[新政府の外交政策提言スペシャルレポート] ② 韓国の通商外交2030：自由主義国際経済秩序の混乱に対応する3大戦略

今後5年間の韓国の通商外交は、①トランプ関税政策に代表される米国の経済的圧力に能動的に対応し、②中国への過剰依存を縮小しつつ対中産業競争力を強化し、③米中先端技術覇権競争の中で革新能力を確保し、④ゼロ成長および雇用停滞からの脱却を支援するという4大挑戦課題を抱えている。最近EAIが実施した世論調査によると、国民はかつてないほど能動的かつ体系的な経済外交を要求している（[図表1] 2025.1.24.-26 EAI世論調査）。

新政府の通商外交は、急変する世界経済秩序の中で死活的な局面を迎えている。ミクロ的にはトランプ関税爆弾による韓米関税交渉を乗り越えなければならない喫緊の課題を抱えているが、より重要な課題は世界経済秩序の混乱の本質を正しく理解し、新たな秩序変化の方向性を正確に読み取ることである。新政府は変化の流れに機敏かつ能動的、多角的に対応する戦略を策定しなければならない。

本稿の核心内容は以下の通りである。第一に、既存の自由主義通商秩序の根幹である無差別原則（MFN）、さらにはWTOは死亡宣告を受けた。世界両大経済大国である米国と中国が秩序破壊の主犯であるため、過去の秩序への復帰は非常に困難な状況である。したがって、これまで韓国が推進してきた通商外交、すなわちWTOと韓米FTA、韓中FTAなどのFTA外交は終焉を迎えたと見るべきである。

第二に、新政府の5年間は、既成秩序の大混乱の中で展開される新たな秩序変化に対応する時間となるだろう。新秩序は、調整された自由主義秩序、多重秩序化、そして無秩序という3つの方向で展望できる。そして、これらの変化の方向は、概ね米国の戦略的選択にかかっている。

第三に、貿易立国である韓国の核心的利益に合致する秩序は「調整された自由主義」秩序である。したがって、韓国はこれまで経験したことのない「秩序構築外交」、すなわちマクロ的には米国が調整された自由主義秩序の軌道に再参入できるよう支援する外交（あるいは米国の覇権復帰を支援する外交）、またこのような秩序回復、構築に志を共にする同志国との連携を追求する外交を展開しなければならない。

I. 世界経済秩序の変化

1945年以降、世界経済はブロック化され閉鎖的な秩序から、米国の主導による統合的かつ開放的な自由主義秩序へと再編成された。米国はGATT、国際通貨基金（IMF）、世界銀行（World Bank）などの国際制度の創設を主導し、自国市場の開放や航行の自由の保障など地球公共財を提供した。韓国はこの秩序の中で輸出主導型政治経済体制を構築し、高度成長と繁栄を成し遂げた。自由主義秩序の模範生であり最大の受益者となったのである。

このような冷戦の覇権秩序は、1990年代の脱冷戦とグローバル化の波の中で市場中心の自由主義（＝新自由主義）秩序へと進化し、国家間の相互依存が増大し、地球全体の繁栄ももたらした。韓国は積極的なグローバル化推進を通じて先進国の仲間入りを果たした。一方で、グローバル化の進展に伴い、①国家間および国家内の経済的不均衡と格差は拡大し、②国家間の相互依存の非対称性による過剰依存リスクが増大するという結果を招いた。コロナパンデミックと露・ウクライナ戦争は、過剰依存のリスクをさらに拡大させた。

既成秩序がもたらすリスクに敏感に反応しつつ、秩序変化を推進する勢力もまた米国である。トランプ第1期からバイデン政権、トランプ第2期に至る米国の目標は、国内製造業の衰退と貿易不均衡の拡大、競争国である中国への過剰依存問題を解決し、最終的に中国との先端技術競争で安定的な優位を確保することである。米国は関税政策を通じて鉄鋼、アルミニウム、自動車などの製造業基盤の回復を図っており、半導体やAIなどの先端技術分野で対中優位を維持するための産業政策を推進している。これは既成の自由主義秩序からの離脱を意味する。その結果、世界最大の経済国であり平均関税率3.3%で最低水準である米国は、トランプ第2期に入り、30%を超える強力な保護主義国家へと移行している。

一方、中国は既成の自由主義秩序の下で国家主導の中傷主義体制を効率的に稼働させ、製造業基盤を構築し輸出競争力を確保して高度成長を重ね、世界第2位の経済大国となった。中国が巨大な国内市場を構築すると、周辺国の中国依存が深化し、中国の経済的影響力は拡大した。これに対し米国は、中国が既成秩序を悪用して不当に富を蓄積してきたと批判してきた。2001年に中国が世界貿易機関（WTO）体制に加盟した後、発展途上国の地位を悪用して輸入を抑制し輸出を促進することで、米国製造業基盤を弱体化させ、不平等と失業を量産したというのである。

