[新政府の外交政策提言スペシャルレポート] ① 国際秩序の変化と米中戦略競争、新政府の外交安保戦略課題

I. トランプ政権下での国際秩序の変化：国際秩序の革命的変化か

1. 構造が作った戦略：個人よりも時代の産物

米国のリーダーシップが核心的役割を果たす現在の国際秩序において、トランプ第2期政権の外交安保戦略の変化は国際秩序に莫大な影響を与える。問題は、トランプ大統領が提示するように、米国の戦略が革命的変化をもたらすのかという点である。重要なのは、米国の外交安保戦略がトランプ大統領の個別の性向や政策選択によって形成される部分も大きいが、米国が直面した国際秩序の構造的転換という背景の上で理解されなければならないという点である。言い換えれば、トランプが大統領に復帰しなかったとしても、あるいはバイデン政権が継続されたとしても、米国は覇権秩序を再調整しなければならない国家的課題に直面していた。トランプ第2期戦略は例外的な外交政策ではなく、より根本的に米国が置かれた構造的状況から生じた調整試みと見ることができる。

2. 覇権戦略の疲労：覇権のコスト

米国が第二次世界大戦以降構築してきた覇権的秩序は、莫大な国際公共財を提供し、無政府状態の国際社会に実質的な秩序を与えてきた独特の体制であった。米国は自国の資源で国際秩序を維持するという異常な構造に耐えてきており、これは近代国際政治史において例外的な形態と言える。この体制は、覇権維持と経済的負担との間の緊張を内包しており、それによる一方主義的な調整は繰り返し現れてきた。例えば、ニクソン時代の金本位制の解体、レーガン政権の軍拡とドル高政策などは、すべて覇権国として米国が内部負担と外部責務との間で均衡を再調整しようとした事例と解釈できる。

今日、米国は再びそのような調整期の真っ只中にいる。しかし、今の調整は単純な周期的な調整の繰り返しではなく、はるかに深化し構造的な形で現れている点で過去と区別される。具体的に言えば、今日の単極覇権は三つの構造的課題に直面している。第一は、国際公共財需要の急増である。テロリズム、パンデミック、気候変動など複合的危機への解決要求は覇権国に集中しており、単に既存秩序を維持するだけではこれらの複合危機に対応することは困難であることが明らかになっている。第二は、グローバリゼーションによる国際的不安定の増加である。新自由主義的なグローバル経済体制は貧富の格差と社会的分断を深化させており、世界的に統合されたサプライチェーンは地政学的リスクを増幅させる傾向を見せている。これにより、米国の既存覇権秩序が提供する安定性の限界が露呈しており、覇権的リーダーシップの持続可能性に対する疑問が台頭している。第三は、中国のような戦略的競争国の台頭である。中国の台頭は単純な経済成長の次元を超え、安保、規範、技術、産業体制全般にわたって米国覇権に対する実質的な挑戦を構成している。これは勢力均衡論理を再び浮上させ、米国主導の単極覇権構造に対する構造的挑戦が現実化していることを示している。

3. 相反する三つの目標

これらの課題は、単純な政策調整よりも米国外交の戦略的方向を再設定する必要性を提起しており、トランプ政権の外交安保戦略はこれらの問題意識に対応する一つの方式として現れている。トランプ第2期政権は、覇権的経済基盤の再建と地球的リーダーシップの維持を同時に追求しようとしており、国内的には体制の脆弱性を低減し、対外政策に必要な国内的政治・経済的基盤を構築しなければならない。問題は、これらの目標が相反し、目標間の緊張を不可避的に生み出すという点である。例えば、同盟国に対する経済的圧迫が続いた場合、米国の安保戦略に対する信頼性と協力基盤が弱まる可能性は現実的な懸念となる。グローバルリーダーシップを過度に追求した場合、米国の経済的負担が増加し、それに対する米国国民の支持、国内経済的基盤が弱まる可能性がある。

