[新政府外交政策建议特别报告] ① 国际秩序的变化与中美战略竞争，新政府的外交安保战略课题

一、特朗普政府引发的国际秩序变化：是国际秩序的革命性变化吗？

1. 结构决定的战略：时代而非个人的产物

在美国领导力发挥核心作用的现有国际秩序中，特朗普第二任期政府的外交安保战略变化对国际秩序产生巨大影响。问题在于，美国的战略是否会像特朗普总统所提出的那样带来革命性变化。关键在于，虽然美国的外交安保战略很大程度上受到特朗普总统个人倾向或政策选择的影响，但必须在应对美国所面临的国际秩序结构性转变这一背景下加以理解。换言之，即使特朗普没有回归总统职位，或者拜登政府得以延续，美国也面临着调整霸权秩序的国家课题。特朗普第二任期的战略并非例外性的外交政策，而可以看作是源于美国所处结构性状况的调整尝试。

2. 霸权战略的疲劳：霸权的代价

美国自第二次世界大战后构建的霸权秩序，提供巨量的国际公共产品，是赋予无政府状态的国际社会实质性秩序的独特体系。美国容忍了以自身资源维持国际秩序的非正常结构，这在近代国际政治史上堪称例外。这种体系内含着维持霸权与经济负担之间的紧张关系，由此产生的一方主义调整反复出现。例如，尼克松时代的金本位制解体、里根政府的军备扩张和美元升值政策等，都可以解释为霸权国为重新调整内部负担与外部责任之间的平衡而采取的措施。

如今，美国再次处于调整期的中心。然而，当前的调整与过去的周期性调整不同，它以更为深化和结构化的形式出现。具体而言，当今的单极霸权面临三种结构性挑战。第一是国际公共产品需求的激增。恐怖主义、疫情、气候变化等复合危机需要解决，这些要求集中于霸权国，而仅仅维持现有秩序显然难以应对这些复合危机。第二是全球化导致国际不稳定性的增加。新自由主义的全球经济体系加剧了贫富差距和社会分裂，全球一体化的供应链倾向于放大地缘政治风险。这暴露了美国现有霸权秩序所提供的稳定性的局限性，并引发了对霸权领导力可持续性的质疑。第三是中国的崛起等战略竞争对手的出现。中国的崛起超越了单纯的经济增长层面，在安全、规范、技术和产业体系等方面对美国霸权构成了实质性挑战。这重新凸显了力量均衡的逻辑，表明美国主导的单极霸权结构正面临现实的结构性挑战。

3. 相互冲突的三大目标

这些挑战提出了重新设定美国外交战略方向的必要性，而非简单的政策调整，特朗普政府的外交安保战略正是应对这些问题的一种方式。特朗普第二任期政府试图同时追求重建霸权经济基础和维持全球领导力，并在国内降低体系脆弱性，为对外政策创造必要的国内政治和经济基础。问题在于，这些目标相互冲突，并不可避免地产生目标间的紧张关系。例如，如果持续对同盟国施加经济压力，美国安保战略的可信度和合作基础可能会被削弱，这已成为现实的担忧。过度追求全球领导力可能增加美国的经济负担，并削弱美国民众的支持和国内经济基础。

加强经济压力可能导致同盟国寻求自主核武装或依附敌对国家，这可能给美国的战略利益带来严重损失。

4. 霸权重塑的试验场

与以往的政府相比，特朗普第二任期战略的独特性更为突出。特朗普政府选择了一方主义的 접근方式，将美国即时利益和对方贡献置于国际秩序稳定性和制度一致性之上。这种战略与重视同盟和规范的传统美国外交明显不同。这种 접근方式不仅源于特朗普个人的气质特征或政治倾向，更根本的是，它反映了美国国内政治和经济结构所导致的政府和国民对维持霸权日益增长的疲劳感。在长达约30年的单极体系中，美国国民强烈形成了以自身巨大成本维持世界秩序的认知，这在政治上催生了反霸权民族主义的兴起。特朗普是鲜明地将这种趋势政治化和制度化的人物。

