② Política Comercial de Corea 2030: Tres Estrategias para Responder a la Confusión del Orden Económico Internacional Liberal

En los próximos cinco años, la política comercial de Corea se enfrenta a cuatro grandes desafíos: ① responder activamente a la presión económica de Estados Unidos, ejemplificada por la política arancelaria de Trump; ② reducir la excesiva dependencia de China y al mismo tiempo fortalecer la competitividad industrial frente a China; ③ asegurar la capacidad de innovación en medio de la competencia por la supremacía en alta tecnología entre Estados Unidos y China; y ④ ayudar a superar el estancamiento del crecimiento cero y el desempleo. Una encuesta reciente realizada por el EAI indica que el público exige una diplomacia económica más activa y sistemática que nunca ([Gráfico 1] Encuesta EAI, 24-26 de enero de 2025).

La política comercial del nuevo gobierno se encuentra en un momento crítico en medio de un orden económico mundial en rápida transformación. Aunque a nivel microeconómico existe el desafío inmediato de negociar aranceles entre Corea y Estados Unidos debido a los aranceles punitivos de Trump, la tarea más importante es comprender la naturaleza de la confusión del orden económico mundial y leer con precisión la dirección del cambio hacia un nuevo orden. El nuevo gobierno debe elaborar una estrategia que responda a las tendencias de cambio de manera ágil, activa y multifacética.

Los puntos clave de este artículo son los siguientes. Primero, el principio de no discriminación (MFN), que es la base del orden comercial liberal existente, y, por extensión, la OMC, han sido sentenciados a muerte. Dado que Estados Unidos y China, las dos economías más grandes del mundo, son los principales responsables de la destrucción del orden, el retorno al orden anterior es extremadamente difícil. Por lo tanto, la diplomacia comercial que Corea ha estado persiguiendo hasta ahora, es decir, la diplomacia de TLC como el TLC entre Corea y EE. UU. y el TLC entre Corea y China, ha llegado a su fin.

Segundo, los cinco años del nuevo gobierno serán un período de adaptación a los cambios del nuevo orden en medio de una gran confusión del orden existente. El nuevo orden puede ser pronosticado en tres direcciones: un orden liberal ajustado, la multipolaridad y la anarquía. La dirección de estos cambios dependerá en gran medida de las opciones estratégicas de Estados Unidos.

Tercero, el orden que se alinea con los intereses fundamentales de Corea, una nación que prospera a través del comercio, es el orden 'liberal ajustado'. Por lo tanto, Corea debe emprender una 'diplomacia de construcción de orden' sin precedentes: a nivel macro, una diplomacia que ayude a Estados Unidos a reingresar a la órbita del orden liberal ajustado (o una diplomacia que ayude al resurgimiento del poder hegemónico de EE. UU.), y una diplomacia que busque la solidaridad con países afines que comparten el objetivo de restaurar y construir este orden.

I. Cambio del Orden Económico Mundial

Desde 1945, la economía mundial se reorganizó de un orden globalizado y cerrado a un orden liberal integrado y abierto, liderado por Estados Unidos. Estados Unidos tomó la iniciativa en la creación de instituciones internacionales como el GATT, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), y proporcionó bienes públicos globales como la apertura de su mercado y la garantía de la libertad de navegación. Corea construyó un sistema político-económico impulsado por las exportaciones dentro de este orden, logrando un alto crecimiento y prosperidad. Se convirtió en un modelo y el mayor beneficiario del orden liberal.

Este orden hegemónico de la Guerra Fría evolucionó hacia un orden liberal de mercado (=neoliberalismo) en medio de la descolonización y la globalización en la década de 1990, lo que aumentó la interdependencia entre países y trajo prosperidad a nivel mundial. Corea se elevó al rango de país desarrollado a través de la promoción activa de la globalización. Por otro lado, el avance de la globalización provocó la ampliación de las desigualdades económicas entre y dentro de los países, y el aumento del riesgo de dependencia excesiva debido a la asimetría en la interdependencia entre países. La pandemia de COVID-19 y la guerra ruso-ucraniana han ampliado aún más los riesgos de dependencia excesiva.

