩国未来的区域战略将着眼于扩大和加强与印度及东南亚的伙伴关系，这些地区被预测为未来30年全球经济增长的驱动力。

在安全方面，由于印太地区是世界上最重要的连接印度洋和太平洋的海上运输枢纽，主要大国在该地区竞争以确保其海上通道。此外，地缘政治因素加剧了该地区的战略重要性，该地区见证了朝鲜的核导挑衅、台湾海峡的紧张局势、南海的领土争端以及民用-军事双重用途技术的竞争，所有这些都威胁着自冷战结束以来促进该地区经济繁荣和跨境政治稳定的自由国际秩序的稳固性。随后，欧盟主要国家以及美国、日本、印度、澳大利亚和东盟都在制定自己的印太区域政策。韩国也处于有利地位，可以制定和协调自己的综合印太安全政策，包括制定经济安全措施。

四、韩国全球印太战略的关键目标

采纳印太战略并不意味着现有区域概念将被完全取代。相反，全球主要大国都在制定区域计划，利用全球区域的概念来划分和连接众多的概念性地理位置。例如，东南亚国家已经实施了多层次的区域战略——以东盟为基地，并辅以“东盟+”模式和“印太展望”。因此，首尔需要将印太地区视为一个“全球区域”，而不是一个固定的地理实体，因为现有的多个地理区域在该区域重叠。从这个角度来看，大韩民国的全球印太战略可以被描述为一个多方面空间战略，它由几个功能性问题和空间领域组成并加以解决，同时纳入了长期以来东北亚或东亚的地理概念。

为此，韩国的全球印太战略必须通过追求三个基本目标来实现一个基于规则的印太秩序。第一是阻止逆全球化，促进再全球化。这一追求需要反思以往全球化形式的弱点，以便能够确定产生更可持续和更具韧性的全球化形式的可能途径。仅仅试图恢复以往的模式是无效的，因为逆全球化正在影响世界主要经济体。在寻求设计一种更能适应21世纪需求的全球化模式的同时，重要的是要记住，全球化的核心原则在过去四十年来一直是全球经济增长、信息通信技术（ICT）发展和全球供应链扩张的主要驱动力。在1980年至2020年间，世界贸易增长了约十倍，外国直接投资增加了十七倍，劳动力迁移增加了两倍。尽管过去十年商品贸易和劳动力流动相对下降，但资本市场一体化和数字贸易正在增长，非国家行为者的全球公共网络继续提供积极的政治功能。由于我们今天面临的困难是全球性的，因此需要全球社会而不是单个国家作出回应。因此，印太战略的未来目标是建立一个遵守开放和公平规则和规范的区域，该区域能够推进现有全球化模式的有益因素并适当地促进再全球化努力；在国内外层面创建包容性的经济技术生态系统；并加强区域和国际供应链的稳定性和韧性。

第二个目标是鼓励国际合作，以应对和处理我们这个时代最关键的跨国性挑战。气候变化的普遍威胁、COVID-19大流行等新兴健康危机、能源和粮食不安全以及拥有大规模杀伤性武器（WMD）的恐怖组织继续暴露当前世界秩序的重大局限性。没有任何一个国家能够单独确信地应对这些紧迫的挑战。因此，尽管当前的逆全球化趋势使得此类尝试变得困难，但国家和非国家行为者应通过全球层面的制度设计和平台集体作出回应。因此，韩国应努力积极参与实施更有效地应对国际问题的规则和规范，同时基于共生价值，促进持久的政治稳定和具体的、可持续的经济增长。作为当前美中战略竞争的关键断层线，韩国还应将自己定位为一个凝聚的连接点，帮助促进两国在应对共同全球挑战方面的合作。

第三个目标是以一种能够抑制发生涉及难以想象的军事力量的暴力对抗的可能性来管理美国和中国之间的战略竞争。这最好通过在印太地区建立一个基于商定和既定规则的、供两国竞争的包容性安全空间来实现。印太地区并不陌生于动荡的地缘政治热点，包括台湾海峡、东海、南海以及朝鲜半岛之间的冲突。鉴于这些风险，区域国家有责任在美中之间直接军事冲突的风险急剧升级之前，建立一个更能确保战略稳定的区域安全秩序。华盛顿有时倾向于采取破坏其自身自由霸权合法性的措施，而北京则通过巩固其国内威权统治和奉行以自我为中心的“战狼外交”战略，侵蚀了其作为潜在合法继承者的潜力。因此，如果它们无法独自可靠地领导未来的全球秩序，该地区中等强国的对外政策，包括韩国的对外政策，应致力于合作制定一个可持续和包容性的区域安全架构，该架构应以有利于区域和国际共生的原则和规则为基础。

