【民主主义促进特别报告】韩国国际发展合作对促进全球民主的贡献路径

一、国际发展合作领域的全球趋势与民主支持

国际发展合作及官方发展援助（ODA）领域，在与国际政治局势相互交织的同时，既是反映援助国自身利益的工具，也作为实现全球治理所要求的普遍价值的手段而具有政策价值。尽管所有联合国会员国都将实现联合国‘可持续发展目标（Sustainable Development Goals: SDGs）’作为共同的普遍目标，并为此努力，但由于新冠疫情、美中战略竞争以及俄乌战争等复合危机的发生，全球发展合作的全球治理正面临危机。

尤其值得注意的是，国际发展合作政策作为本国地缘政治工具的利用倾向日益增强。与因全球疫情导致用于本国国民健康安全的财政保障而冻结或缩减的对外官方发展援助预算相比，其作为美中战略竞争一部分的、具有攻击性扩张的中国‘一带一路’政策的应对色彩更加浓厚。例如，作为美国和G7主导的新发展合作平台，‘重建美好世界（Building Back Better World: B3W）’于2021年启动，‘全球基础设施投资伙伴关系（Partnership for Global Infrastructure Investment: PGII）’于2022年启动，承诺向全球南方（Global South）合作对象国提供更透明、更高质量的基础设施。美国、日本、韩国等国的印太战略也积极包含人道主义援助和基础设施援助内容，四方安全对话（Quad）也构建了旨在提供高质量基础设施的平台。在2023年8月于美国戴维营举行的韩美日首脑会谈中，三国不仅在安保合作方面，还在经济规范、气候变化、发展合作等全球议题上达成共识，决心巩固‘自由开放’的秩序。

另一方面，可以解释为，为了构建自由国际秩序和基于规则的秩序，韩美日及G7已成为主导力量，共同将以民主、和平、人权支持为中心的国际发展合作政策作为共同合作任务来推进，这为规范性合作奠定了基础。民主治理、法治、以权利为基础的 접근（rights-based approach）、和平建设等作为普遍价值和可持续发展的跨领域（crosscutting）标准，已成为应对不断变化的国际局势的国际发展合作的主要议题。所谓‘民主援助（democracy aid）’，即各种部门（sector）和主题（theme）的集合，已成为各国分享全球民主支持经验的主要议题领域。特别是，以俄乌战争为契机，关于乌克兰战后重建中守护和恢复自由民主的国际社会讨论已正式展开，韩国在2024年度ODA预算增加中也包含了对乌克兰重建的支持项目，预计将积极参与国际发展合作项目中的乌克兰重建事业。

在宏观层面，随着国际发展合作全球治理的变化，强调发展合作现场性的趋势也在加强。如果全球层面的发展援助投入最终不能在合作对象国的当地实现自主的发展合作推动力，援助的有效性将丧失。最近，联合国及国际社会所强调的国际发展合作项目的‘本地化（localization）’原则，可以从中找到民主支持的重要性。本地化的概念强调发展合作的最终主体不是援助国或国际组织，而是当地的合作伙伴机构和社区，即当地的自主性（ownership）。因此，如果合作对象国当地未能建立公民参与和民主治理，就难以确保发展合作项目的有效性（effectiveness）和问责性（accountability）。为了实现国际发展的本地化，援助主体有必要扩大对支持合作对象国民间社会活跃化和直接支持当地社区能力建设等民主援助的投入。距离2030年可持续发展目标（SDGs）还有约七年时间，以及在此之后设定后SDGs发展目标等，民主贡献在未来关于全球民主治理的议题讨论中，很有可能成为主要议题。

二、韩国国内环境变化与全球民主贡献外交

与国际发展合作领域相关的韩国国内政策变化可概括为三点。

第一，尹锡悦政府将‘为自由、和平、繁荣做出贡献的全球枢纽国家’以及基于价值观的贡献外交作为外交战略的核心支柱之一，纳入了120项国家政策课题中。全球枢纽国家是积极利用ODA等资源，在多边外交舞台的主要领域发挥韩国领导力的意愿的体现，可以评价为韩国为了在不被地区美中竞争所束缚的普遍价值基础上发挥主导作用而做出的决定。尹锡悦政府在强调自由和民主作为全球枢纽国家的主要价值观的同时，正在印太地区扩大与拜登政府的价值外交战线，因此民主价值外交有可能具体化为国际发展合作政策。尹锡悦总统在第二次民主峰会上承诺在未来三年内提供1亿美元的民主援助，正是体现了这一方向。