経済的圧迫の強化は、同盟国をして自律的核武装や敵対国との連携戦略を追求させる可能性があり、これは米国の戦略的利益に深刻な損失をもたらしうる。

4. 覇権再設計の試金石

トランプ第2期戦略の独自性は、既存の政権と比較するとさらに際立つ。トランプ政権は、国際秩序の安定性や制度的一貫性を中心に置くのではなく、米国の即時的利益と相手国の貢献を優先する一方主義的アプローチを選択してきた。このような戦略は、同盟と規範を重視してきた伝統的な米国外交とは明確な違いを見せる。このようなアプローチは、単にトランプ個人の気質的特性や政治的性向に起因する部分もあるが、より根本的には、米国が直面した国内政治と経済構造から生じた、政府と国民の覇権維持に対する疲労感の蓄積が反映されたものであるという点が重要である。約30年にわたる単極体制の間、米国国民は自国の莫大な費用で世界秩序を維持してきたという認識を強く形成しており、これは政治的に反覇権的ナショナリズムの台頭を招いた。トランプは、こうした流れを鮮明に政治化し、制度化した人物と言える。

このような背景の中で、トランプ第2期の外交安保戦略は一種の政治的実験として理解できる。それは単純な戦略的調整ではなく、米国覇権の維持自体を根本的に再設計しようとする試みであり、その過程で外交・安保政策の既存の整合性とは衝突せざるを得ない性格を持つ。米国の伝統的な同盟戦略、多国間主義に基づくリーダーシップ、規範的秩序構築などのアプローチは、すべて「相互貢献」と「費用分担」という基準によって再検討の対象となっている。

トランプの戦略は、短期的には米国の国力と資源の内的再整備のための選択かもしれないが、長期的には米国主導の国際秩序自体を別の方式で再確立しようとする構造的変革の予告かもしれない。トランプ第2期外交安保戦略は、革命的な断絶というよりも、累積された疲労の爆発的噴出であり、覇権の進化のための苦痛な調整の一形態として理解するのがより正確だろう。これは、今後の米国外交の方向、国際秩序の性格、同盟の構造などに深刻な影響を及ぼす可能性があり、トランプ第2期の戦略は、その転換期の予告編であり実験室の役割を果たしていると言える。

5. トランプ第2期100日安保政策：「介入縮小」を通じた経済力回復と「覇権維持」の並行戦略

トランプ第2期政権の安保戦略は、複合的な構造の中で二つの相反する目標—国内経済基盤の強化とグローバルリーダーシップの維持—を同時に追求している。こうした二重課題を解決するため、米国は国際紛争への介入を減らし自国負担を軽減し、同時に交渉力と軍事的抑止力は維持する方向で戦略を調整している。この過程で、トランプ第1期にはNSS（2017）やインド太平洋戦略（2019）などの公式文書を通じて戦略的整合性を確保したが、第2期には忠誠派中心の閣僚再編と戦略コミュニティの縮小により、政策生産の体系性と整合性が弱まっている。介入縮小を予告したが、中東、ウクライナ、台湾海峡など多様な地域への選択的介入を試みる矛盾した動きが続いている。同時に、新現実主義的自制主義の流れが台頭し、軍事的距離の確保と権域別強国との協力構図を模索する戦略も併存している。

ウクライナ、中東、インド・パキスタン、朝鮮半島などにおける米国の持続的な介入を通じた強力な抑止力確保の意志が弱まっている。ロシア・中国・北朝鮮はこれを勢力拡張の機会と捉えている。「多国間主義の回復」を主張しているが、多くの国々はこれを勢力圏拡大の試みとみなし、既存の自由主義秩序との解釈の隔たりが大きくなっている。未来の先端技術に基づく安保を巡り、バイデン政権は先端技術安保の優位性を維持するためデカップリング政策を継続したが、トランプ第2期では経済・技術・安保間の戦略的整合性が不足し、短期利益中心のアプローチにより政策の一貫性が揺らいでいる。

