Rapport spécial sur les propositions de politique étrangère de la nouvelle administration : ② Diplomatie commerciale de la Corée 2030 : Trois stratégies majeures pour répondre à la perturbation de l'ordre économique international libéral

Au cours des cinq prochaines années, la diplomatie commerciale de la Corée sera confrontée à quatre défis majeurs : ① répondre activement aux pressions économiques américaines représentées par la politique tarifaire de Trump, ② réduire la dépendance excessive à l'égard de la Chine tout en renforçant la compétitivité industrielle vis-à-vis de la Chine, ③ assurer la capacité d'innovation dans la concurrence pour la suprématie technologique entre les États-Unis et la Chine, et ④ aider à surmonter la stagnation de la croissance zéro et de l'emploi. Une enquête d'opinion récente menée par l'EAI montre que les citoyens exigent une diplomatie économique plus active et systématique que jamais ([Graphique 1] Enquête d'opinion EAI, 24-26 janvier 2025).

La diplomatie commerciale de la nouvelle administration se trouve à un moment critique au sein de l'ordre économique mondial en rapide évolution. Bien qu'il y ait le défi immédiat de mener des négociations tarifaires entre la Corée et les États-Unis suite aux tarifs douaniers de Trump, le défi plus important est de comprendre la nature de la perturbation de l'ordre économique mondial et de saisir la direction du changement du nouvel ordre. Le nouveau gouvernement doit élaborer une stratégie qui réponde de manière agile, active et multidimensionnelle aux tendances du changement.

Les points clés de cet article sont les suivants. Premièrement, le principe de la nation la plus favorisée (NPF), fondement de l'ordre commercial libéral existant, et par extension l'OMC, ont été déclarés obsolètes. Étant donné que les deux plus grandes puissances économiques mondiales, les États-Unis et la Chine, sont les principaux responsables de la destruction de l'ordre, il est très difficile de revenir à l'ordre passé. Par conséquent, la diplomatie commerciale que la Corée a menée jusqu'à présent, c'est-à-dire la diplomatie des ALE tels que l'OMC, l'ALE Corée-États-Unis et l'ALE Corée-Chine, doit être considérée comme terminée.

Deuxièmement, les cinq années de la nouvelle administration seront une période de réponse aux changements du nouvel ordre qui se dérouleront dans le chaos de l'ordre existant. Le nouvel ordre peut être envisagé dans trois directions : un ordre libéral ajusté, une multipolarisation et un désordre. Et la direction de ces changements dépendra largement des choix stratégiques des États-Unis.

Troisièmement, l'ordre qui correspond aux intérêts fondamentaux de la Corée, une nation commerçante, est un ordre « libéral ajusté ». Par conséquent, la Corée doit mener une « diplomatie d'architecture de l'ordre » sans précédent, c'est-à-dire une diplomatie qui aide macroscopiquement les États-Unis à réintégrer la trajectoire de l'ordre libéral ajusté (ou une diplomatie qui aide au retour de la suprématie américaine), et une diplomatie qui recherche la solidarité avec les pays partageant les mêmes idées qui soutiennent cette restauration et cette architecture de l'ordre.

I. Changement de l'ordre économique mondial

Depuis 1945, l'économie mondiale a été réorganisée d'un ordre bloqué et fermé à un ordre libéral intégré et ouvert sous la direction des États-Unis. Les États-Unis ont pris l'initiative de créer des institutions internationales telles que le GATT, le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale (BM), et ont fourni des biens publics mondiaux tels que l'ouverture de leur marché et la garantie de la liberté de navigation. La Corée a construit un système politico-économique axé sur l'exportation dans cet ordre, réalisant une croissance et une prospérité élevées. Elle est devenue un modèle et le plus grand bénéficiaire de l'ordre libéral.