Las fuerzas que impulsan el cambio del orden, al reaccionar sensiblemente a los riesgos que plantea el orden existente, también provienen de Estados Unidos. El objetivo de Estados Unidos, que abarca desde la primera administración Trump hasta la administración Biden y la segunda administración Trump, es resolver los problemas de declive de la manufactura nacional, el aumento del desequilibrio comercial y la excesiva dependencia de China, al tiempo que se asegura una ventaja estable en la competencia por la alta tecnología con China. Estados Unidos está intentando revitalizar su base manufacturera a través de políticas arancelarias en sectores como el acero, el aluminio y la automoción, y está implementando políticas industriales para mantener su ventaja sobre China en áreas de alta tecnología como los semiconductores y la IA. Esto significa un alejamiento del orden liberal existente. Como resultado, Estados Unidos, la economía más grande del mundo con una tasa arancelaria promedio del 3,3%, la más baja, está transitando hacia un país fuertemente proteccionista con aranceles superiores al 30% en su segunda administración Trump.

Mientras tanto, China, bajo el orden liberal existente, ha operado eficientemente un sistema de mercantilismo estatal para construir una base manufacturera y asegurar la competitividad de las exportaciones, logrando un alto crecimiento y convirtiéndose en la segunda economía más grande del mundo. A medida que China ha construido un enorme mercado interno, la dependencia de los países vecinos hacia China se ha intensificado y la influencia económica de China se ha expandido. Ante esto, Estados Unidos ha criticado a China por explotar el orden existente para acumular riqueza de manera desleal. Se argumenta que, tras su ingreso a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001, China utilizó su estatus de país en desarrollo para restringir importaciones y fomentar exportaciones, debilitando la base manufacturera de Estados Unidos y generando desigualdad y desempleo.

Estados Unidos está preocupado por la vulnerabilidad derivada de la excesiva dependencia de China. La dependencia de las importaciones estadounidenses de China ha aumentado constantemente, mientras que la dependencia de las exportaciones chinas a Estados Unidos ha disminuido, lo que genera una creciente preocupación por la asimetría en la interdependencia. Además, Estados Unidos ha expresado una fuerte preocupación por la tendencia de China a liderar en tecnologías futuras como la IA, las baterías, la robótica y los sistemas de vigilancia digital a través de un sistema estatal que vincula el desarrollo de alta tecnología con la seguridad nacional (estado tecno-seguro). La administración Biden ha empleado el concepto de desriesgo para abordar la excesiva dependencia de China, incluyendo la diversificación de las importaciones de minerales críticos, la corrección del déficit comercial y la reducción de las tenencias de bonos del Tesoro de EE. UU. por parte de China, que ascienden a 85.000 millones de dólares. Para disfrutar de los beneficios de la interdependencia y al mismo tiempo reducir el riesgo de seguridad nacional derivado de la dependencia excesiva, se ha buscado diversificar la dependencia externa, reorganizar las cadenas de suministro con países afines para mejorar la resiliencia y bloquear el acceso de China a tecnologías de doble uso civil-militar.

La actual administración Trump está persiguiendo un desacoplamiento estratégico, no solo reduciendo el comercio con China a través de la reubicación de cadenas de suministro a nivel nacional y aranceles recíprocos, sino también bloqueando rutas de exportación indirecta a través de México, Canadá y Vietnam. Dado que las economías de ambos países todavía están intrincadamente conectadas por una red de interdependencia, la guerra arancelaria entre Estados Unidos y China se transformará en una fase de negociación y conducirá a un compromiso. Sin embargo, será difícil revertir las elevadas tasas arancelarias y las diversas medidas de control de exportaciones e importaciones ya establecidas. Se prevé que el nivel de interdependencia entre ambos países disminuirá considerablemente.

Los cambios en la estrategia de política exterior y de seguridad de la segunda administración Trump tendrán un impacto masivo en el orden internacional, dado el papel central del liderazgo estadounidense en el orden internacional actual. La cuestión es si la estrategia de Estados Unidos traerá cambios revolucionarios, como lo presenta el presidente Trump. Lo importante es que, si bien la estrategia de política exterior y de seguridad de Estados Unidos está en gran medida influenciada por las inclinaciones individuales o las elecciones políticas del presidente Trump, debe entenderse en el contexto de una transición estructural del orden internacional que enfrenta Estados Unidos. En otras palabras, incluso si Trump no hubiera regresado a la presidencia, o si la administración Biden hubiera continuado, Estados Unidos se habría enfrentado a la tarea nacional de reajustar el orden hegemónico. La estrategia de la segunda administración Trump no es una política exterior excepcional, sino un intento de ajuste derivado de la situación estructural en la que se encuentra Estados Unidos.