ウクライナ戦争と欧州戦略の変化は、経済安保と安保を連携させた鉱物協定で確認される。しかし、安保公約の明確性が欠如しており、欧州の戦略的自律性要求を刺激している。NATO代替構想は依然として実現可能性が低く、核の傘の信頼度も弱まっている。トランプ政権のイスラエルに対する批判的支持、ネタニヤフ・トランプ間の緊張と戦略的見解の不一致、イラン核合意復元の不確実な妥結見通しなどは、米国の仲裁力弱化を象徴している。

結局、トランプ政権の外交安保戦略は革命的だと断定するのは難しい。戦略目標の連続性の中に、アプローチと戦術の特異性が際立っている。こうした変化が国際秩序全体の変化を伴うかは不確実である。具体的な安保戦略において介入縮小を通じて米国の経済力回復を推進する中で安保空白が創出されているが、これを後日米国が再び覆すかは、同盟国の役割変化と米国の経済戦略の成功にかかっているだろう。現在までの関税を軸とした米国の経済力回復戦略の見通しは非常に不透明で不確実である。経済的手段を前面に押し出して安保目的を達成することには限界があり、米国の国防主流勢力らの今後の対応とトランプ大統領との関係も重要に作用すると見られる。

II. トランプ第2期対中安保戦略と韓米同盟の再編

1. 優先順位再調整戦略

2025年上半期に発表された米国の国防戦略暫定指針は、米国の地政学的防衛線が構造的に変化していることを示している。メキシコ、カナダ、グリーンランド、パナマ運河など北米周辺の「近接国外（near abroad）」地域を中心とした西半球（Western Hemisphere）防衛強化、国境警備強化、そして中国の勢力拡大抑制が主な内容である。これは、欧州や東アジアのような伝統的な前方防衛線から離れ、本土直接防衛に戦略的焦点を当てる傾向と解釈できる。

また、米国は二つ以上の戦争を同時に遂行できないという現実認識に基づき、戦略の集中化を追求している。このため、軍事力と予算を分散させる代わりに、中国のような核心競争国に抑止力と能力を集中させる方向で戦略的優先順位を調整している。こうした構造的再編は、同盟国に対する防衛費分担要求と自主防衛能力強化要求に直結し、米国単独の戦略遂行ではなく同盟中心戦略への転換の背景となる。

2. 対中拒否戦略と第一列島線の拡大防止

トランプ第2期国防戦略の根幹には、エルブリッジ・コルビーの「拒否戦略（Strategy of Denial）」の概念が位置している。コルビーは、軍事覇権国の地域的台頭を事前に遮断することが米国覇権の維持に不可欠だと見ており、中国が第一列島線内、すなわち自らの地域内で軍事的覇権を形成することを米国が決して容認してはならないと主張する。こうした論理は、第一列島線内に位置する同盟国の貢献を強調する抑止戦略として具体化される。

しかし、最近台湾内部で自主防衛の意志に亀裂が生じており、米国内部でも台湾防衛に対する疲労感と懐疑論が広がっている。このため、米国の戦略的防衛線が第一列島線から第二列島線へ後退する懸念も出ている。これは韓国の戦略的地位をさらに重要にする。列島線が後退した場合、韓国は中国牽制のための前方拠点としての負担をさらに大きく背負わざるを得なくなる。

3. 「抑止力の移譲」：韓米同盟構造の戦略的転換

米国は北朝鮮を短期的な軍事脅威ではなく、長期的な抑止課題として認識している。核武力完成宣言以降、本土脅威の可能性は存在するが、まだ実質的な能力は限定的との評価が主流である。トランプ第2期政権では、対北朝鮮抑止の中心軸を徐々に韓国に移譲する戦略が具体化されている。米国は、韓国が連合戦力及び戦時作戦統制権体制に基づき抑止能力を実質的に保有しており、通常戦力分野で韓国が主導的な対北朝鮮軍事抑止機能を担うよう提言している。この過程で、現在まで対北朝鮮核の拡大抑止に対する保証は維持されている状況である。