Cet ordre hégémonique de la guerre froide a évolué vers un ordre libéral de marché (= néolibéralisme) dans la foulée de la fin de la guerre froide et de la mondialisation dans les années 1990, augmentant l'interdépendance entre les pays et apportant la prospérité à l'ensemble du globe. La Corée a atteint le rang de pays développé grâce à la promotion active de la mondialisation. En revanche, avec la progression de la mondialisation, ① les déséquilibres économiques et les écarts entre les pays et au sein des pays se sont accrus, et ② le risque de dépendance excessive (overdependence) dû à l'asymétrie de l'interdépendance entre les pays a augmenté. La pandémie de Corona et la guerre russo-ukrainienne ont encore amplifié le risque de dépendance excessive.

Les États-Unis sont également une force motrice du changement de l'ordre, réagissant de manière sensible aux risques engendrés par l'ordre existant. L'objectif des États-Unis, qui s'étend de la première administration Trump à l'administration Biden et à la seconde administration Trump, est de résoudre le déclin de l'industrie manufacturière nationale, l'élargissement du déséquilibre commercial et la dépendance excessive vis-à-vis de la Chine, tout en assurant finalement une supériorité stable dans la concurrence technologique de pointe avec la Chine. Les États-Unis cherchent à relancer leur base manufacturière dans des secteurs tels que l'acier, l'aluminium et l'automobile par le biais de politiques tarifaires, et poursuivent des politiques industrielles pour maintenir leur supériorité dans des secteurs de haute technologie tels que les semi-conducteurs et l'IA. Cela signifie un abandon de l'ordre commercial libéral existant. En conséquence, les États-Unis, la plus grande économie mondiale avec le taux de droit de douane moyen le plus bas de 3,3 %, évoluent vers un pays fortement protectionniste avec des droits de douane supérieurs à 30 % sous la seconde administration Trump.

Pendant ce temps, la Chine, dans le cadre de l'ordre commercial libéral existant, a fait fonctionner efficacement son système de mercantilisme dirigé par l'État, a construit une base manufacturière, a assuré sa compétitivité à l'exportation et a connu une croissance rapide, devenant la deuxième plus grande économie mondiale. Avec la construction d'un vaste marché intérieur par la Chine, la dépendance des pays voisins à l'égard de la Chine s'est accrue et l'influence économique de la Chine s'est étendue. En réponse, les États-Unis ont critiqué la Chine pour avoir exploité l'ordre existant et accumulé des richesses de manière déloyale. Ils soutiennent que depuis que la Chine a rejoint le système de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) en 2001, elle a abusé de son statut de pays en développement pour restreindre les importations et stimuler les exportations, affaiblissant ainsi la base manufacturière américaine et engendrant inégalités et chômage.

Les États-Unis s'inquiètent de la vulnérabilité due à la dépendance excessive vis-à-vis de la Chine. Bien que la dépendance des États-Unis aux importations chinoises ait constamment augmenté, la dépendance des exportations chinoises vis-à-vis des États-Unis a diminué, suscitant des inquiétudes croissantes quant à l'asymétrie de l'interdépendance. De plus, ils expriment de vives préoccupations quant à la tendance de la Chine à dominer les technologies futures telles que l'IA, les batteries, les robots et les systèmes de surveillance numérique par le biais d'un système d'État axé sur la technologie et la sécurité (techno-security state). L'administration Biden a utilisé le concept de réduction des risques (de-risking) pour remédier à la dépendance excessive vis-à-vis de la Chine, notamment par la diversification des importations de minéraux critiques, la correction du déficit commercial et la réduction des 85 milliards de dollars de bons du Trésor américain détenus par la Chine. Afin de bénéficier des avantages de l'interdépendance tout en réduisant les risques pour la sécurité nationale découlant d'une dépendance excessive, ils ont cherché à diversifier la dépendance extérieure, à réorganiser les chaînes d'approvisionnement avec des pays amis pour améliorer la résilience, et à empêcher le transfert de technologies à double usage civil et militaire vers la Chine.

