【新政府外交政策建议特别报告】② 韩国的通商外交2030：应对自由主义国际经济秩序混乱的三大战略

未来五年，韩国的通商外交面临四大挑战：① 积极应对以特朗普关税政策为代表的美国经济压力；② 缩减对华过度依赖，同时加强对华产业竞争力；③ 在中美尖端技术霸权竞争中 확보创新能力；④ 摆脱零增长和就业停滞。根据EAI近期进行的民意调查，国民比以往任何时候都更要求积极而系统的经济外交（[图表1] 2025.1.24.-26 EAI民意调查）。

新政府的通商外交正处于急剧变化的全球经济秩序中的生死关头。微观层面，面临着因特朗普的关税冲击而需要处理的韩美关税谈判的紧迫任务；但更重要的任务是，要正确理解全球经济秩序混乱的本质，并准确把握新秩序变化的走向。新政府必须制定出能够敏捷、积极、多方面应对这些变化的战略。

本文的核心内容如下。第一，作为现有自由主义贸易秩序基石的最惠国待遇原则（MFN），乃至WTO，已宣告死亡。由于作为世界两大经济体的美国和中国是破坏秩序的主犯，因此回归旧秩序的难度极大。因此，韩国迄今为止所推行的通商外交，即WTO、韩美FTA、韩中FTA等FTA外交，应视为已告终结。

第二，新政府的五年任期将是应对旧秩序大混乱中展开的新秩序变化的时期。新秩序可展望为调整型自由主义秩序、多重秩序化以及无序这三个方向。而这些变化的方向，在很大程度上取决于美国的战略选择。

第三，符合贸易立国韩国核心利益的秩序是“调整型自由主义”秩序。因此，韩国必须推行前所未有的“秩序构建外交”，即宏观上帮助美国重新回到调整型自由主义秩序的轨道的外交（或帮助美国恢复霸权的外交），以及追求与志同道合的国家（在恢复和构建此类秩序方面有共同意愿的国家）建立联盟的外交。

I. 世界经济秩序的变化

1945年以来，世界经济从集团化、封闭的秩序重组为以美国为主导的、一体化、开放的自由主义秩序。美国率先创建了关贸总协定（GATT）、国际货币基金组织（IMF）、世界银行（World Bank）等国际制度，并通过开放本国市场、保障航行自由等方式提供了全球公共产品。韩国在此秩序下构建了出口主导型政治经济体制，实现了高速增长和繁荣，成为了自由主义秩序的模范生和最大受益者。

这种冷战时期的霸权秩序在20世纪90年代的后冷战和全球化浪潮中演变为以市场为中心的自由主义（=新自由主义）秩序，国家间的相互依存度增加，也带来了全球整体的繁荣。韩国通过积极推进全球化，跻身发达国家行列。但与此同时，随着全球化的推进，① 国家间及国家内部的经济不平衡和差距扩大；② 因国家间相互依存的不对称性而导致过度依赖（overdependence）的风险增加。新冠疫情和俄乌战争进一步加剧了过度依赖的风险。

对旧秩序带来的风险做出敏感反应并推动秩序变革的势力也是美国。从特朗普第一任期到拜登政府，再到特朗普第二任期，美国的根本目标是解决国内制造业衰落、贸易逆差扩大、以及对竞争对手中国过度依赖的问题，并最终在中美尖端技术竞争中 확보稳定优势。美国正通过关税政策试图恢复钢铁、铝、汽车等制造业基础，并推行产业政策以在中美半导体和人工智能等尖端技术领域维持优势。这标志着其正在脱离旧的自由主义秩序。其结果是，作为世界最大经济体且平均关税率最低（3.3%）的美国，在特朗普第二任期内正转向一个高达30%以上的强保护主义国家。