重要なのは、在韓米軍の機能変化の兆しが強化されているという事実である。過去には北朝鮮抑止が中心任務であったが、今後は中国牽制のための戦略的資産としての役割が浮き彫りになっている。「戦略的柔軟性」という概念が実際の政策に転換され、台湾有事の際に在韓米軍の一部戦力や装備が転用される可能性、多様な兵站支援も提起される。これは、在韓米軍の駐留目的が朝鮮半島防衛から東アジア秩序維持へと拡大していることを意味する。

この過程で防衛費分担問題が重要に提起されている。しかし、これは安保共同体の信頼問題というよりも、米国政府の立場からは徹底した経済的事案として扱われている。在韓米軍の削減や維持は、軍事的判断よりも予算及び費用分担問題と連動しており、今後の議論の焦点は抑止能力の強化と役割分担の再調整に当てられる見通しである。韓国はより多くの資源を投入するが、米国の戦略的主導権は維持される構造が固定化される可能性が高い。

III. 次期政権の外交安保課題

1. 自由主義国際秩序の変化と共進化する自由主義国際秩序

自由主義国際秩序が徐々に弱まる中で、それを代替しようとする様々な構想が提起されている。第一は、自由主義国際秩序の回復可能性である。トランプ第2期の戦略が失敗するか、過度に取引的な性格に流れる場合、米国国内の民主党あるいは共和党主流の復帰を通じて、再び同盟中心の多国間協力体制が再構築されるという見通しも有効である。このシナリオは特にNATOの再整備、米国主導の集合的リーダーシップの回復、米中関係の安定化後の東アジア秩序の再設計につながる可能性がある。

第二は、「米国なき多国間主義」という試みである。これは、米国が主導しなくとも、中堅国や先進国が自由主義規範に基づき新たな多国間協力を追求しようという構想である。一種の安保版CPTPPと言えるこのモデルは、価値とビジョンの合意という強みはあるが、戦略的推進力と強制力が欠如しているという弱点が存在する。中国とロシアも「多国間主義」を強調しているが、これは非自由主義的な目的を重視するため、まだ統合の余地が弱い。また、自由主義先進国間の、中堅国連合は、能力不足、内部分断、米国の反発など複合的な制約に直面している。

第三は、強国間取引体制の 조성이다. 歴史的繋がりやイデオロギーを超え、最上位軍事強国間の権域分割と勢力圏協力によって国際秩序を安定させようとするアプローチである。既存の自由主義秩序とは構造的、哲学的に断絶したこの構想は、トランプ式外交の実用主義的態度と結びつき、次第に現実政治的代替案として浮上している。特に中国、ロシアとの勢力圏調整は、非公式な合意と二国間交渉を中心に展開される可能性も提起される。

今後の国際秩序は、過去のように一国が単独で覇権的リーダーシップを行使できる構造ではない。どの国も、たとえ米国が覇権を回復したとしても、単独で国際社会を導くことはできない。気候変動、パンデミック、デジタル統制、人工知能、サイバー安保など、国際公共財に対する需要があまりにも急速に増加したからである。これらの問題は地球規模の対応を要求し、単一国家の資源や政治的意志では対応できない。国際秩序の必然的な帰結は、集合的かつ共同のリーダーシップ（collective leadership）の登場である。どの国が主導するのかではなく、どの国が多様な先進国及び中堅国と連合して秩序を管理・運営するかが核心となる時代である。この構造の中で韓国が望む秩序は、単純な参加や安保保障以上の意味を持たなければならない。

韓国が望む秩序は、単純な多国間主義ではなく、自由主義規範に基づき韓国が主体的に参加できる共進化する自由主義秩序（co-evolutionary liberal order）である。この秩序は、過去の一方的西欧中心の自由主義を複製せず、国際公共財の供給と規範形成において中堅国の積極的な貢献と発言権を前提とする。韓国がここで重要な役割を果たせる理由は、自由、民主主義、市場経済という核心原則を共有しながらも、地政学的に複合的な均衡位置にあるからである。