L'administration Trump actuelle poursuit un découplage stratégique, non seulement en réduisant le commerce avec la Chine par le biais du rapatriement des chaînes d'approvisionnement et de tarifs douaniers réciproques, mais aussi en bloquant les routes d'exportation indirecte via des pays comme le Mexique, le Canada et le Vietnam. Étant donné que les économies des deux pays sont toujours étroitement interconnectées par un réseau d'interdépendance, la guerre tarifaire entre les États-Unis et la Chine se transformera en une phase de négociation et évoluera vers un compromis. Néanmoins, il sera difficile de revenir en arrière sur les tarifs douaniers élevés et les diverses mesures de restriction des exportations et des importations déjà mises en place. Le niveau d'interdépendance entre les deux pays devrait considérablement diminuer.

Les changements dans la stratégie de politique étrangère et de sécurité de la seconde administration Trump auront un impact considérable sur l'ordre international, étant donné le rôle central du leadership américain dans l'ordre international actuel. La question est de savoir si la stratégie américaine apportera des changements révolutionnaires, comme le suggère le président Trump. Il est important de comprendre que si la stratégie de politique étrangère et de sécurité des États-Unis est en partie façonnée par les tendances individuelles ou les choix politiques du président Trump, elle doit être comprise dans le contexte d'une transition structurelle de l'ordre international auquel les États-Unis sont confrontés. En d'autres termes, même si Trump n'était pas revenu à la présidence, ou même si l'administration Biden avait continué, les États-Unis étaient confrontés à la tâche nationale de réajuster l'ordre hégémonique. La stratégie de la seconde administration Trump ne peut être considérée comme une politique étrangère exceptionnelle, mais plutôt comme une tentative d'ajustement découlant de la situation structurelle dans laquelle se trouvent les États-Unis.

II. Direction du changement d'ordre

La direction de l'ordre d'ici 2030 sera fortement influencée par les changements de politique des États-Unis. Les tarifs douaniers de Trump violent directement l'article I (principe de la nation la plus favorisée) et l'article II (interdiction générale d'augmenter les droits de douane) du GATT, démontrant que les États-Unis s'éloignent de l'ordre économique multilatéral libéral. De plus, ils affaiblissent considérablement le cercle vertueux de l'économie et de la sécurité, c'est-à-dire le mécanisme de coopération économique approfondie dû aux externalités de sécurité et de coopération de sécurité renforcée dû aux externalités économiques. La gouvernance mondiale privilégie également les systèmes de négociation/coopération centrés sur les grandes puissances et les pays amis, plutôt que le multilatéralisme.

Cette dérive libérale de Trump est-elle un réajustement stratégique temporaire ou une refonte stratégique fondamentale ? En fonction des prévisions concernant les changements aux États-Unis, l'ordre mondial en 2030, c'est-à-dire l'ordre auquel sera confrontée la nouvelle administration coréenne, peut être divisé en trois scénarios. Le premier est un scénario où les États-Unis reviennent à un ordre multilatéral ajusté par un réajustement stratégique. Le second est un scénario où les États-Unis rejettent l'ordre multilatéral et entreprennent une refonte stratégique, tandis que plusieurs ordres commerciaux entrent en concurrence et coexistent, tels qu'un groupe centré sur la Chine et un groupe centré sur l'UE et les membres du CPTPP. Compte tenu de l'attitude positive du public américain envers le commerce ([Graphique 2]) et de l'interdépendance économique approfondie entre les principales régions économiques mondiales, y compris les États-Unis et la Chine, il est fort probable que la construction de l'ordre futur sera une concurrence entre le premier et le second scénario, et si ces tentatives échouent, cela pourrait mener au troisième scénario, l'anarchie.