另一方面，中国在旧自由主义秩序下高效运作国家主导的重商主义体制，构建了制造业基础， 확보了出口竞争力，实现了高速增长，成为世界第二大经济体。随着中国构建起庞大的国内市场，周边国家对中国的依赖加深，中国的经济影响力不断扩大。对此，美国一直批评中国利用旧秩序进行不公平的财富积累。美国认为，中国自2001年加入世界贸易组织（WTO）体系后，滥用发展中国家地位，抑制进口、促进出口，削弱了美国制造业基础，并导致了不平等和失业。

美国对与中国过度依赖带来的脆弱性表示担忧。美国对华进口依存度持续增加，而中国对美出口依存度却在下降，导致因相互依存不对称性而产生的担忧日益加剧。此外，美国对中国通过将尖端技术开发与国家安全挂钩的国家体制（techno-security state）引领人工智能、电池、机器人、数字监控系统等未来技术趋势表示强烈担忧。拜登政府提出了“去风险”（de-risking）概念，以解决对华过度依赖问题，包括实现关键矿产进口多元化、纠正贸易逆差、以及减少中国持有的850亿美元美国国债等。为了在享受相互依存带来的好处的同时，降低过度依赖带来的国家安全风险，美国推行了对外依存多元化、重塑与友好国家供应链以提高韧性，并阻止民用-军用两用技术流向中国。

现任特朗普政府正推行战略性“脱钩”（strategic decoupling），不仅通过供应链回迁国内、互征关税来缩减与中国的贸易，还封堵了经由墨西哥、加拿大、越南等国进行迂回出口的渠道。由于两国经济仍然紧密相连，中美之间的关税战将转向谈判阶段，最终达成妥协。尽管如此，高企的关税税率以及已经设定的各项出口和进口管制措施，很难完全恢复原状。两国间的相互依存水平预计将显著降低。

在美国领导力发挥核心作用的现有国际秩序中，特朗普第二任期政府的外交安全战略变化将对国际秩序产生巨大影响。问题在于，美国的战略是否会像特朗普总统所提出的那样带来革命性变化。关键在于，虽然美国的对外安全战略在很大程度上受到特朗普总统个人倾向或政策选择的影响，但更应理解其背景是美国所面临的国际秩序的结构性转变。换言之，即使特朗普没有再次当选总统，或者拜登政府得以延续，美国也面临着需要重新调整霸权秩序的国家任务。特朗普第二任期战略并非例外性的外交政策，而可以看作是源于美国所处的结构性状况的调整尝试。

II. 秩序变化的走向

到2030年，未来秩序的走向将很大程度上受到美国政策变化的影响。正如特朗普的关税政策正面违反了WTO第一条（最惠国关税原则）和第二条（原则上禁止提高关税）一样，美国正在脱离自由主义多边主义经济秩序。此外，经济-安全良性循环结构，即因安全外部效应而加深的经济合作，以及因经济外部效应而强化的安全合作机制，正在显著弱化。全球治理也倾向于以强国和友好国家为中心的谈判/合作体系，而非以多边主义为中心。

特朗普的这种自由主义脱离，是一次暂时的战略调整，还是根本性的战略重塑？根据对美国变化的预测，2030年世界秩序，即韩国新政府将面临的秩序，可以分为以下三种情景。第一种是美国通过战略调整回归调整型多边秩序的情景；第二种是美国废弃多边秩序并进行战略重塑，同时以中国为中心的集团与以欧盟和CPTPP成员国为中心的集团等多个贸易秩序相互竞争和共存的情况。考虑到目前美国民众对贸易的积极态度（[图表2]）以及包括美中在内的世界主要经济体之间日益加深的经济相互依存关系，未来秩序的构建很可能是第一种和第二种情景的竞争，如果这些尝试失败，则可能走向第三种情景——无序（anarchy）。