第二，与西方发达援助国冻结或缩减ODA预算的全球趋势不同，韩国反而积极增加了2024年的ODA预算。明年ODA预算将达到约6.5万亿韩元，比往年增加了约40%。这在OECD DAC成员国中是最高的增幅之一，与全球疫情和难民接收危机局面下其他西方援助国的ODA紧缩财政形成鲜明对比。问题在于如何使用大幅增加的预算，虽然气候环境、数字基础设施、乌克兰重建项目、人道主义援助等大类别的ODA投入领域已在讨论中，但未来仍需要就具体计划进行公开讨论。因此，有必要利用增加的预算的一部分，重新构建符合价值外交的全球民主贡献的韩国ODA战略和愿景，而非推进现有模式下碎片化的ODA体系。

第三，韩国通过与发展合作公民社会团体（CSOs）建立政府间伙伴关系，达成了政府制定规范性框架，明确并持续深化与公民社会的合作关系这一社会共识。2019年第32次国际发展合作委员会通过了《国际发展合作领域政府-公民社会伙伴关系基本政策（以下简称基本政策）》，2021年政府-公民社会定期政策协商会议讨论并发布了《基本政策执行方案》。至此，可以评价为，政府通过支持韩国发展CSOs来执行或委托国际发展合作项目，以及公民社会能够系统地推进与政府在发展合作项目和政策方面的合作关系，这一平台已经建立。在此基础上，期待政府-公民社会伙伴关系能在韩国为贡献民主的国际发展合作项目中发挥重要作用。

三、韩国的民主贡献路径

民主援助并不预设单一固定的模式或部门。各种援助方式和复合性部门的选择可以整合为促进民主和贡献的广泛主题。根据这种整合性 접근，援助国根据其国内条件和背景所选择的部门和援助执行方式可能呈现多元化，韩国能够贡献的民主支持也应提出反映韩国特殊性的政策建议。此外，如果政府机构以外的各种利益相关者（multi-stakeholder）不合作，韩国的民主援助将难以得到妥善规划或执行。民主援助的主要国内相关机构应由主要政府机构、国会、公民社会等构成多层次的合作体系。基于上述国内外国际发展合作环境的变化以及民主援助的各种国内执行主体之间的整合性合作，可以提出以下四种针对全球民主支持的韩国国际发展合作政策的战略性应对方案。

1. 全社会（whole-of-society）的整合管理

应将重构韩国全球民主支持所贡献的价值和作用的、全社会性的 접근法制度化，作为韩国民主援助的根基。韩国的民主援助经验尚不长，但其民主化历史经验比任何民主国家都丰富。韩国的民主化经验对全球南方（Global South）的伙伴国家而言，比传统的全球北方（Global North）援助国更具吸引力且能提供实质性支持，因此韩国的全球民主支持可以与西方中心主义的传统民主援助区分开来。经历过战争、殖民地、经济增长、民主化等短期内复合性近代化过程的韩国的民主经验，对合作对象国而言，与曾是殖民宗主国的西方援助国集团不同，可能更具说服力，因此韩国的民主支持作为一种全球叙事，有可能与全球南方国家的政治条件产生积极的契合。

韩国的民主援助需要以贡献民主价值为中心，连接相关议题领域，并整合各种执行主体。需要构建一个系统性整合与管理在韩国策划的各种民主支持方式项目的体系。如前所述，民主援助通过多种方式的部门和主题来实现，因此，即使民主支持是在不一定包含‘民主’一词的公共行政、选举制度、治理等部门或主题中实现的，也可以归入‘贡献民主’的宏观分类。因此，为了整合性地运营民主支持经验，需要构建和管理在各种部门中实现的民主要素相关数据的体系。迄今为止，韩国尚未确立统一的概念和系统性的管理方式，不仅无法准确了解民主相关援助项目的预算规模，而且项目内容也具有很强的碎片化特征。民主援助的执行主体不仅应包括政府机构，还应整合管理与民主贡献相关的各种执行主体，特别是要强调国会和公民社会的合作与作用。为了将韩国积累的民主经验转化为发展合作的贡献方式，除了政府援助机构之外，国会和公民社会团体（CSOs）应作为民主援助的主要执行主体进行合作。