在此背景下，特朗普第二任期外交安保战略可以被理解为一种政治实验。它并非简单的战略调整，而是从根本上重塑美国霸权维持的尝试，在此过程中不可避免地与外交·安保政策的既有整合性发生冲突。美国传统的同盟战略、基于多边主义的领导力、构建规范秩序等 접근方式，都正面临“相互贡献”和“分担成本”标准的重新审视。

特朗普的战略短期内可能是美国重整国力和资源的选择，但长远来看，它可能预示着美国主导的国际秩序本身将以其他方式重新确立。特朗普第二任期外交安保战略与其说是革命性的断裂，不如说是长期积累的疲劳的爆发性表现，将其理解为霸权进化的痛苦调整过程更为准确。这可能对今后美国外交的方向、国际秩序的性质、同盟的结构等产生深远影响，特朗普第二任期的战略正扮演着那个转折期的预告片和试验场。

5. 特朗普第二任期百日安保政策：“减少介入”以恢复经济实力与“维持霸权”并行战略

特朗普第二任期政府的安保战略在复杂的结构中同时追求两个相互冲突的目标——强化国内经济基础和维持全球领导力。为解决这一双重课题，美国正调整战略方向，减少对国际冲突的介入以减轻自身负担，同时维持谈判能力和军事威慑力。在此过程中，特朗普第一任期通过NSS（2017）和印太战略（2019）等官方文件确立了战略一致性，但第二任期因忠诚派主导的内阁改组和战略界萎缩，政策制定体系性和一致性有所减弱。尽管预告了减少介入，但仍持续出现矛盾行为，如选择性介入中东、乌克兰、台海等地区。同时，新现实主义的克制主义思潮兴起，寻求军事距离和区域大国合作的战略也并存。

美国在乌克兰、中东、印巴、朝鲜半岛等地通过持续介入来确保强大威慑力的意愿正在减弱。俄罗斯、中国、朝鲜正以此为扩张势力的机会。他们主张“恢复多边主义”，但许多国家将其视为扩张势力范围的企图，与现有自由主义秩序的解释差距正在扩大。关于未来尖端技术安全，拜登政府为维持尖端技术安全优势而持续推行“脱钩”政策，但特朗普第二任期在经济·技术·安保之间战略一致性不足，以短期利益为中心的 접근方式导致政策一致性动摇。

乌克兰战争和欧洲战略的变化体现在将经济安全与安全挂钩的矿产协议中。然而，安保承诺的模糊性刺激了欧洲对战略自主的要求。北约替代方案的构想仍难以实现，核保护伞的可信度也在减弱。特朗普政府对以色列的批判性支持、内塔尼亚胡与特朗普之间的紧张关系和战略见解不合、伊朗核协议恢复前景的不确定性等，都象征着美国调解能力的减弱。

最终，特朗普政府的外交安保战略难以断定为革命性的。在战略目标的连续性中， 접근方式和战术的独特性尤为突出。这种变化是否会伴随国际秩序的整体变化尚不确定。在具体的安保战略中，通过减少介入来恢复美国经济实力，同时正在制造安保空白，未来美国是否会再次推翻这一点，将取决于同盟国角色的变化和美国经济战略的成功与否。迄今为止，以关税为核心的美国经济恢复战略前景非常不明朗且不确定。以经济手段实现安保目的存在局限性，美国国防主流势力今后的应对和与特朗普总统的关系也将发挥重要作用。

二、特朗普第二任期对华安保战略与韩美同盟的重塑

1. 调整优先顺序战略

2025年上半年发布的美国国防战略暂定指南表明，美国的地理政治防御线正在发生结构性变化。其主要内容是以北美周边“近邻”（near abroad）地区，如墨西哥、加拿大、格陵兰、巴拿马运河等为中心，加强西半球防御，强化边境警备，并遏制中国势力扩张。这可以解读为战略重心从欧洲或东亚等传统前沿防御线转向本土直接防御。