1. Ordre libéral ajusté (ordre de re-mondialisation)

Cela peut être appelé une restauration de l'ordre multilatéral libéral par la coopération d'un groupe de pays qui privilégient la mondialisation intégrée (embedded), ajustée (modified) ou la re-mondialisation (reglobalization). Il s'agit de la promotion d'une mondialisation inclusive qui atténue les inégalités de richesse causées par le marché, et d'une mondialisation résiliente face aux catastrophes comme les pandémies ou la militarisation de l'interdépendance entre les pays, par la coopération de pays partageant les mêmes idées (like-minded countries) ou des pays alliés, en particulier les pays développés comme le Japon, l'Australie, le Canada, le Royaume-Uni et l'UE, qui poussent à une « coopération multilatérale sans les États-Unis ». La clé est également de savoir si les États-Unis procéderont à un réajustement stratégique (strategic readjustment). Cela implique un réajustement de la politique économique extérieure des États-Unis, où, après avoir obtenu des avantages à court terme par la coercition économique telle que les tarifs douaniers, ils reviennent à l'hégémonie – une séquence de modification partielle et de retour à l'ordre existant. En 1971, le président Nixon a atteint ses objectifs par une réduction des obligations hégémoniques, l'abandon du système de taux de change fixe et une augmentation des droits de douane, puis a aboli l'augmentation des droits de douane et est passé à une gestion stable du système de taux de change flottant, conservant ainsi sa position hégémonique par la modification et l'ajustement de l'ordre libéral existant.

La politique tarifaire radicale de l'administration Trump semble être freinée par les représailles de la Chine et d'autres pays, les craintes d'inflation dues à la guerre tarifaire, et les réactions négatives des marchés financiers telles que la baisse des rendements des bons du Trésor américain et le krach boursier, et évolue vers une phase de compromis avec la Chine. Il est possible que le retour des États-Unis à un libéralisme ajusté commence lorsque le président Trump constatera que l'imposition de droits de douane n'aide pas à la croissance économique américaine ni à la réduction du déficit commercial.

2. Multipolarisation

Si les efforts pour établir un ordre multilatéral libéral ajusté rencontrent des difficultés, le scénario qui pourrait émerger est celui de la multipolarisation, c'est-à-dire un système où plusieurs ordres/blocs entrent en concurrence et coexistent. C'est un scénario où les États-Unis s'éloignent complètement du système GATT/OMC et poursuivent une nouvelle forme d'ordre commercial international. Cela se produit lorsque la conviction que le commerce administré par des tarifs douaniers permet de relancer l'industrie américaine et de corriger le déficit commercial est forte. Les États-Unis peuvent conclure sélectivement des accords commerciaux préférentiels bilatéraux/plurilatéraux en fonction de leurs intérêts stratégiques et économiques, et former un système de coopération de faible niveau autour de ces accords. De plus, un ordre basé sur une plateforme économique non libérale, centré sur la Chine, tel que l'élargissement des BRICS, pourrait se former, tandis qu'un ordre basé sur des règles libérales pourrait se former autour de l'UE et des pays du CPTPP. Si ceux-ci n'existent pas de manière mutuellement exclusive et conflictuelle, mais forment des réseaux plurilatéraux lâchement liés entre les blocs ou les ordres, cela pourrait entraîner un effet « spaghetti bowl » sur le plan économique, mais un système de coexistence mutuelle pourrait être maintenu dans l'ensemble.

3. Désordre

Si les efforts ci-dessus échouent, il existe une possibilité de réémergence d'une économie de blocs exclusive, comme dans les années 1930. Après l'effondrement de l'étalon-or, des blocs économiques pourraient apparaître autour de plusieurs monnaies communes, conduisant à une situation de « prospérité voisine appauvrie » par la concurrence monétaire entre les blocs, les tarifs douaniers protectionnistes et les contrôles des importations/exportations, ainsi que la gestion des devises. Dans ce cas, la variable clé de la transition serait le découplage stratégique entre les États-Unis et la Chine. Compte tenu de l'interdépendance économique approfondie entre les deux économies (et les principales régions économiques), il est peu probable que la relation entre les deux pays se détériore au point de division et de blocage d'ici 2030.