米国は対中過剰依存に伴う脆弱性を懸念している。米国の対中輸入依存度は着実に増加してきたが、中国の対米輸出依存度は減少し、相互依存の非対称性による懸念が日増しに高まっている。さらに、中国が先端技術開発と国家安全保障を連携させた国家体制（techno-security state）を通じてAI、バッテリー、ロボット、デジタル監視システムなど未来技術をリードする傾向に強い懸念を示している。バイデン政権は、重要鉱物輸入の多角化、貿易赤字是正、中国の850億ドル規模の米国債保有額削減など、対中過剰依存を解消するためにディリスキング（de-risking）という概念を導入した。相互依存がもたらす恩恵を享受しつつも、過剰依存がもたらす国家安全保障リスクを軽減するために、対外依存の多角化を図り、友好国とサプライチェーンを再編して回復力を向上させる一方、民軍両用技術の対中遮断を推進した。

現トランプ政権は、サプライチェーンの国内移転、相互関税を通じて中国との貿易縮小だけでなく、メキシコ・カナダ・ベトナムを迂回輸出基地とするルートを封鎖するなど、戦略的デカップリングを追求している。両国の経済は依然として緊密な相互依存の網に繋がっているため、米中間の関税戦争は交渉局面へと転換され、妥協の道へと進むだろう。それにもかかわらず、高騰した関税率、既に設定された様々な輸出・輸入規制措置を元に戻すことは難しい。両国間の相互依存のレベルは相当程度低下すると展望される。

米国のリーダーシップが核心的な役割を果たす現在の国際秩序において、トランプ第2期政権の外交安保戦略の変化は国際秩序に甚大な影響を与える。問題は、トランプ大統領が提示するように、米国の戦略が革命的な変化をもたらすかどうかという点である。重要な点は、米国の外交安保戦略がトランプ大統領の個人的な性向や政策選択によって形成される部分も大きいが、米国が直面した国際秩序の構造的転換という背景の上で理解されなければならないという点である。言い換えれば、トランプが大統領に復帰しなかったとしても、あるいはバイデン政権が継続されたとしても、米国は覇権秩序を再調整しなければならない国家的な課題に直面していた。トランプ第2期戦略は例外的な外交政策ではなく、より根本的に米国が置かれた構造的状況から生じた調整の試みと見ることができる。

II. 秩序変化の方向性

2030年に至る今後の秩序の方向性は、米国の政策変化に大きく影響されるだろう。トランプ関税がWTO第1条（無差別関税原則）と第2条（関税引き上げ原則的禁止）を正面違反しているように、米国は自由主義的多元主義経済秩序から離脱している。また、経済・安全保障の好循環構造、すなわち安全保障上の外部効果による経済協力深化、そして経済的外部効果による安全保障協力強化メカニズムを著しく弱体化させている。地球ガバナンスもまた、多元主義中心から強国と友好国中心の交渉・協力体制を好むようになっている。

このようなトランプの自由主義からの離脱は、一時的な戦略的再調整なのか、それとも根本的な戦略的再設計なのか。米国の変化に対する予測によって、2030年の世界秩序、すなわち韓国の新政府が経験することになる秩序は、以下の3つのシナリオで構成してみることができる。第一は、米国が戦略的再調整を通じて調整された多国間秩序に復帰するシナリオであり、第二は、米国が多国間秩序を廃棄し戦略的再設計に乗り出す一方、中国中心グループとEUおよびCPTPP加盟国が中心となるグループなど、複数の通商秩序が競合し共存するケースである。現在の米国国民の貿易に対する肯定的な態度（[図表2]）、そして米中を含む世界の主要経済圏間の深化された経済的相互依存状態を考慮すると、未来の秩序構築は第一と第二のシナリオの競合となる可能性が高く、このような試みが失敗すれば第三のシナリオである無秩序（anarchy）へと進む可能性がある。