此外，美国认识到无法同时进行两场以上战争的现实，正追求战略的集中化。为此，战略优先顺序正调整为集中于对中国等核心竞争对手的威慑和能力，而非分散军力和预算。这种结构性重塑直接导致对同盟国分摊防务费的要求和加强自主防御能力的要求，并成为从美国单独执行战略转向以同盟为中心的战略的背景。

2. 对华遏制战略与防止岛链的扩大

特朗普第二任期国防战略的根基是埃尔布里奇·科尔比的“遏制战略（Strategy of Denial）”概念。科尔比认为，在地区上提前阻止军事强国的崛起对维持美国霸权至关重要，美国绝不能容忍中国在岛链内，即在其地区内形成军事霸权。这一逻辑具体化为强调第一岛链内同盟国贡献的遏制战略。

然而，近期台湾内部的自主防卫意志出现裂痕，美国国内也对防卫台湾感到疲劳和怀疑。因此，有担忧认为美国的战略防御线可能从第一岛链后退至第二岛链。这使得韩国的战略地位更加重要。如果岛链后退，韩国作为遏制中国的战略前沿据点的负担将不可避免地进一步加重。

3. “威慑力的移交”：韩美同盟结构的战略转型

美国将朝鲜视为长期威慑课题，而非短期军事威胁。在宣布完成核武力后，虽然存在对本土的威胁可能性，但主流评估认为其实际能力仍有限。在特朗普第二任期政府中，将对朝威慑的重心逐步移交给韩国的战略正在具体化。美国建议韩国基于联合兵力和战时指挥体系，实质性地拥有威慑能力，并在常规力量领域由韩国主导对朝军事威慑功能。在此过程中，迄今为止对朝核扩散威慑的保障仍在维持。

重要的是，驻韩美军职能变化的迹象正在加强。过去，遏制朝鲜是其主要任务，但今后，其作为遏制中国战略资产的作用将日益凸显。“战略灵活性”概念正转化为实际政策，可能涉及在台湾发生事变时，部分驻韩美军力量或装备的调动，以及各种后勤支援。这意味着驻韩美军的驻扎目的正从防御朝鲜半岛扩展到维持东亚秩序。

在此过程中，防务费分摊问题被提上重要议程。然而，这与其说是安保共同体的信任问题，不如说是美国政府将其视为纯粹的经济问题。驻韩美军的削减或维持，与其说是军事判断，不如说是与预算和成本分摊问题挂钩，今后的讨论焦点将集中在加强威慑能力和重新调整角色分工上。韩国投入更多资源，但美国战略主导权得以维持的结构很可能固化。

三、下届政府的外交安保课题

1. 自由主义国际秩序的变化与共进化自由国际秩序

随着自由主义国际秩序的逐渐削弱，各种取而代之的构想被提出。第一种是恢复自由主义国际秩序的可能性。如果特朗普第二任期的战略失败或过于倾向交易性，通过美国国内民主党或共和党主流的回归，有可能重新构建以同盟为中心的多边合作体系。这一情景尤其可能导致北约的重整、美国主导的集体领导力恢复，以及在中美关系稳定后的东亚秩序重塑。

第二种是“没有美国的تنها主义”的尝试。即，即使美国不主导，中等强国和发达国家也基于自由主义规范追求新的多边合作。这种模式，可称之为安保版的CPTPP，其优点在于价值观和愿景的共识，但缺点是缺乏战略推动力和强制力。中国和俄罗斯也强调“多边主义”，但由于侧重非自由主义目标，整合空间仍然有限。此外，自由主义发达国家之间的中等强国联盟面临能力不足、内部分裂、美国反对等复合制约。

第三种是构建大国交易体系。超越历史纽带或意识形态，通过最高军事大国之间的区域划分和势力范围合作来稳定国际秩序的 접근方式。这种与现有自由主义秩序在结构和哲学上断裂的构想，与特朗普式外交的实用主义态度相结合，正逐渐成为现实政治的替代方案。特别是与中国、俄罗斯的势力范围调整，有可能以非正式协议和双边谈判为中心展开。