II. Dirección del Cambio de Orden

La dirección del orden hasta 2030 estará fuertemente influenciada por los cambios en la política de Estados Unidos. Al igual que los aranceles de Trump violan directamente el Artículo I (principio de arancel no discriminatorio) y el Artículo II (prohibición general de aumento de aranceles) del GATT, Estados Unidos se está alejando del orden económico multilateral liberal. Además, está debilitando significativamente la estructura de círculo virtuoso de economía-seguridad, es decir, el mecanismo de profundización de la cooperación económica debido a los efectos externos de seguridad y el fortalecimiento de la cooperación en seguridad debido a los efectos externos económicos. La gobernanza global también prefiere un sistema de negociación/cooperación centrado en las grandes potencias y los países afines, en lugar de centrarse en el multilateralismo.

¿Es este alejamiento de Estados Unidos del liberalismo un ajuste estratégico temporal o un rediseño estratégico fundamental? Dependiendo de la predicción de los cambios en Estados Unidos, el orden mundial en 2030, es decir, el orden que enfrentará el nuevo gobierno de Corea, puede configurarse en los siguientes tres escenarios. El primer escenario es el regreso de Estados Unidos a un orden multilateral ajustado a través de un ajuste estratégico. El segundo escenario es que Estados Unidos abandone el orden multilateral y emprenda un rediseño estratégico, mientras que múltiples órdenes comerciales compiten y coexisten, centrados en grupos liderados por China, y grupos centrados en la UE y los miembros del CPTPP. Considerando la actitud positiva del público estadounidense hacia el comercio ([Gráfico 2]) y el profundo estado de interdependencia económica entre las principales economías del mundo, incluidas Estados Unidos y China, es muy probable que la construcción del orden futuro sea una competencia entre el primer y el segundo escenario. Si estos intentos fracasan, podría conducir al tercer escenario: la anarquía.

1. Orden Liberal Ajustado (Orden de Reglobalización)

Esto puede describirse como la restauración del orden multilateral liberal a través de la cooperación de un grupo de países que prefieren la globalización incorporada (embedded), ajustada (modified) o la reglobalización. Países con ideas afines (like-minded countries) o países aliados, especialmente países desarrollados como Japón, Australia, Canadá, el Reino Unido y la UE, están impulsando la 'cooperación multilateral sin Estados Unidos' para promover una globalización inclusiva que mitigue la desigualdad de riqueza generada por el mercado, y una globalización resiliente frente a desastres como pandemias o la militarización de la interdependencia entre países. La clave aquí es si Estados Unidos realizará un 'reajuste estratégico'. Esto implica un reajuste de la política económica exterior de Estados Unidos, donde se buscan beneficios a corto plazo a través de la coerción económica como los aranceles, seguido de un regreso a la hegemonía, es decir, una modificación parcial y un regreso al orden existente. En 1971, el presidente Nixon logró resultados deseados al reducir las obligaciones de hegemonía, abandonar el sistema de tipo de cambio fijo y aumentar los aranceles, y luego eliminó el aumento de aranceles y pasó a una gestión estable del sistema de tipo de cambio flotante, manteniendo así su posición hegemónica a través de la modificación y el ajuste del orden liberal existente.

La agresiva política arancelaria de la administración Trump parece estar siendo frenada por la oposición y las represalias de China, la preocupación por la inflación debido a la guerra arancelaria y las reacciones negativas de los mercados financieros, como la caída de los rendimientos de los bonos del Tesoro de EE. UU. y el colapso del mercado de valores, y se está moviendo hacia una fase de compromiso con China. Es posible que el regreso de Estados Unidos a un liberalismo ajustado comience en el momento en que el presidente Trump confirme que la imposición de aranceles no contribuye al crecimiento económico de Estados Unidos ni a la resolución de su déficit comercial.

2. Multipolaridad

Si los esfuerzos por un orden multilateral liberal ajustado encuentran dificultades, el escenario que podría surgir es la multipolaridad, es decir, un sistema donde múltiples órdenes/bloques compiten y coexisten. Este es un escenario en el que Estados Unidos se desvincula completamente del sistema GATT/OMC y persigue una nueva forma de orden comercial internacional. Esto ocurre cuando la creencia de que el comercio administrado, centrado en los aranceles, puede revitalizar la base industrial de Estados Unidos y resolver su déficit comercial es firme. Estados Unidos puede firmar selectivamente acuerdos comerciales preferenciales bilaterales/plurilaterales según sus intereses estratégicos y económicos, y formar un sistema de cooperación de bajo nivel centrado en ellos. Además, puede formarse un orden basado en una plataforma económica no liberal liderada por China, por ejemplo, a través de la expansión de los BRICS, mientras que un orden basado en reglas liberales se forma centrado en la UE y los países del CPTPP. Si estos no existen de forma mutuamente excluyente y conflictiva, sino que se tejen redes plurilaterales débilmente conectadas entre bloques u órdenes, se producirá el llamado efecto espagueti en términos económicos, pero en general se mantendrá un sistema de coexistencia mutua.

