[Специальный доклад по продвижению демократии] Пути вклада Республики Корея в международное сотрудничество в целях развития для поддержки глобальной демократии

I. Глобальные тенденции в области международного сотрудничества в целях развития и поддержка демократии

Международное сотрудничество в целях развития и официальная помощь развитию (ОПР) отражают интересы стран-доноров в контексте международной политической ситуации, а также сохраняют свою политическую ценность как инструмент реализации универсальных ценностей, требуемых глобальным управлением. Несмотря на то, что все страны-члены ООН приняли Цели устойчивого развития (ЦУР) ООН до 2030 года в качестве общей универсальной цели и прилагают усилия для их достижения, глобальное управление международным сотрудничеством в целях развития оказалось в кризисной ситуации из-за возникновения комплексных кризисов, таких как пандемия COVID-19, стратегическая конкуренция между США и Китаем, а также война между Россией и Украиной.

Прежде всего, политика международного сотрудничества в целях развития все в большей степени становится инструментом для достижения геополитических целей страны. По сравнению с замораживанием или сокращением бюджетов официальной помощи развитию, направляемой за рубеж для обеспечения национальной безопасности здравоохранения из-за глобальной пандемии, возросло значение противодействия агрессивно расширяющейся китайской инициативе «Один пояс, один путь» в рамках стратегической конкуренции между США и Китаем. Например, в 2021 году была запущена платформа «Восстановление лучшего мира» (Building Back Better World: B3W), а в 2022 году — «Партнерство для глобальных инфраструктурных инвестиций» (Partnership for Global Infrastructure Investment: PGII) в качестве новой платформы для международного сотрудничества в целях развития под руководством США и стран «Большой семерки», обещающих предоставить более прозрачную и качественную инфраструктуру странам-партнерам из Глобального Юга. Стратегии США, Японии и Кореи в Индо-Тихоокеанском регионе также активно включали гуманитарную помощь и помощь в развитии инфраструктуры, а в рамках «четверки» (Quad) была создана платформа для оказания качественной инфраструктурной поддержки. На саммите США, Японии и Кореи, состоявшемся в Кэмп-Дэвиде в августе 2023 года, было достигнуто согласие не только по сотрудничеству в области безопасности, но и по совместному реагированию на глобальные проблемы, такие как экономические нормы, изменение климата и сотрудничество в целях развития, для укрепления «свободного и открытого» порядка.

С другой стороны, можно интерпретировать это как создание нормативной основы для совместного сотрудничества и реализации политики международного сотрудничества в целях развития, ориентированной на поддержку демократии, мира и прав человека, под руководством США, Японии, Кореи и стран «Большой семерки» для построения либерального международного порядка и основанного на правилах порядка. Задачи, связанные с демократическим управлением, верховенством права, подходом, основанным на правах, и миростроительством, которые являются универсальными ценностями и сквозными критериями устойчивого развития, стали ключевыми вопросами международного сотрудничества в целях развития в ответ на меняющуюся международную обстановку. Различные секторы и темы, объединенные под общим названием «помощь в целях демократизации» (democracy aid), стали важной областью для обмена опытом отдельных стран-доноров в поддержке глобальной демократии. В частности, в связи с войной между Россией и Украиной активно обсуждается послевоенное восстановление Украины как часть усилий по защите и восстановлению либеральной демократии, и Корея, включив в свой бюджет ОПР на 2024 год средства для поддержки восстановления Украины, как ожидается, примет активное участие в проектах восстановления Украины через международное сотрудничество в целях развития.

На макроуровне, наряду с изменениями в глобальном управлении международного сотрудничества в целях развития, усиливается тенденция к подчеркиванию практической значимости сотрудничества в целях развития на микроуровне. Если вклад в развитие на глобальном уровне не будет реализован в качестве движущей силы сотрудничества в целях развития на местах в странах-партнерах, то эффективность помощи будет утрачена. Важность поддержки демократии можно найти в принципе «локализации» (localization) проектов международного сотрудничества в целях развития, который в последнее время подчеркивается ООН и международным сообществом. Концепция локализации подчеркивает «собственность» на местах, где конечными субъектами международного сотрудничества в целях развития являются не страны-доноры или международные организации, а местные партнерские организации и местные сообщества. Следовательно, если на местах в странах-партнерах не будет создано гражданское участие и демократическое управление, будет трудно обеспечить эффективность и подотчетность проектов сотрудничества в целях развития. Для локализации международного развития возрастет необходимость расширения помощи в целях демократизации, такой как поддержка активизации гражданского общества в странах-партнерах и прямая поддержка для развития потенциала местных сообществ. В оставшиеся примерно семь лет до 2030 года, а также в рамках постановки целей развития после 2030 года (Post-SDGs), вклад в демократию, вероятно, станет ключевым вопросом в обсуждении повестки дня, связанной с глобальным демократическим управлением.