1. 调整型自由主义秩序（再全球化秩序）

这可以称之为由偏好嵌入式（embedded）、调整型（modified）全球化或再全球化（reglobalization）的国家集团合作所恢复的自由主义多边秩序。为了实现缓解市场主义带来的财富不平等、推动包容性（inclusive）全球化，以及应对疫情等灾难或国家间相互依存的武器化、推动具有韧性（resilient）的全球化，志同道合的国家（like-minded countries）或同盟国，特别是日本、澳大利亚、加拿大、英国、欧盟等发达国家，正在推动“没有美国的跨国合作”。关键仍然在于美国是否进行战略调整（strategic readjustment）。这是美国对外经济政策的调整，即在短期内通过关税等经济胁迫获取利益后，再回归霸权——对旧秩序进行部分修正和回归的步骤。1971年，尼克松总统通过减少霸权义务、放弃固定汇率制、提高关税等措施取得了初步成效，随后取消了关税提高，转向了对浮动汇率体系的稳定管理，从而通过修正和调整旧秩序来维持了其霸权地位。

美国特朗普政府的激进关税政策，已受到中国等国的反制和报复、关税战争引发的通胀担忧、以及美国国债利率下降和股市暴跌等金融市场的负面反应的制约，正朝着与中国达成妥协的局面发展。当特朗普总统确认关税措施无助于美国经济增长和贸易逆差的解决时，美国回归调整型自由主义的可能性便开始出现。

2. 多重秩序化

如果调整型自由主义多边秩序化的努力遭遇困难，就可能出现多重秩序化即多个秩序/集团相互竞争、共存的体系。这是美国完全脱离GATT/WTO体系，追求新形态国际贸易秩序的情景。这种情况是基于对关税主导的管理贸易能够帮助美国产业基础复苏和贸易逆差得到解决的坚定信念。美国可能根据其战略和经济利益，有选择地签署双边/多边优惠贸易协定（preferential trade agreement），并以此为中心构建低水平的合作体系。此外，可能形成以中国为主导的体系，例如通过扩大金砖国家（BRICS）来构建非自由主义经济平台基础秩序，同时，以欧盟和CPTPP国家为中心形成自由主义的规则基础秩序。它们之间并非完全排斥和对立，而是形成集团间或秩序间松散连接的多重网络（plurilateral networks），虽然经济上可能出现所谓的“意大利面碗效应”（spaghetti bowl effect），但整体上仍能维持共存的体系。

3. 无序

如果上述努力失败，则有可能重现1930年代那样的排他性集团经济。在金本位制崩溃后，以多个共同货币为中心，出现集团经济圈，并可能再次出现通过集团间竞争性货币竞争、保护性关税和进出口管制、外汇管理等手段导致的所谓“邻里贫困化”的局面。在这种情况下，转型的关键变量是美中之间的战略性“脱钩”。至少从两国经济（以及主要经济体）之间日益加深的经济相互依存关系来看，到2030年两国关系恶化到分裂和集团化的可能性较低。

III. 韩国的应对课题与战略

作为开放的通商国家和自由民主国家，对韩国利益相对有利的选择是第二种方案。阻止世界经济的碎片化并维护规则基础的国际秩序，不仅能确保韩国的经济繁荣，还能带来紧密相互依存网络所保障的地缘政治稳定效果。同时，也必须为美国不回归自由主义秩序的情况做好准备。

总而言之，韩国经济外交的课题宏观上是推行帮助美国重新回到自由主义多边秩序轨道的“外交”（或帮助美国恢复霸权的外交），以及追求与志同道合的国家在恢复此类秩序方面建立联盟的外交。为实现上述战略目标，有以下三大实践课题：

第一，推行支持美国回归调整型自由主义秩序的外交。新政府将在韩美产业和经济利益平衡的框架下，就钢铁和铝关税（25%）、汽车及汽车零部件关税（25%）、对韩国适用的互征关税（25%）等三大关税问题进行协商。特朗普政府在谈判中的基本框架是，通过关税实现再平衡——纠正贸易逆差、纠正制造业-服务业不平衡、减少财政赤字、（对中国）实现战略性“脱钩”。对此，韩国也应具备宏观复合框架。调整型自由主义、规则基础的国际秩序对韩国经济具有生死攸关的利益，因此必须存在支撑它的霸权力量，而在可预见的未来，除美国外，没有其他力量能够承担霸权角色。因此，韩国对美谈判不仅是实现美国与韩国经济政治利益的平衡，更需要打出“支持美国的霸权角色”，换言之，“投资于霸权”的旗号。即，努力扩大美国利益（追求再平衡）与自由主义规则基础国际秩序的交汇点和共同点。半导体等尖端设备投资、造船业、国防产业、液化天然气（LNG）进口等是作为“不可或缺的同盟”（indispensable ally）支持美国霸权地位的合作项目。