単純に多国間主義という名前をつけた国際構造は、それ自体で意味はない。重要なのは、その多国間主義がどのような規範と原則、価値に基づいて作動するのかである。米国が主導してきた自由主義ルールに基づく秩序は、韓国の安定と発展に好意的な環境であり、今後これをさらに発展させることができれば韓国にとって有利だろう。中国も多国間主義とルールに基づく秩序を強調している点は肯定的である。ただし、中国が主導する多国間主義が、弱い国家の自由と主権を保障する方向で進まなければ、実質的な国際秩序の代替案となりうる。

韓国は、こうした秩序議論において消極的な受容者ではなく、原則ある同伴者であり設計参加者としての立場を確立しなければならない。韓国政府は、中国がこうした方向で多国間主義を展開できるよう期待と要求を表明すべきであり、自由主義的秩序の核心原則が損なわれないよう、具体的な国際政策と外交戦略を通じてこれを実現していかなければならない。

今後の外交は、単なる「生存」ではなく「設計」の問題である。韓国は、外交的実力、政策的整合性、国内統合的リーダーシップに基づき、秩序形成と危機管理の同時主体とならなければならない。この際、実用外交は重要だが、長期的な外交レバレッジを保障する先端技術時代の「実力蓄積外交」、すなわち「秩序外交」によって裏打ちされなければならない。

2. 米中戦略競争と韓国の課題：新冷戦という誤解と共存の中の対決、対決の中の相互依存

韓国の対応のために最も重要なのは、変化する国際秩序に対する正確な把握と、韓国が望む国際秩序の未来像の確認、そしてそれに基づくビジョンと外交戦略の原則提示である。しばしば語られるように、未来国際秩序を米中間の極限対立、新冷戦体制と予断することは現実からかけ離れている。20世紀の冷戦は、陣営内の結束と陣営間の排他性、イデオロギー対立が確固に定着した時代であったが、今日の米中関係は本質的に異なる。米中間の貿易量は史上最高値を更新中であり、各陣営に属する国家たちも相手陣営と活発に交流している。米中関税交渉の結果がどのような全般的な変化をもたらすかも注視すべきである。グローバルサウスは、どの陣営にも属さず、国際秩序の主要変数として登場している。

両国とも内部的にイデオロギー的一貫性を欠いており、米国と中国の対立を単純なイデオロギー対立として解釈しにくい理由である。米中間の対立は、競争と協力、対立と共存が並存する非線形構造で展開されており、これを冷戦と規定する瞬間、韓国は二者択一の罠に陥る危険がある。これは政策的に誤りであり、論理的にも根拠が弱い。もちろん、米国と中国が第三国を中心に代理戦の様相を見せることはあるだろうが、これは構造の問題というよりも、個別の政策レベルの現象に近い。

他の国際秩序展望として語られる多極体制も、容易に同意したり楽観したりすることはできない。米国は多極体制下での米国第一主義に言及し、中国、ロシア、北朝鮮などは多極化した世界秩序を追求すると言うが、その見通しは不透明である。三つ以上の圧倒的な強国が併存する体制は、協力ではなく競争と衝突の場となる可能性が高い。現実的に多極秩序で合意された国際規範を創出し、維持することは非常に困難である。結果的に多極体制は、「秩序」ではなく「多極的な無秩序」に帰結する可能性が大きく、これは戦争と衝突につながりうる。韓国のような境界線の国は、多極体制下で戦争防止と国益実現が非常に困難になりうるため、多極化した秩序の体制構築の可能性について楽観できない。

強国たちは、それぞれの方式で多極秩序を自国に有利に解釈している。中国は安定した多極世界を語り、米国は多極世界の中でも「偉大な米国」を叫ぶ。しかし、多極と安定、あるいは多極と米国中心秩序の併存は形容矛盾であり、多極体制がかえって中堅国外交をさらに困難にする可能性がある。容易に国益中心の実用外交を叫ぶには、多極体制自体が平和ではないという点を看過してはならない。