II. Изменения во внутренней среде Кореи и дипломатия содействия глобальной демократии

Внутренние изменения в политике Кореи, связанные с международным сотрудничеством в целях развития, можно обобщить тремя основными пунктами.

Во-первых, правительство Юн Сок Ёля включило «глобальное государство-опора, способствующее миру, свободе и процветанию» и дипломатию, основанную на ценностях, в качестве ключевой оси своей внешней политики среди 120 национальных приоритетных задач. Глобальное государство-опора является проявлением воли к активному использованию ресурсов, таких как ОПР, для проявления корейского лидерства в ключевых областях многосторонней дипломатии, и может быть оценено как решение, направленное на выполнение Кореей ведущей роли в международном порядке, основанном на универсальных ценностях, без привязки к конкуренции между США и Китаем в регионе. Поскольку правительство Юн Сок Ёля подчеркивает свободу и демократию как основные ценности глобального государства-опора, расширяя фронт дипломатии ценностей с администрацией Байдена в Индо-Тихоокеанском регионе, существует вероятность того, что дипломатия ценностей демократии будет реализована в политике международного сотрудничества в целях развития. Обещание президента Юн Сок Ёля предоставить 100 миллионов долларов в течение следующих трех лет в качестве помощи в целях демократизации на второй Саммит за демократию свидетельствует об этом направлении.

Во-вторых, в отличие от глобальной тенденции, когда развитые страны-доноры Запада замораживают или сокращают бюджеты ОПР, Корея, напротив, активно увеличивает бюджет ОПР на 2024 год. Бюджет ОПР на следующий год составит около 6,5 триллионов вон, что примерно на 40% больше, чем в предыдущие годы. Это один из самых высоких показателей роста среди стран-членов ОЭСР DAC, что резко контрастирует с сокращением бюджетов ОПР другими западными страно-донорами в условиях глобальной пандемии и кризиса приема беженцев. Проблема заключается в том, как использовать увеличенный бюджет, и хотя области инвестиций ОПР уже обсуждаются в широких рамках, таких как климат и окружающая среда, цифровая инфраструктура, проекты восстановления Украины и гуманитарная помощь, в дальнейшем потребуется общественное обсуждение конкретных планов. Поэтому необходимо приложить усилия для пересмотра стратегии и видения ОПР Кореи с целью содействия глобальной демократии, соответствующей дипломатии ценностей, используя часть увеличенного бюджета, а не существующую разрозненную систему реализации ОПР.

В-третьих, Корея достигла социального консенсуса о том, что правительство будет устанавливать нормативные рамки и четко определять и постоянно углублять отношения сотрудничества с гражданским обществом через партнерство между правительством и организациями гражданского общества (ОГО) в области сотрудничества в целях развития. В 2019 году на 32-м заседании Комитета по международному сотрудничеству в целях развития была принята «Основная политика партнерства правительства и гражданского общества в области международного сотрудничества в целях развития» (далее — Основная политика), а в 2021 году были опубликованы «Меры по реализации Основной политики», обсуждавшиеся на регулярных консультациях правительства и гражданского общества. Таким образом, можно оценить, что создана платформа, позволяющая правительству поддерживать корейские ОГО в реализации проектов международного сотрудничества в целях развития или делегировать им полномочия, а также позволяющая гражданскому обществу систематически продвигать отношения сотрудничества с правительством по проектам и политике сотрудничества в целях развития. Исходя из этого, ожидается, что партнерство правительства и гражданского общества может сыграть важную роль в планировании и реализации проектов международного сотрудничества в целях развития для содействия демократии в Корее.

III. Пути содействия демократии со стороны Кореи

Помощь в целях демократизации не предполагает стандартизированной модели или сектора. Различные методы оказания помощи и комплексные секторы могут быть объединены под широкой темой содействия и вклада в демократию. В соответствии с этим комплексным подходом, секторы и методы реализации помощи, выбираемые в зависимости от внутренних условий и контекста страны-донора, могут быть разнообразными, и поддержка демократии, в которой Корея может внести свой вклад, также должна быть основана на корейской специфике. Кроме того, без сотрудничества различных заинтересованных сторон (multi-stakeholder), помимо государственных органов, помощь в целях демократизации со стороны Кореи будет трудно спланировать или реализовать должным образом, и основные заинтересованные стороны в стране для помощи в целях демократизации должны быть многоуровневой системой сотрудничества, включающей основные государственные органы, Национальное собрание и гражданское общество. На основе вышеупомянутых изменений в среде международного сотрудничества в целях развития внутри страны и за рубежом, а также комплексного сотрудничества между различными субъектами реализации помощи в целях демократизации, можно предложить четыре стратегических ответа на политику международного сотрудничества Кореи для поддержки глобальной демократии.