III. Défis et stratégies de la Corée

L'option 2 est celle qui correspond relativement aux intérêts de la Corée en tant que nation commerciale ouverte et démocratie libérale. La tâche de prévenir la fragmentation de l'économie mondiale et de défendre l'ordre international basé sur des règles est non seulement essentielle pour assurer la prospérité économique de la Corée, mais elle peut également contribuer à la stabilité géopolitique garantie par un réseau d'interdépendance étroite. Dans le même temps, il faut se préparer au cas où les États-Unis ne reviendraient pas à l'ordre libéral.

En bref, la tâche de la diplomatie économique de la Corée consiste, sur le plan macroscopique, à soutenir la réintégration des États-Unis dans la trajectoire de l'ordre multilatéral libéral (ou à soutenir le retour de la suprématie américaine), et à rechercher la solidarité avec les pays alliés qui partagent le même objectif de restauration de cet ordre. Les trois tâches pratiques pour atteindre ces objectifs stratégiques sont les suivantes :

Premièrement, une diplomatie visant à soutenir le retour des États-Unis à un ordre libéral ajusté. La nouvelle administration mènera des négociations sur trois principaux tarifs douaniers – 25 % sur l'acier et l'aluminium, 25 % sur les voitures et les pièces automobiles, et 25 % de tarifs douaniers réciproques appliqués à la Corée – afin d'équilibrer les intérêts industriels et économiques entre la Corée et les États-Unis. Le cadre fondamental de l'administration Trump dans ces négociations est de considérer les relations économiques Corée-États-Unis et les négociations commerciales avec la Corée sous l'angle de la recherche d'un rééquilibrage par le biais des tarifs douaniers – correction du déficit commercial, correction du déséquilibre entre l'industrie manufacturière et les services, réduction du déficit budgétaire, et découplage stratégique (avec la Chine). La Corée doit également adopter un cadre macro-économique global. L'ordre multilatéral libéral ajusté et basé sur des règles est d'un intérêt vital pour l'économie coréenne, donc il doit y avoir une puissance hégémonique pour le soutenir, et il n'y a pas de puissance autre que les États-Unis qui puisse remplir ce rôle dans un avenir proche. Par conséquent, les négociations de la Corée avec les États-Unis ne devraient pas simplement viser à équilibrer les intérêts économiques et politiques, mais devraient être présentées sous le prétexte de « soutenir le rôle hégémonique des États-Unis », ou en d'autres termes, « investir dans l'hégémonie ». Il s'agit d'un effort pour élargir les points de convergence et les intersections entre les intérêts américains (recherche de rééquilibrage) et l'ordre international libéral basé sur des règles. Les investissements dans les équipements de haute technologie tels que les semi-conducteurs, l'industrie de la construction navale, l'industrie de la défense et les importations de GNL sont des éléments de coopération qui soutiennent le statut hégémonique des États-Unis en tant qu'« allié indispensable ».

Dans le même ordre d'idées, la Corée doit être proactive dans la correction des problèmes de pratiques déloyales, qui constituent des barrières non tarifaires au marché intérieur signalées par les États-Unis. Le président Trump a déclaré : « [Pour éviter les tarifs douaniers, il faut] baisser les droits de douane nationaux, démanteler les barrières et cesser la manipulation des taux de change ». Le prochain gouvernement doit reconnaître que la correction des pratiques déloyales nationales est une question liée non seulement au rétablissement de la suprématie américaine, mais aussi à la réforme structurelle de l'économie coréenne, et doit utiliser ce processus pour accroître les importations et réaliser un rééquilibrage élargi du commerce.

Deuxièmement, il faut renforcer la diplomatie de solidarité avec les pays alliés. La plateforme centrale en sera le CPTPP. La majorité des membres du CPTPP sont des alliés (Japon, Australie, Canada, Royaume-Uni, etc.) ou des pays amis des États-Unis, et ils peuvent jouer un rôle de pionnier dans l'établissement d'un ordre multilatéral libéral (ajusté) sans les États-Unis. Le nouveau gouvernement doit élaborer des plans pour adhérer activement au CPTPP et l'utiliser activement.