2. 以国会为中心的全球民主贡献

韩国的全球民主贡献应超越政府机构，以民主的源泉——国会为主导，直接或间接参与民主援助项目。借鉴瑞典政党基金会（Swedish Political Party Foundation）的案例，需要在国会层面设立基金会或基金，建立一个制度性基础，使朝野政党能够不分政权更迭，在促进受援国伙伴国家的民主方面相互合作并提供可持续支持。在民主援助的政治敏感性较高的情况下，如果韩国政府难以积极策划和实施民主支持，那么国会和政党基金会可以通过与国内外CSOs合作来推进民主援助，从而规避政府需要承担的直接政治敏感性。此外，国会可以主导制定韩国全球民主贡献的法律，为民主援助执行主体推进发展合作活动提供法律依据。作为代表韩国民主的机构，国会具有正当性来寻求民主支持。

3. 通过公民社会伙伴关系贡献民主

作为韩国全球民主贡献的主要执行主体，应积极与国内发展CSOs以及合作对象国的CSOs和当地社区合作，特别是要策划能够直接向合作对象国民间社会提供韩国ODA以支持民主的发展合作项目。北欧国家已经通过支持本国发展CSOs，使北欧公民社会与合作对象国民间社会进行沟通，并直接实施民主支持。韩国也曾通过KOICA直接向国内发展CSOs提供支持，但仅限于短期，目前没有直接向公民社会提供民主贡献相关支持。为了实现发展合作和民主援助的本地化，应比较分析韩国援助机构直接支持其伙伴公民社会团体的优缺点，并通过具有比较优势的本地化战略来策划直接支持公民社会的项目。韩国ODA政策应推进的未来方向之一是‘本地化’，而韩国与伙伴国家的CSOs应作为核心主体处于本地化的中心。但是，如果合作对象国民间社会的能力难以信赖，或者伙伴关系运营的透明性和问责性无法得到保障，最终将导致韩国ODA项目的有效性无法得到保障，并最终由韩国政府承担责任。因此，应优先通过与国内发展CSOs的合作项目，寻求提高合作对象国民间社会能力的方法。

4. 通过多边合作提供全球民主援助

韩国作为促进全球民主扩散的贡献战略，除了通过国内援助机构和执行主体的方式外，还可以寻求通过多边援助提供民主援助。联合国和世界银行等传统多边国际组织，通过指定捐款或自愿捐款的资金，在实现民主、人权、性别等普遍价值的发展合作项目方面拥有丰富的经验。国际非政府组织如Oxfam、Save the Children等也直接或间接为促进全球民主做出了贡献。韩国在谋求自身民主贡献方式的同时，有必要与国际组织和国际NGO合作，为国际社会的民主进步做出贡献，并扩大学习多边组织民主贡献方式的机会。此外，可以策划和参与G7及韩美日共同的民主贡献项目，或在共享印太战略的同时，与致力于地区民主进步的伙伴国家推进多边民主合作。

四、韩国民主援助的问责性

韩国在推进全球民主支持的贡献外交时，应摆脱重商主义的ODA政策，加强韩国在促进民主治理、和平及人权改善方面的作用。为了摆脱迄今为止韩国ODA集中于以经济发展为中心、为韩国企业拓展市场的商业主义的轨迹，应积极扩大民主支持并进行系统性管理，为韩国国际发展合作政策寻找新的方向，并根据全球枢纽国家的基调提升韩国的国家声望。

最后，在韩国正式启动全球民主支持之际，必须为国际发展合作中可能出现的各种民主贡献问题做好准备。其中一个典型的障碍是，民主是主权问题，因此关于民主改革的发展合作项目可能会被伙伴政府视为政治敏感问题。如果缺乏与伙伴国家的充分协商过程，则很有可能被视为输出韩国式民主的政治干预而受到负面评价。因此，在实际实施民主支持的发展合作项目中，必须遵守‘不造成伤害（Do No Harm）’的原则，并应积极考虑引入民主援助的问责性（accountability）机制。■

■ 金泰均_首尔大学国际大学院教授。

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