1. 調整された自由主義秩序（再グローバル化秩序）

これは、埋め込まれた（embedded）、調整された（modified）グローバル化あるいは再グローバル化（reglobalization）を志向する国家群の協力による自由主義多国間秩序の回復と言える。市場主義がもたらす富の不均衡を緩和する包摂的（inclusive）グローバル化、パンデミックのような災害あるいは国家間の相互依存の武器化に対して回復力のある（resilient）グローバル化を推進するために、志を同じくする国家（like-minded countries）あるいは同志国、特に日本、オーストラリア、カナダ、英国、EU先進国などが「米国なき多国間協力」を推進するものである。やはり鍵となるのは米国の戦略的再調整（strategic readjustment）の有無である。これは米国の対外経済政策の再調整として、関税などの経済的圧力によって短期的な利益を確保した後、覇権への復帰――既成秩序の部分修正と復帰の順序である。1971年、ニクソン大統領は覇権義務の縮小、固定為替レート制の廃棄、関税引き上げなどで所期の成果を上げると、関税引き上げを撤廃し変動為替レート体制の安定的な管理へと移行し、既成自由主義秩序の修正と調整を通じて覇権的地位を維持することができた。

米国トランプ政権の過激な関税政策は、既に中国などの反発と報復、関税戦争によるインフレ懸念、米国債利回り低下および株式市場暴落など金融市場の否定的な反応によってブレーキがかかる様相を見せており、中国との妥協局面へと移行している。トランプ大統領が関税賦課が米国経済成長と貿易赤字解消に役立たないという事実を確認する時点で、米国の調整された自由主義への復帰が始まる可能性がある。

2. 多重秩序化

調整された自由主義多国間秩序化の努力が難航した場合に登場しうるシナリオは、多重秩序化、すなわち複数の秩序・ブロックが競合・共存する体制と言える。米国がGATT/WTO体制から完全に離脱し、新たな形態の国際貿易秩序を追求するシナリオである。関税を中心とした管理貿易が米国産業基盤の復活と貿易赤字解消を可能にするという信念が強固な場合である。米国は戦略的・経済的利害に基づき、選択的に二国間・複数国間優遇貿易協定（preferential trade agreement）を締結し、これを中心に低レベルの協力体制を形成する可能性がある。また、中国が主導する体制、例えばBRICS拡大を通じた非自由主義的経済プラットフォーム基盤秩序が形成される一方、EUとCPTPP諸国を中心に自由主義的なルール基盤秩序が形成される可能性がある。これらが互いに排他的かつ対立的に存在するのではなく、ブロック間あるいは秩序間の緩やかに連携された複数のネットワーク（plurilateral networks）が形成される場合、経済的にはいわゆるスパゲッティボウル効果（spaghetti bowl effect）がもたらされるだろうが、全体としては相互に共存する体制が維持されるだろう。

3. 無秩序

以上の努力が失敗した場合、1930年代のような排他的ブロック経済が再登場する可能性がある。金本位制が崩壊した後、複数の共通通貨を中心としてブロック経済圏が登場し、ブロック間の競争的な通貨競争、保護関税と輸出入統制、外貨管理などを通じた、いわゆる「近隣窮乏化」状況が再び登場するシナリオである。この場合、転換の核心的変数は米国と中国間の戦略的デカップリングである。少なくとも両国経済間の（また主要経済圏間の）深化された経済的相互依存状態を見ると、2030年までに両国関係が分裂とブロック化へと悪化する可能性は低い。

III. 韓国の対応課題と戦略

開放的通商国家であり自由民主主義国家として、韓国の利益に相対的に合致する選択肢は2案である。世界経済の分節化を阻止し、ルール基盤国際秩序を擁護する課題は、韓国の経済的繁栄を確保するだけでなく、緊密な相互依存の網が担保する地政学的安定効果にも寄与するためである。同時に、米国が自由主義秩序に復帰しない場合にも備えなければならない。

要するに、韓国の経済外交課題は、マクロ的には米国が自由主義多国間秩序の軌道に再参入できるよう支援する外交（あるいは米国の覇権復帰を支援する外交）、そしてこのような秩序回復に志を共にする同志国との連携を追求する外交と言える。以上の戦略目標を遂行するための3大実践課題は以下の通りである。

第一に、米国が調整された自由主義秩序に復帰することを支援する外交である。新政府は、韓米間の産業的・経済的利益の均衡を図る次元で、鉄鋼・アルミニウム関税（25%）、自動車・自動車部品関税（25%）、韓国に適用する相互関税（25%）など、3大関税協議を進めるだろう。交渉に臨むトランプ政府の基本フレームは、関税を通じた再均衡――貿易赤字是正、製造業・サービス業不均衡是正、財政赤字削減、（中国に対する）戦略的デカップリング――追求という視点から韓米経済関係と対韓貿易交渉を扱うことである。これに対し韓国もマクロ複合フレームを備えなければならない。調整された自由主義、ルール基盤国際秩序は韓国経済にとって死活的利益であるため、これを支える覇権国が存在しなければならず、近い将来米国以外の覇権国を担当する勢力は不在である。したがって、韓国の対米交渉は単に米国と経済的・政治的利益の均衡を図るだけでなく、「米国の覇権的役割への支持」、別の表現では「覇権への投資」という名分を掲げる必要がある。すなわち、米国の利益（再均衡追求）と自由主義ルール基盤国際秩序の接点と共通部分を拡大していく努力である。半導体など先端設備投資、造船業、防衛産業、LNG輸入などは、不可欠な同盟国（indispensable ally）として米国の覇権的地位を支援する協力アイテムである。