米中戦略競争は、単純な技術格差や関税戦争ではない。それは、両国が互いの体制の脆弱性（vulnerability）をいかにうまく守り、防御できるかを測る長期的な対決である。米国もまた、覇権の再強化と普通の強国への没落という岐路に立っている。同様に中国も、世界の工場と技術立国のイメージの間で、不動産崩壊・若年失業など内部構造的危機に直面している。

中国はAI、電気自動車、ロボットなどの技術革新分野でBYD、ファーウェイなどの先導企業を前面に押し出し、「希望的中国」のイメージを構築しているが、同時に雇用危機、消費低迷、負債に苦しむ「暗い中国」の現実も併存している。この両面性が共存する現実において、米国は戦略的に二重的な中国を理解する必要があり、楽観や悲観の偏りなく両国体制の持続可能性を測る見識が求められる。

中国の技術発展は明らかだが、製造業高度化の比率はまだGDPの6%水準であり、不動産依存度は17%以上と依然として高い。産業構造は変化しているが、社会保障と消費基盤の強化をないがしろにした成長戦略は、耐久性と均衡の面で脆弱性を露呈させている。米国と中国はいずれも、内部体制の回復力と構造的補完能力で成否が決まるだろう。この競争は、技術ではなく体制の持続可能性そのものを試金石にかけている。

米中戦略競争は、単純な技術格差や関税戦争ではなく、各国が自国の体制の脆弱性をいかにうまく保護できるかを巡って繰り広げられる長期的な競争である。米国は依然として世界覇権を回復する可能性を持っており、中国もまた内部危機を管理しながら戦略的台頭を試みている。しかし、両国とも覇権強化と構造的衰退という二重の進路可能性の前に立っているのが現実である。今後の競争は、どちらの国がより早く成長するのかではなく、どちらがより長く体制を安定的に維持し、回復させることができるのかの戦いとなるだろう。

こうした状況下で、韓国は現在の韓米同盟を根幹とし、米中戦略競争が規範と規則に基づいて進行されるよう努力する必要がある。また、韓国の戦略的空間を保全し、長い目で状況を観察し準備する慎重な外交戦略が必要である。今は短期的な名分ではなく、外交的柔軟性と秩序形成に対する発言権を同時に確保できる時間の蓄積が重要である。

韓国は単純な同盟国ではなく、戦略的均衡軸としての地位を要求されている。米国は韓国が自律的な抑止能力を確保することを望みながらも、同時に米戦略資産の常時展開、拡大抑止の継続、在韓米軍の戦略的柔軟性を基盤に、朝鮮半島を東アジア安保ネットワークの核心拠点として活用しようとしている。こうした戦略は韓国に二重の負担を強いる。米国の戦略的調整と共に、地域安保の実質的な管理責任が韓国に転嫁されており、同時に東アジア全般の緊張局面により早くさらされる危険も高まっている。特に列島線構造の中で、韓国は大韓民国、南シナ海、日本と共に中国牽制の最前線として位置づけられる。

こうした状況下で、韓国の戦略的目標は、米中間の局地戦を含む戦争防止と外交的手段を通じた危機管理及び紛争解決、米中戦略競争下での対北朝鮮軍事抑止力確保、韓米同盟を軸とした東北アジア軍事的現状維持及び小多国間安保協力など、多層的な安保協力模索などである。米国中心の安保秩序維持に貢献しつつも、自国防衛の自律性と国際的信頼を同時に確保しなければならない。米国と中国間の戦略的分岐点で、アイデンティティと実用性、同盟と生存の間で戦略的対応を模索しなければならない。韓国の戦略は、もはや単一軸や選択の問題ではなく、複合的連係と多層的対応の問題へと転換されている。■

■ チョン・ジェソン_EAI国家安保研究センター所長。ソウル大学政治外交学部教授。

■ 担当・編集:ソン・チェリン, EAI研究員

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