五、印太区域操作系统：愿景与原则

大韩民国的全球印太政策应侧重于区域秩序的构建和重建，而不是制定和实施具体的政策议程。本报告试图利用操作系统的概念，通过遵守法律、法规、制度和规范，来描述印太地区的基本价值观和原则。

最重要的是，印太操作系统旨在促进和维持一个基于规则的秩序。随着该区域的行为体相互竞争与合作，它们必须在遵守联合国、GATT-WTO和IMF等国际组织授权的正式国际法和条约的框架内进行管理，这一点至关重要。同样重要的是，该秩序必须尊重国家之间通过历史经验形成的非正式规范和惯例，以及通过东盟等组织制定的规则。为了支持这些更广泛的政治倡议，经济竞争、协作和合作也必须以公平的国际标准和规范为基础。必须避免和不能容忍通过经济相互依存关系的武器化进行的非正式和不公平贸易以及经济胁迫。因此，首尔拒绝通过使用武力对国际体系的现状进行任何破坏性的、单方面的改变，而是寻求促进多边协议、基于国际法和规范和平解决冲突以及航行自由的战略。

“基于普遍规范的印太地区共生与繁荣”是韩国对印太操作系统的愿景。首先，该操作系统建立在普遍和共享的自由价值观之上，包括人权、法治、多边主义和自由贸易。这些途径确保了民主合作和更有效的全球治理形式，其执行通过增强共享这些普遍原则的各国之间的团结来培育和保护民主决策程序。其实践也支持实现对国际体系的相互尊重、追求国家发展和自决，同时尊重每个国家的自主决定。

其次，印太战略旨在实现该区域内各民族、社区和国家之间的和平共生。该战略超越了马基雅维利式的生存竞争和自然选择的范畴，寻求人民、国家、自然环境和不同原则之间的共生。如果能够建立持久的安全秩序和经济技术生态系统，以减轻美中之间的军事紧张局势并通过共同进化实现共生，那么探索实现这一基本但复杂的目标的途径就至关重要。

第三，印太操作系统旨在确保该区域所有国家的共同繁荣。它旨在建立一个网络化平台，通过互惠合作促进共同繁荣，增强不同经济体系的互补性；确保相互依存的稳定性和韧性；并通过提供韩国的经验和资产，为成员提供切实的利益。遵循这一愿景，印太操作系统可以根据以下六项原则进行运作。

第一，连通性是该系统的基本前提。通过基础设施投资和利用RCEP、CPTPP和IPEF等多边框架，区域一体化可以大大扩展。如果贸易、供应链、服务和数字网络的连通性得到加强，这将提供进一步的经济、发展和政治利益。此外，加强安全网络，特别是多边合作网络，以应对恐怖主义、自然灾害和其他紧迫的跨国威胁也至关重要。

第二项原则是开放性。如果印太地区要发展成为一个竞争与合作能够得到妥善管理的场所，那么确保开放性就至关重要。开放性原则为各国提供了更可靠的区域环境，使其能够建立互补和相互依存的关系，尽管它们之间存在激烈的竞争领域。为了防止在半导体和电池等重要领域出现破坏性和过度安全化以及高科技创新被封锁的情况，有必要建立一个技术和经济结构，使开放性能够更好地使区域参与者能够自由地合作。

第三项原则是包容性。韩国的印太战略并不寻求排斥或遏制任何特定国家。只要一个国家认真遵守区域和国际规则和规范，就欢迎其加入应对共同威胁的安全合作努力。在为发展包容性和合作性的印太技术和经济生态系统做出贡献的同时，再全球化努力必须以民主的方式进行管理和执行，这也将补充其连通性和开放性优势。对于经济利益在国内各社会之间的公平分配尤其如此。这种分配努力的渗透不仅能让该区域的经济繁荣惠及公民，而且反过来，将进一步巩固民众对基于规则的秩序的基层支持。