1. Комплексное управление на уровне всего общества (whole-of-society)

Подход на уровне всего общества, который целостно перестраивает ценности и роль, вносимые Кореей в поддержку глобальной демократии, должен быть институционализирован как основа помощи Кореи в целях демократизации. Хотя опыт Кореи в области помощи в целях демократизации невелик, ее исторический опыт демократизации богат, как ни у одной другой демократической страны. Опыт демократизации Кореи может стать привлекательной и практической поддержкой для стран-партнеров из Глобального Юга по сравнению с традиционными странами-донорами из Глобального Севера, поэтому поддержка демократии Кореей может отличаться от традиционной западной помощи в целях демократизации. Опыт демократизации Кореи, прошедшей через комплексный процесс модернизации, включая войну, колонизацию, экономический рост и демократизацию в короткие сроки, может быть более убедительным для стран-партнеров, чем опыт западных стран-доноров, которые были колониальными державами, поэтому поддержка демократии Кореей как глобальный нарратив может положительно сочетаться с политическими условиями Глобального Юга.

Помощь Кореи в целях демократизации требует подхода, который связывает области, связанные с содействием демократическим ценностям, и интегрирует различных субъектов реализации. Необходимо создать систему для систематической интеграции и управления различными проектами поддержки демократии, планируемыми в Корее. Как обсуждалось выше, поскольку помощь в целях демократизации осуществляется через различные секторы и темы, поддержка демократии может быть включена в широкую категорию вклада в демократию, даже если она осуществляется в рамках секторов или тем, которые не обязательно включают слово «демократия», таких как государственное управление, избирательные системы и управление. Поэтому для интеграции опыта поддержки демократии необходима система для сбора и управления данными, связанными с элементами демократии, реализуемыми в различных секторах. В Корее до сих пор не установлены единая концепция и систематический метод управления, поэтому невозможно точно определить объем бюджета проектов помощи, связанных с демократией, а содержание проектов носит разрозненный характер. Различные субъекты реализации помощи в целях демократизации, а не только государственные органы, должны управляться интегрированно, и особое значение придается сотрудничеству и роли Национального собрания и гражданского общества. Для преобразования накопленного Кореей опыта демократизации в форму вклада в развитие, помимо государственных органов помощи, Национальное собрание и организации гражданского общества (ОГО) должны сотрудничать в качестве основных субъектов реализации помощи в целях демократизации.

2. Глобальное содействие демократии под руководством Национального собрания

Глобальное содействие демократии со стороны Кореи должно выходить за рамки государственных органов, и Национальный Собрание, являющееся источником демократии, должно участвовать в проектах помощи в целях демократизации прямо или косвенно. Как в случае со Шведским фондом политических партий (Swedish Political Party Foundation), необходимо создать институциональную основу на уровне Национального Собрания для создания фондов или фондов, позволяющих правящим и оппозиционным партиям сотрудничать и оказывать устойчивую поддержку в содействии демократии в странах-партнерах по развитию, независимо от смены режимов. В случае, если правительству Кореи трудно активно планировать и осуществлять помощь в целях демократизации из-за политической чувствительности, Национальный Собрание и партийные фонды могут избежать прямой политической чувствительности, которую должно нести правительство, путем реализации помощи в целях демократизации в сотрудничестве с отечественными и зарубежными ОГО. Кроме того, Национальный Собрание может играть ведущую роль в разработке законопроектов, способствующих глобальному содействию демократии со стороны Кореи, предоставляя правовую основу для субъектов реализации помощи в целях демократизации для осуществления деятельности по сотрудничеству в целях развития. Поскольку Национальный Собрание является органом, представляющим демократию Кореи, оно имеет преимущество в поиске путей содействия демократии, обладая легитимностью.