同じ文脈で、韓国は米国が指摘する国内市場における非関税障壁としての不公正行為是正問題に積極的に取り組むべきである。トランプ大統領は「[関税を回避するには自国]関税を引き下げ、障壁を撤廃し、為替操作を中止すること」と明言したことがある。次期政府は、国内の不公正慣行の是正がすなわち米国の覇権回復だけでなく、韓国経済の構造改革とも関連する事案であることを認識し、この作業を通じて輸入を拡大し、貿易の拡大再均衡を達成しなければならない。

第二に、同志国との連携外交を強化しなければならない。その中心プラットフォームはCPTPPである。CPTPP加盟国の大多数は米国の同盟国（日本、オーストラリア、カナダ、英国など）あるいは友好国であり、米国なき（調整された）自由主義多国間秩序の樹立に先駆的な役割を果たすことができる国家群である。新政府はCPTPPへの加入を積極的に推進し、活用する計画を策定しなければならない。

上記の課題――そして米国の覇権的役割支援課題――を推進する上で、核心的パートナーは日本である。日韓両国は米国の同盟国であり貿易大国として、自由と開放の国際経済秩序に死活的利益がかかっている。また、製造強国として相互補完的な産業構造を持ち、緊密なサプライチェーンで連携されている。したがって、米国との貿易交渉という側面でも非常に類似した交渉構図を持っている。貿易に関しては、対中認識と政策面でも共有する部分が広い。

日本は既に米国のグローバルリーダーシップに投資している。安倍政権に続き岸田政権は、米国がもはや地球的リーダーシップを行使する能力を持っていないが、日本が協力者（あるいは共同リーダーシップの下位パートナー）として米国の覇権的リーダーシップの回復に貢献するという点を表明している。日本は覇権低下の米国と同盟国との間で、責任と特権の配分を巡る戦略的再調整に積極的に参加し、米国の覇権的地位を補完し、覇権ブロックの戦略的分断を抑制して既成秩序の回復と進化へと導く努力を重ねようとしている。韓国も同様の立場であるため、米国の覇権的リーダーシップを補完する役割を模索する必要がある。また、日本はCPTPPの主導国として韓国の加入を積極的に支援し、CPTPPの拡大と深化のために韓国と協力を強化しなければならない。

第三に、韓国は中国と米国に対するディリスキング（de-risking）戦略として、過剰依存を適切な水準にまで削減しなければならない。韓国はかつて対中輸出依存度が28%に達するほど過剰依存状態であり、部品・素材の対中国依存度は30%に迫っている。低価格で中国の部品や素材を輸入・加工し、米国や欧州に輸出するパターンである。2020年代に入り、韓国は経済安全保障の観点から中国への過剰依存リスクが高まると、これを分散・低減する「脱中国化」を推進したが、その結果対米輸出が急増し（2024年基準、韓国の対米黒字は557億ドルで史上最大）、トランプ関税爆弾に直面している。また、韓国が中国に中間財を輸出し、中国が最終財を米国に輸出する経路も、トランプ関税によって遮断される危機に瀕している。

要するに、米中両大市場に対する過剰依存リスクに晒されており、戦略的に共同縮小と多角化という課題を抱えている。さらに、米中デカップリングリスクが上昇する中で、二者択一のリスク、すなわちどちらか一方との相互依存の大幅な縮小を甘受する状況、さらには安全保障関係の弱化という状況にも直面しうる。米中デカップリングの動きに備え、過剰依存を削減しつつも、適切な相互依存が保障されるよう戦略的調整が必要である。

このような文脈で、韓国の経済外交はグローバルサウス、特にASEANとインドへのリバランス（rebalancing）戦略を体系的に策定しなければならない。グローバルサウスへの保護主義拡散抑制のための地球的協力努力と共に、インド太平洋戦略推進の一環として、世界経済の40%を占めるアジア市場への転換（China+1 ⇒ China+α）が必要である。■

[図表1]

[図表2]

■ ソン・ヨルEAI院長。延世大学国際学大学院教授。

■ 担当・編集：ソン・チェリン、EAI研究員。

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