3. Anarquía

Si los esfuerzos anteriores fracasan, existe la posibilidad de que resurjan economías de bloque exclusivas como en la década de 1930. Tras el colapso del patrón oro, podrían surgir bloques económicos centrados en múltiples monedas comunes, dando lugar a un escenario de competencia monetaria entre bloques, aranceles proteccionistas y controles de importación/exportación, y gestión de divisas, es decir, una situación de 'empobrecimiento del vecino'. En este caso, la variable clave de la transición sería el desacoplamiento estratégico entre Estados Unidos y China. Dada la profunda interdependencia económica entre las economías de ambos países (y de las principales economías), es poco probable que la relación entre ambos países se deteriore hasta la división y la formación de bloques para 2030.

III. Desafíos y Estrategias de Respuesta de Corea

La opción que se alinea relativamente con los intereses de Corea, como país comercial abierto y democrático, es la opción 2. Esto se debe a que la tarea de prevenir la fragmentación de la economía mundial y defender el orden internacional basado en reglas no solo asegura la prosperidad económica de Corea, sino que también contribuye a la estabilidad geopolítica garantizada por la densa red de interdependencia. Al mismo tiempo, debemos prepararnos para el caso de que Estados Unidos no regrese al orden liberal.

En resumen, las tareas de la diplomacia económica de Corea consisten, a nivel macro, en una diplomacia que ayude a Estados Unidos a reingresar a la órbita del orden multilateral liberal (o una diplomacia que ayude al resurgimiento del poder hegemónico de EE. UU.), y una diplomacia que busque la solidaridad con países afines que comparten el objetivo de restaurar este orden. Las tres tareas prácticas para lograr estos objetivos estratégicos son las siguientes:

Primero, una diplomacia que apoye el regreso de Estados Unidos a un orden liberal ajustado. El nuevo gobierno llevará a cabo negociaciones arancelarias tripartitas, incluyendo aranceles sobre acero y aluminio (25%), aranceles sobre automóviles y autopartes (25%), y aranceles recíprocos aplicados a Corea (25%), en un marco de equilibrio de intereses industriales y económicos entre Corea y Estados Unidos. El marco fundamental del gobierno de Trump al negociar es abordar las relaciones económicas Corea-EE. UU. y las negociaciones comerciales con Corea desde la perspectiva de buscar el reequilibrio a través de aranceles: corrección del déficit comercial, corrección del desequilibrio entre manufactura y servicios, reducción del déficit fiscal y desacoplamiento estratégico (con China). Ante esto, Corea también debe tener un marco macro integral. Dado que el orden internacional liberal ajustado y basado en reglas es de interés vital para la economía coreana, debe existir una potencia hegemónica que lo sostenga, y en el futuro previsible, no hay otra potencia que pueda asumir este papel aparte de Estados Unidos. Por lo tanto, la negociación de Corea con Estados Unidos no se trata simplemente de lograr un equilibrio de intereses económicos y políticos, sino de presentar la justificación de 'apoyar el papel hegemónico de Estados Unidos', o en otras palabras, 'invertir en la hegemonía'. Es decir, un esfuerzo por ampliar los puntos de contacto y la intersección entre los intereses de Estados Unidos (búsqueda de reequilibrio) y el orden internacional liberal basado en reglas. La inversión en equipos de alta tecnología como semiconductores, la industria de la construcción naval, la industria de defensa y la importación de GNL son elementos de cooperación que ayudan a la posición hegemónica de Estados Unidos como un 'aliado indispensable'.

En el mismo contexto, Corea debe ser proactiva en la corrección de las barreras no arancelarias al mercado interno, que Estados Unidos señala como prácticas desleales. El presidente Trump ha declarado explícitamente: "[Para evitar aranceles, se debe] reducir los aranceles, eliminar las barreras y detener la manipulación de divisas". El próximo gobierno debe reconocer que la corrección de las prácticas internas desleales no solo se relaciona con la restauración de la hegemonía estadounidense, sino también con la reforma estructural de la economía coreana, y debe lograr un reequilibrio comercial ampliando las importaciones a través de este trabajo.