第四项原则是韧性。COVID-19大流行、频繁的自然灾害、战争以及持续的美中战略竞争所带来的挑战，凸显了确保国内经济健康稳定和供应链韧性的重要性。这种韧性可以通过国际合作努力来实现，这些努力旨在开发一个早期预警系统，以识别和防止供应链中断的再次发生，并更好地应对气候变化。因此，印太地区必须朝着建立有韧性的再全球化方向发展。这对于与印太岛屿国家进行双边和多边合作尤其重要，在这些国家必须根据韧性的概念来建立基础设施支持和监测机制。

第五项原则是可持续性。这是印太地区决策过程中的一个关键原则，尤其是在涉及人口变化、资源消耗、经济增长以及应对气候变化和生态问题时。在印太区域发展合作的背景下，韩国需要优先考虑基于可持续性原则和绿色ODA的基础设施投资。

第六项原则是适应性。重要的是，印太操作系统应该是开放的，并使其参与者能够表达自己的偏好，并感到在决策过程中拥有积极的声音。这种声音的开放性和包容性将有利于该系统集体适应新出现的挑战，并在友好和结构化的环境中更好地处理其参与者提出的问题。缺乏适应性只会使该操作系统成为一个静态且无效的区域架构，无法满足当今动荡世界的需求。由于印太秩序尚未确定，韩国的区域战略应侧重于追求共同利益和价值观，这将鼓励区域行为体积极参与，并争取他们参与新兴秩序的形成和运作。

图1. 韩国的印太战略：目标、愿景和原则

六、行动计划

通过建立由双边、多边、区域机构和非国家行为体组成的多层次联系，韩国应致力于识别和实施贸易、投资、金融、高科技、能源、生态/环境以及旨在建立印太区域复杂而有原则的网络所必需的、相互关联的问题。以下提出了实现这一目标的具体行动计划。

1. 积极参与美国主导的复杂区域网络

为确保冷战结束后该地区持续的经济增长和政治稳定，韩国必须与美国合作，建立一个共生且繁荣的印太秩序。韩国应积极参与韩美合作及其他小多边网络，例如“四方安全对话+”（Quad-plus）。一个超越传统军事关切的、旨在实现战略经济和技术伙伴关系以及共同应对气候变化和卫生安全等全球性挑战的扩大版韩美联盟，是这项努力的关键。为支持这些区域性努力，加强与日本的联系也至关重要，日本是美国主导的小多边网络中的关键参与者，韩美日三国的共同努力将进一步巩固区域秩序的稳固性。

2. 继续并扩大与中国的战略合作

随着印太地区的地缘政治和地缘经济重要性日益增加，大国之间的竞争与对抗也在加剧。鉴于这些日益危险的现实，人们越来越担心韩国的印太政策可能被卷入该地区可能发生的重大冲突。为缓解这些合理的担忧，韩国应以警惕和审慎的态度加强与中国的双边关系。在相互理解和尊重彼此政治制度、价值观和意识形态差异的基础上，首尔应与北京建立一种面向未来、加强功能性合作以更好地应对共同跨国挑战的伙伴关系。

3. 加强与东盟和印度的伙伴关系

印太秩序更广泛的地理包容性主要寻求加强与东盟和印度的战略合作。韩国应增加在该地区参与多边贸易、投资、技术、环境和海洋安全事务，该地区正日益转变为全球经济增长的引擎。在承认东盟中心地位的基础上，首尔在构想和实施区域秩序时，应与世界上最大民主国家印度寻找共同的价值观和愿景，并通过双边和多边论坛共同推进区域秩序。这些关系及其加强的合作将在应对朝鲜无核化和缅甸民主化等区域威胁与挑战方面发挥重要作用，同时将合作扩展到卫生、太空、网络安全和国防工业。

4. 促进多边经济网络以实现再全球化

通过扩大和升级现有贸易协定，如《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），加强其相互协调性和互补性，并恢复世界贸易组织（WTO）的功能，韩国应在引导多边国际经济秩序走向包容性全球化方面发挥关键作用，同时遏制已给许多主要经济体造成损害的保护主义和单边主义的再度抬头。此外，首尔需要通过《印太经济框架》（IPEF）等多边努力，寻求一种有韧性的全球化形式，以应对供应链不稳定并防止经济过度安全化。为此，至关重要的是在韩国的关切和目标得到双边、小多边和区域层面认同的志同道合的国家之间发展合作，并利用这种合作促进区域与全球的联系。