Le partenaire clé dans la poursuite de cette tâche – et de la tâche de soutenir le rôle hégémonique des États-Unis – est le Japon. La Corée et le Japon, en tant qu'alliés des États-Unis et puissances commerciales, ont un intérêt vital dans un ordre économique international basé sur la liberté et l'ouverture. De plus, en tant que puissances manufacturières, ils ont des structures industrielles complémentaires et sont liés par des chaînes d'approvisionnement étroites. Par conséquent, ils ont un schéma de négociation très similaire en termes de négociations commerciales avec les États-Unis. En ce qui concerne le commerce, il existe également un large terrain d'entente en termes de perception et de politique vis-à-vis de la Chine.

Le Japon investit déjà dans le leadership mondial des États-Unis. Succédant au gouvernement Abe, le gouvernement Kishida a déclaré que bien que les États-Unis n'aient plus la capacité d'exercer un leadership mondial, le Japon contribuerait au rétablissement du leadership hégémonique américain en tant que collaborateur (ou partenaire subordonné dans un leadership conjoint). Le Japon cherche à contribuer à la restauration et à l'évolution de l'ordre existant en participant activement au réajustement stratégique entre les États-Unis en déclin hégémonique et leurs alliés concernant la répartition des responsabilités et des privilèges, en complétant la position hégémonique des États-Unis et en empêchant la division stratégique du bloc hégémonique. La Corée, étant dans une position similaire, doit chercher à jouer un rôle complémentaire au leadership hégémonique américain. De plus, en tant que leader du CPTPP, le Japon devrait activement soutenir l'adhésion de la Corée et renforcer la coopération avec la Corée pour l'expansion et l'approfondissement du CPTPP.

Troisièmement, la Corée doit réduire sa dépendance excessive à un niveau approprié dans le cadre d'une stratégie de réduction des risques (de-risking) vis-à-vis de la Chine et des États-Unis. La Corée a été excessivement dépendante de la Chine, avec une dépendance aux exportations chinoises atteignant 28 % à un moment donné, et une dépendance aux composants/matériaux chinois approchant 30 %. Ceci est dû au modèle d'importation de composants et de matériaux chinois à bas prix, de transformation et d'exportation vers les États-Unis et l'Europe. Depuis les années 2020, alors que le risque de dépendance excessive vis-à-vis de la Chine s'est accru pour des raisons de sécurité économique, la Corée a promu une « dé-chinalisation » pour diversifier et réduire cette dépendance, mais en conséquence, ses exportations vers les États-Unis ont fortement augmenté (le surplus commercial de la Corée avec les États-Unis était de 55,7 milliards de dollars en 2024, un record historique), la plaçant face aux tarifs douaniers de Trump. De plus, la voie par laquelle la Corée exporte des biens intermédiaires vers la Chine et la Chine exporte des biens finis vers les États-Unis est également menacée par les tarifs douaniers de Trump.

En bref, la Corée est exposée au risque de dépendance excessive vis-à-vis des deux marchés, les États-Unis et la Chine, et est confrontée à la tâche stratégique de réduction conjointe et de diversification. De plus, avec l'augmentation du risque de découplage entre les États-Unis et la Chine, elle pourrait être confrontée à un risque de choix mutuellement exclusif – accepter une réduction significative de l'interdépendance avec l'un ou l'autre, et même une détérioration des relations de sécurité.

Dans ce contexte, la diplomatie économique de la Corée doit systématiquement élaborer une stratégie de rééquilibrage vers le Sud mondial, en particulier vers l'ASEAN et l'Inde. Parallèlement aux efforts de coopération mondiale visant à prévenir la propagation du protectionnisme vers le Sud mondial, il est nécessaire de se tourner vers le marché asiatique, qui représente 40 % de l'économie mondiale, dans le cadre de la promotion de la stratégie Indo-Pacifique (China+1 ⇒ China+α). ■

[Graphique 1]

[Graphique 2]

■ Son YeolDirecteur de l'EAI. Professeur à la Graduate School of International Studies de l'Université Yonsei.

■ Responsable et éditeur :Song Chaerin, EAI 연구원

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