在同一逻辑下，韩国应积极解决美国指出的国内市场非关税壁垒和不公平行为问题。特朗普总统曾明确表示：“（为避免关税，应）降低本国关税、消除壁垒、停止汇率操纵。”下一届政府应认识到，纠正国内不公平惯例不仅关系到美国霸权的恢复，也关系到韩国经济的结构性改革，并应通过此举扩大进口，实现贸易的扩大再平衡。

第二，应加强与同盟国的团结外交。其核心平台是CPTPP。CPTPP的大多数成员国是美国的同盟国（日本、澳大利亚、加拿大、英国等）或友好国家，它们能够率先推动建立没有美国的（调整型）自由主义多边秩序。新政府应制定积极推进和利用CPTPP的计划。

在推进上述课题——以及支持美国霸权角色课题——的过程中，核心伙伴是日本。韩日两国作为美国的同盟国和贸易大国，在自由和开放的国际经济秩序方面拥有生死攸关的利益。此外，作为制造业强国，两国拥有互补的产业结构，并紧密连接着供应链。因此，在与美国的贸易谈判方面，两国也具有非常相似的谈判格局。在贸易方面，两国在对华认知和政策方面也有广泛的共识。

日本已在投资美国的全球领导力。继安倍政府之后，岸田政府已明确表示，尽管美国不再拥有行使全球领导力的能力，但日本将作为协助者（或共同领导力的下位伙伴）为恢复美国的霸权领导力做出贡献。日本希望积极参与围绕霸权衰落的美国与其同盟国之间责任与特权的分配的战略调整，以补充美国的霸权地位，抑制霸权集团的战略分裂，并推动旧秩序的恢复和演进。韩国的立场也类似，因此有必要寻求补充美国霸权领导力的角色。此外，日本作为CPTPP的主导国，应积极支持韩国加入，并加强与韩国的合作，以扩大和深化CPTPP。

第三，韩国应通过“去风险”（de-risking）战略，将对中国和美国的过度依赖减少到适度水平。韩国曾一度对华出口依存度高达28%，零部件/原材料对华依存度接近30%。这是因为韩国以低价进口中国的零部件和原材料，加工后再出口到美国和欧洲。进入2020年代，随着韩国因经济安全因素而对华过度依赖的风险加剧，韩国推行了“去中国化”以分散和降低风险，但结果是出口到美国的商品大幅增加（截至2024年，韩国对美贸易顺差为557亿美元，创历史新高），从而面临特朗普的关税打击。此外，韩国向中国出口中间产品，中国再向美国出口最终产品的路径也因特朗普的关税而面临中断的危机。

总而言之，韩国暴露在对美、中两大市场的过度依赖风险之下，面临着战略性地同步缩减和多元化的课题。更重要的是，随着美中“脱钩”风险的上升，韩国可能面临“二选一”的风险，即承担与其中一方大幅缩减相互依存关系的局面，甚至可能面临安全关系的弱化。为应对美中“脱钩”的动向，需要战略性调整，在缩减过度依赖的同时，确保适度的相互依存。

在此背景下，韩国经济外交应系统性地制定向全球南方（Global South），特别是东盟和印度实现再平衡（rebalancing）的战略。在抑制全球南方保护主义蔓延的全球合作努力的同时，作为推进印度-太平洋战略的一环，需要转向占世界经济40%的亚洲市场（China+1 ⇒ China+α）。■

[图表1]

[图表2]

■ 孙烈EAI院长。延世大学国际学研究生院教授。

■ 负责人及编辑：宋彩琳，EAI研究员

    咨询及编辑：02 2277 1683 (ext. 211) | crsong@eai.or.kr