5. 建立各领域复杂技术合作网络，并充当发达国家与发展中国家之间的桥梁

在技术与地缘政治的联系日益被竞争、排斥和选择性排斥的逻辑所主导的时代，韩国还必须为印太地区包容性和合作性的技术生态系统的发展做出贡献。该战略的生态系统将通过双边、小多边和多边合作途径，在人工智能、5G、网络、量子计算、可再生能源、数字贸易平台和生物技术等众多行业中运作，充当发达国家和发展中国家之间合作的桥梁。

6. 积极贡献于发展合作与基础设施合作

韩国有能力弥合印太地区的基础设施差距，并为该地区技术生态系统的共生和共同繁荣做出贡献。韩国在数字信息和通信行业方面的良好记录，使其能够积极促进东盟互联互通的巩固，应对发展中国家的气候变化问题，并提供绿色官方发展援助（ODA）以实现可持续发展目标（SDGs）。在这方面，与区域社区的合作和包容性伙伴关系至关重要。

7. 寻求兼顾生态-技术-经济联系的环境倡议

韩国应帮助防止美中战略竞争在生态和环境领域忽视共同利益和合作点，因为环境是全人类共同利益攸关的全球性挑战。通过认识到并通过多边合作解决气候问题也是经济和技术创新的机会，并使他人认识到这一点，首尔应在可再生能源利用、绿色氢能伙伴关系、绿色航运网络、电动和氢能汽车生产开发以及碳市场等领域推广政策，将气候变化应对与国家利益联系起来。

8. 共生价值观与基于规则的危机管理及武装冲突预防

随着美中战略竞争似乎将在可预见的未来继续成为国际政治的特征，包括台湾、朝鲜和南海、东海在内的关键区域地缘政治焦点地区的危机和紧张局势将加剧。该地区的安全和持续稳定，取决于其居民能否谨慎而密切地管理这些危机，从而使两大国之间的竞争不至于导致武装冲突。韩国的国家利益在于引导美中两国在以普适性共生价值观为基础的、基于规则的框架内进行竞争，特别是禁止使用武力和胁迫改变现状，基于多边规范解决争端，以及航行自由和不扩散。

9. 促进共享共同利益国家之间的多层次区域安全合作网络

鉴于当前的美中战略竞争包含权力斗争的因素，韩国必须防止出现新的冲突源，这些冲突可能将美国区域性的“中心-辐射”联盟体系转变为一种等级化的安全合作体系。首尔需要识别南海、东海、台湾海峡以及朝鲜半岛等关键冲突地区的国家利益和威胁认知，并促进区域参与者之间具有适当分工的多层次网络，从而更好地促进该地区形成一个能够保障所有区域内国家利益和安全的理想安全秩序。■

[1] 研究团队由以下学者组成：具英子（建国大学教授）、车胜春（EAI国家安全研究中心主任、首尔大学教授）、河英善（EAI理事会主席、首尔大学名誉教授）、金阳圭（EAI首席研究员）、李东烈（EAI中国研究中心主任、东德女子大学教授）、李承柱（EAI贸易、技术与转型研究中心主任、中央大学教授）、李泰东（延世大学教授）、孙悦（EAI总裁、延世大学教授）。

[2] Peter Katzenstein，“A World of Regions: Asia and Europe in the American Imperium”（康奈尔大学出版社，2005年）；Mary Farrell、Bjorn Hettne和Luk Van Langenhove（编），“Global Politics of Regionalism”（Pluto出版社，2005年）；Fredrik Soderbaum，“Rethinking Regionalism”（Palgrave出版社，2016年）；以及Maria Lagutina，“The Global Region: A Concept for Understanding Regional Processes in Global Era”，《The Journal of Cross-regional Dialogue》（2020年特刊）。

■ 孙悦（Yul Sohn）是EAI总裁，也是延世大学国际研究研究生院（GSIS）和 Underwood 国际学院的教授。他拥有芝加哥大学政治学博士学位。他曾担任延世大学国际研究研究生院院长、韩国国际学协会会长以及韩国当代日本研究学会会长。他的研究重点是日本和国际政治经济学、东亚区域主义和公共外交。他近期的出版物包括（与T.J. Pempel合著的）“Japan and Asia's Contested Order”（2018年）和（与Jan Melissen合著的）“Understanding Public Diplomacy in East Asia”（2016年）。

■ 由研究助理朴汉秀（Hansu Park）排版。

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