今后的国际秩序不再是像过去那样由一个国家单独行使霸权领导力的结构。任何国家，即使美国恢复了霸权，也无法单独引领国际社会。因为气候变化、疫情、数字控制、人工智能、网络安全等国际公共产品需求增长过于迅速。这些问题需要全球性应对，非单一国家的力量或政治意愿所能承担。国际秩序的必然结果是集体领导力（collective leadership）的出现。关键不在于哪个国家引领，而在于哪个国家能够联合各种发达国家和中等强国来管理和运营秩序。在这个结构中，韩国所期望的秩序应具有超越单纯参与或安保保障的意义。

韩国所期望的秩序并非单纯的多边主义，而是基于自由主义规范，韩国能够主体性参与的共进化自由秩序（co-evolutionary liberal order）。这种秩序不复制过去单方面以西方为中心的自由主义，而是以中等强国在国际公共产品供给和规范形成中的积极贡献和发言权为前提。韩国之所以能在其中发挥重要作用，是因为在共享自由、民主主义、市场经济等核心原则的同时，地缘政治上也处于复杂的平衡位置。

仅仅冠以多边主义之名的国际结构本身没有意义。重要的是该多边主义是基于何种规范、原则和价值观运作的。美国主导的自由主义规则基础秩序曾为韩国的稳定和发展提供了有利环境，如果未来能进一步发展，将对韩国有利。中国也强调多边主义和规则基础秩序，这一点是积极的。然而，只有中国主导的多边主义朝着保障弱国自由和主权的方向发展，才能成为实质性的国际秩序替代方案。

韩国在这些秩序讨论中不应是消极的接受者，而应确立作为有原则的伙伴和设计参与者的立场。韩国政府应表达对中国朝此方向发展多边主义的期待和要求，并通过具体的国际政策和外交战略来实现，确保自由主义秩序的核心原则不被损害。

今后的外交不再是单纯的“生存”问题，而是“设计”问题。韩国应以外交实力、政策一致性和国内整合领导力为基础，成为秩序形成和危机管理并重的参与者。此时，实用外交固然重要，但必须以保障长期外交杠杆的尖端技术时代实力积累外交、秩序外交作为支撑。

2. 中美战略竞争与韩国的课题：新冷战的误解与共存中的对抗，对抗中的相互依存

为应对韩国，最重要的是准确把握变化的国际秩序，确认韩国所期望的国际秩序的未来图景，并据此提出愿景和外交战略原则。正如常被提及的，将未来国际秩序预判为中美之间的极端对立、新冷战体系，与现实有距离。20世纪的冷战是阵营内团结、阵营间排斥和意识形态对立得到牢固确立的时代，但当今的中美关系本质上是不同的。中美之间的贸易额正在创历史新高，各阵营中的国家也与对方阵营保持着活跃的交流。中美关税谈判的结果将带来何种整体性变化也值得关注。全球南方国家在不属于任何阵营的情况下，已成为国际秩序的主要变数。

两国在内部都未能保持意识形态的一致性，这也是难以将中美冲突简单解读为意识形态对立的原因。中美之间的冲突以竞争与合作、对抗与共存并存的非线性结构展开，将其定义为冷战，韩国就有陷入两难选择的危险。这在政策上是错误的，在逻辑上也缺乏依据。当然，美国和中国可能围绕第三方国家展开代理人战争，但这更像是政策层面的现象，而非结构性问题。

被称为另一种国际秩序前景的多极体系也难以轻易认同或乐观。美国提及多极体系下的“美国优先主义”，中国、俄罗斯、朝鲜等国家追求多极化的世界秩序，但前景不明。多个压倒性强国并存的体系，与其说是合作，不如说是竞争和冲突的角斗场。现实中，在多极秩序下创造和维持达成一致的国际规范非常困难。结果，多极体系很可能导致“无序”而非“秩序”，并可能引发战争和冲突。像韩国这样的边界国家，在多极体系中很难实现防止战争和实现国家利益，因此不能对多极化秩序的体系建立的可能性感到乐观。