3. Содействие демократии через партнерство с гражданским обществом

В качестве основных субъектов глобального содействия демократии со стороны Кореи необходимо активно сотрудничать с отечественными ОГО в области развития, а также с ОГО и местными сообществами стран-партнеров, и особенно необходимо планировать проекты сотрудничества в целях развития, в рамках которых ОДА Кореи для демократии может быть напрямую предоставлена гражданскому обществу стран-партнеров. Северные страны-доноры уже поддерживают свои ОГО в области развития, позволяя своим гражданским обществам общаться с гражданскими обществами стран-партнеров и напрямую оказывать помощь в целях демократизации. Корея также напрямую оказывала поддержку отечественным ОГО в области развития через KOICA, но это продолжалось недолго, и в настоящее время прямая поддержка гражданского общества в целях демократизации отсутствует. Для локализации сотрудничества в целях развития и помощи в целях демократизации необходимо сравнить и проанализировать преимущества и недостатки прямого оказания поддержки партнерским организациям гражданского общества со стороны корейских учреждений по оказанию помощи и спланировать проекты прямого оказания поддержки гражданскому обществу через стратегию локализации, имеющую сравнительные преимущества. Одним из направлений политики ОПР Кореи является «локализация», и ОГО Кореи и стран-партнеров должны быть ключевыми субъектами в центре локализации. Однако, если доверие к потенциалу гражданского общества стран-партнеров недостаточно или если прозрачность и подотчетность в управлении партнерством не гарантированы, в конечном итоге эффективность проектов ОПР Кореи не будет обеспечена, и ответственность будет возложена на правительство Кореи. Поэтому в первую очередь необходимо искать пути увеличения потенциала ОГО стран-партнеров через проекты сотрудничества с отечественными ОГО в области развития.

4. Оказание помощи в целях демократизации через многостороннее сотрудничество

В качестве стратегии содействия распространению демократии в мире Корея может искать пути оказания помощи в целях демократизации через многостороннюю помощь, а также через отечественные организации помощи и субъектов реализации. Традиционные многосторонние международные организации, такие как ООН и Всемирный банк, имеют богатый опыт реализации проектов сотрудничества в целях развития для реализации универсальных ценностей, таких как демократия, права человека и гендер, через целевые или добровольные взносы. Международные НПО, такие как Oxfam и Save the Children, также прямо или косвенно способствовали продвижению глобальной демократии. В то время как Корея прилагает усилия для разработки собственного подхода к содействию демократии, ей необходимо расширять возможности для обучения методам содействия демократии многосторонних организаций, способствуя продвижению демократии в международном сообществе в сотрудничестве с международными организациями и международными НПО. Кроме того, Корея может планировать и участвовать в совместных проектах по содействию демократии со странами «Большой семерки» и Кореей, Японией и США, или продвигать сотрудничество в целях демократизации в рамках минилатерализма с партнерами, разделяющими ее Индо-Тихоокеанскую стратегию и стремящимися к продвижению демократии в регионе.

IV. Подотчетность помощи Кореи в целях демократизации

При реализации дипломатии содействия глобальной демократии Корея должна отойти от протекционистской политики ОПР и укрепить свою роль в содействии демократическому управлению, миру и улучшению прав человека. Чтобы выйти за рамки траектории, где ОПР Кореи до сих пор была сосредоточена на экономическом развитии и коммерциализме для продвижения корейских компаний, необходимо найти новое направление для политики международного сотрудничества Кореи в целях развития, способствуя активному расширению и систематическому управлению помощью в целях демократизации, и повысить национальный престиж Кореи в соответствии с курсом на глобальное государство-опора.

Наконец, по мере того как Корея начинает полномасштабное содействие глобальной демократии, она должна быть готова к различным проблемам, которые могут возникнуть в результате содействия демократии через международное сотрудничество в целях развития. Типичным препятствием является то, что проекты сотрудничества в целях демократических реформ могут быть политически чувствительными для правительств-партнеров, поскольку демократия является вопросом суверенитета. Если процесс достаточных консультаций с партнерами отсутствует, существует высокая вероятность негативной оценки как политического вмешательства, то есть «экспорта корейской демократии». Поэтому при реализации проектов сотрудничества в целях реальной поддержки демократии необходимо обязательно соблюдать принцип «не навреди» (Do No Harm) местным сообществам и гражданскому обществу стран-партнеров, и следует активно рассматривать внедрение механизма подотчетности (accountability) для помощи в целях демократизации. ■

■ Ким Тхэ Кюн_Профессор, Университет Ким Тхэ Кюн, Университет Ким Тхэ Кюн.

■ Редактирование: О Джун Чхоль_Старший научный сотрудник EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 205) | jcoh@eai.or.kr