Segundo, se debe fortalecer la diplomacia de solidaridad con países afines. La plataforma central para esto es el CPTPP. La mayoría de los miembros del CPTPP son aliados (Japón, Australia, Canadá, Reino Unido, etc.) o países afines de Estados Unidos, y pueden desempeñar un papel pionero en el establecimiento de un orden multilateral liberal (ajustado) sin Estados Unidos. El nuevo gobierno debe elaborar planes para promover activamente la adhesión al CPTPP y su utilización activa.

El socio clave en la promoción de esta tarea, y la tarea de apoyar el papel hegemónico de Estados Unidos, es Japón. Corea y Japón, como aliados de Estados Unidos y potencias comerciales, tienen intereses vitales en un orden económico internacional de libertad y apertura. Además, como potencias manufactureras, tienen estructuras industriales complementarias y están vinculados por cadenas de suministro estrechas. Por lo tanto, en términos de negociaciones comerciales con Estados Unidos, tienen un marco de negociación muy similar. En cuanto al comercio, también comparten amplias áreas de consenso en cuanto a la percepción y las políticas hacia China.

Japón ya está invirtiendo en el liderazgo global de Estados Unidos. Desde el gobierno de Abe hasta el gobierno de Kishida, se ha declarado que, aunque Estados Unidos ya no tiene la capacidad de ejercer un liderazgo global, Japón, como colaborador (o socio subordinado en el liderazgo conjunto), contribuirá a la restauración del liderazgo hegemónico de Estados Unidos. Japón busca esforzarse por complementar la posición hegemónica de Estados Unidos y evitar la división estratégica del bloque hegemónico, impulsando la restauración y evolución del orden existente, participando activamente en el reajuste estratégico de las responsabilidades y privilegios entre Estados Unidos, cuya hegemonía está en declive, y sus aliados. Corea, al estar en una posición similar, necesita buscar un papel que complemente el liderazgo hegemónico de Estados Unidos. Además, Japón, como país líder del CPTPP, debe apoyar activamente la adhesión de Corea y fortalecer la cooperación con Corea para la expansión y profundización del CPTPP.

Tercero, Corea debe reducir la dependencia excesiva a un nivel apropiado como estrategia de desriesgo (de-risking) frente a China y Estados Unidos. Corea estuvo una vez en un estado de dependencia excesiva, con una dependencia de las exportaciones a China que alcanzó el 28%, y la dependencia de componentes/materiales de China se acerca al 30%. Esto se debe al patrón de importar componentes y materiales chinos a bajo precio, procesarlos y exportarlos a Estados Unidos y Europa. A partir de la década de 2020, Corea ha estado promoviendo la "des-chinezación" para diversificar y reducir el riesgo de dependencia excesiva de China por razones de seguridad económica, pero como resultado, las exportaciones a Estados Unidos han aumentado drásticamente (la superávit comercial de Corea con Estados Unidos en 2024 fue de 55.700 millones de dólares, la cifra más alta de la historia), enfrentando los aranceles punitivos de Trump. Además, la ruta por la cual Corea exporta bienes intermedios a China y China exporta bienes finales a Estados Unidos está en riesgo de ser bloqueada por los aranceles de Trump.

En resumen, Corea está expuesta al riesgo de dependencia excesiva de los mercados de Estados Unidos y China, y se enfrenta a la tarea estratégica de reducir conjuntamente y diversificar. Además, a medida que aumenta el riesgo de desacoplamiento entre Estados Unidos y China, también puede enfrentar el riesgo de tener que elegir entre ambos, es decir, una situación en la que se acepte una reducción significativa de la interdependencia con uno de ellos, e incluso un debilitamiento de las relaciones de seguridad. Para prepararse ante la tendencia de desacoplamiento entre Estados Unidos y China, es necesario reducir la dependencia excesiva, pero se requiere un ajuste estratégico para garantizar una interdependencia apropiada.

En este contexto, la diplomacia económica de Corea debe elaborar sistemáticamente una estrategia de reequilibrio hacia el Sur Global, especialmente hacia la ASEAN y la India. Junto con los esfuerzos de cooperación global para prevenir la propagación del proteccionismo hacia el Sur Global, es necesario un cambio hacia el mercado asiático, que representa el 40% de la economía mundial, como parte de la promoción de la Estrategia del Indo-Pacífico (China+1 ⇒ China+α). ■

[Gráfico 1]

[Gráfico 2]

■ Yeol SonDirector del EAI. Profesor de la Escuela de Posgrado de Estudios Internacionales de la Universidad Yonsei.

■ Responsable y Edición:Chae-rin Song, Investigadora del EAI

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