大国们正以各自的方式解读多极秩序，并使其对自己有利。中国谈论稳定的多极世界，美国则在高喊“伟大的美国”的同时，也提及多极世界。然而，多极与稳定，或多极与美国中心秩序并存可能是一种矛盾修辞，多极体系反而可能使中等强国外交更加困难。不能忽视的是，多极体系本身并不和平，因此不能轻易喊出以国家利益为中心的实用外交。

中美战略竞争并非简单的技术差距或关税战。它是两国衡量谁更能守护和防御对方体系脆弱性（vulnerability）的长期对决。美国也站在恢复霸权与走向普通强国衰落的十字路口。同样，中国也面临着房地产崩溃、青年失业等内部结构性危机，在世界工厂和技术崛起的形象之间摇摆。

中国正以BYD、华为等领先企业为先锋，在人工智能、电动汽车、机器人等技术创新领域构建“希望的中国”形象，但同时，“黯淡的中国”现实也并存，即面临就业危机、消费低迷、债务缠身。在这种两面性并存的现实中，美国有必要从战略上理解双面的中国，并需要具备不偏向乐观或悲观，而是能够衡量两国体系可持续性的眼光。

中国的技术发展毋庸置疑，但制造业高端化比重仍为GDP的6%左右，房地产依赖度仍高达17%以上。虽然产业结构正在改变，但忽视社会保障和消费基础强化而追求增长的战略，在耐久性和平衡性方面暴露了脆弱性。美中两国成败的关键将取决于各自体系的恢复力和结构性补充能力，这场竞争正将体系的可持续性本身推向试验台，而非技术。

中美战略竞争并非简单的技术差距或关税战，而是各国围绕自身体系脆弱性保护能力的长期竞争。美国仍有恢复世界霸权的可能性，中国也在努力管理内部危机并寻求战略崛起。然而，现实是两国都面临着强化霸权与结构性衰落的双重发展路径的可能性。今后的竞争将不是哪个国家增长更快，而是谁能更长时间地稳定维持和恢复体系的斗争。

在此情况下，韩国有必要以现有的韩美同盟为基础，努力促使中美战略竞争在规范和规则的基础上进行。此外，需要采取谨慎的外交战略，在保存韩国战略空间的同时，以长远的眼光观察局势并做好准备。现在重要的是积累时间，以获得外交灵活性和在秩序形成中的发言权，而非短期利益。

韩国被要求扮演的不仅是单纯的同盟国，更是战略平衡轴的角色。美国一方面希望韩国拥有自主遏制能力，另一方面又试图利用韩半岛作为东亚安保网络的关键据点，通过美战略资产的常态化部署、延伸威慑的持续以及驻韩美军的战略灵活性。这一战略给韩国带来了双重负担。随着美国的战略调整，地区安保的实质性管理责任正转移到韩国身上，同时，韩国面临着过早暴露于东亚整体紧张局势的风险也随之增加。特别是在岛链结构中，韩国与台湾、南海、日本一起被定位为遏制中国的第一线。

在此情况下，韩国的战略目标包括：防止包括中美局部战争在内的战争，通过外交手段管理危机和解决冲突，在中美战略竞争中确保对朝军事威慑力，以韩美同盟为轴心，寻求东北亚军事现状维持和多边安保合作等，以及多层次安保合作。韩国需要在为维持美国主导的安全秩序做出贡献的同时，同时确保自身防御的自主性和国际信任。韩国必须在中美战略的岔路口，在认同感与实用性、同盟与生存之间寻求战略应对。韩国的战略已不再是单一轴心或选择的问题，而是复合联动和多层次应对的问题。■

■ 全在成EAI国家安保研究中心主任。首尔大学政治外交学系教授。

■ 负责与编辑：宋彩琳，EAI研究员

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