[民主主義促進スペシャルレポート] グローバル民主主義支援のための韓国国際開発協力の貢献策

I. 国際開発協力分野におけるグローバルなトレンドと民主主義支援

国際開発協力および政府開発援助（ODA）分野は、国際政治情勢と連動し、供与国の利害を反映すると同時に、グローバル・ガバナンスが要求する普遍的価値を実現するツールとして、その政策的価値を保持している。2030年までに国際社会が達成すべき国連の「持続可能な開発目標（Sustainable Development Goals: SDGs）」を、全ての国連加盟国が共通の普遍的目標として掲げ、SDGsの履行に向けて努力しているが、コロナパンデミック、米中戦略競争、そして露・ウクライナ戦争などの複合的危機発生により、国際開発協力のためのグローバル・ガバナンスは危機的状況に置かれている。

何よりも、国際開発協力政策が自国の地政学的目的のツールとして活用される傾向が強まっている。グローバルパンデミックにより、自国民の保健安全保障のための財政確保のために海外へ投入される政府開発援助の予算が凍結または縮小されたことに比べ、米中戦略競争の一環として攻撃的に膨張する中国の一帯一路政策に対応する側面が強まった。例えば、米国とG7を中心とする新たな開発協力プラットフォームとして、2021年に「より良い世界を再建する（Building Back Better World: B3W）」が、2022年には「グローバルインフラ投資パートナーシップ（Partnership for Global Infrastructure Investment: PGII）」が発足し、より透明で質の高いインフラをグローバル・サウス（Global South）の協力対象国に提供することを約束した。米国、日本、韓国などのインド・太平洋戦略にも、人道支援とインフラ援助に関する内容が積極的に含まれており、クアッド（Quad）にも質の高いインフラ支援のためのプラットフォームが構築された。去る2023年8月、米キャンプ・デービッドで開催された米韓首脳会談を通じて、米韓間の安全保障協力だけでなく、経済規範、気候変動、開発協力などのグローバルな課題に共同で対応し、「自由で開かれた」秩序を強固にすることで意気投合した。

一方、自由な国際秩序（liberal international order）と規範に基づく秩序（rule-based order）を構築するために、民主主義、平和、人権支援を中心とする国際開発協力政策を、米韓日およびG7が主軸となって共同の協力課題として履行する規範的な契機が 마련されたと解釈できる。普遍的価値であり、持続可能な開発の分野を横断する（crosscutting）基準となる、民主的ガバナンス、法の支配、人権中心アプローチ（rights-based approach）、平和構築などの課題は、変化する国際情勢に対応する国際開発協力の主要アジェンダとして機能するようになり、いわゆる「民主主義援助（democracy aid）」と総称される多様なセクター（sector）とテーマ（theme）が、グローバル民主主義支援のための各供与国の経験共有において主要なイシュー領域となっている。特に、露・ウクライナ戦争を契機に、自由民主主義の守護と復元のためのウクライナ戦後復旧事業に対する国際社会の議論が本格的に可視化されており、韓国も2024年度ODA予算の増額においてウクライナ復旧支援事業が含まれており、国際開発協力事業を通じて積極的にウクライナ復旧事業に参加すると予想される。

マクロなレベルで国際開発協力のグローバル・ガバナンスの変化とともに、ミクロなレベルで開発協力の現場性を強調するトレンドが強化されている。グローバルレベルでの開発援助の投入が、最終的に協力対象国の現場で主導的に開発協力の推進力が具現されなければ、援助の効果性を失うことになる。最近、国連をはじめとする国際社会が強調している国際開発協力事業の「現地化（localization）」原則において、民主主義支援の重要性を見出すことができる。現地化の概念は、国際開発協力の究極的な主体が供与国または国際機関ではなく、現地のパートナー協力機関および地域コミュニティであるという、現地のオーナーシップ（ownership）を強調する。したがって、市民参加と民主的ガバナンスが協力対象国の現場に 조성されなければ、開発協力プロジェクトの効果性（effectiveness）とアカウンタビリティ（accountability）を確保することは困難であるという意味である。国際開発の現地化のためには、供与主体が協力対象国の市民社会の活性化のための支援と、地域コミュニティの能力開発のための直接支援など、民主主義援助を拡大する必要性が高まるだろう。今後7年ほど残された2030年までの持続可能な開発目標（SDGs）と、その後のポストSDGs開発目標の設定など、今後のグローバル民主的ガバナンスに関連するアジェンダ議論において、民主主義への貢献が主要なアジェンダとして注目される可能性が高まっている。

II. 韓国国内の環境変化とグローバル民主主義貢献外交

国際開発協力分野に関連する韓国国内の政策変化は、大きく三つに要約できる。

第一に、尹錫悦（ユン・ソンニョル）政府は120の国政課題の一つとして、「自由、平和、繁栄に貢献するグローバル中枢国家」と価値に基づく貢献外交を外交戦略の核心軸に含めた。グローバル中枢国家とは、多国間外交の主要領域で韓国がグローバル・リーダーシップを発揮できるよう、ODAなどの資源を積極的に活用するという意志の表れであり、地域内の米中競争に制約されず、普遍的価値に基づく国際秩序において韓国が先導的な役割を遂行するための決定であると評価できる。尹錫悦政府が自由と民主主義をグローバル中枢国家の主要価値として強調し、バイデン政権と価値外交の戦線をインド・太平洋地域で拡大していることから、民主主義価値外交が国際開発協力政策として可視化する可能性がある。尹錫悦大統領が、去る第2回民主主義サミットで民主主義援助として今後3年間で1億ドルを支援すると約束したことは、このような方向性を示している。

第二に、西側の先進供与国がODA予算を凍結または縮小するグローバルなトレンドとは異なり、韓国はむしろ2024年のODA予算を積極的に増額している。来年のODA予算は約6兆5千億ウォンに達するほど、例年に比べて約40%増額された規模で推進されている。これはOECD DAC加盟国の中で最も高い増額率の一つとして記録されるほど、グローバルパンデミックと難民受け入れの危機局面において、他の西側供与国のODA緊縮財政と極めて対照的である。問題は、大規模に増額された予算をどのように使用するかという点であり、既に気候環境、デジタルインフラ、ウクライナ復興事業、人道支援などの大きなカテゴリーでODA投入領域が議論されているが、今後の具体的な計画に関する公論化プロセスが必要となるだろう。したがって、増額された予算の一部を活用し、既存の方式の分断的なODA推進体制ではなく、価値外交に合致するグローバル民主主義への貢献を目標として、韓国のODA戦略とビジョンを再構築する努力が必要である。

第三に、韓国は開発協力市民社会団体（CSOs）と政府間のパートナーシップ締結を通じて、政府が規範的枠組みを 마련し、市民社会との協力関係を明確にし、持続的に深化させていくという社会的合意を導き出した。2019年の第32回国際開発協力委員会が「国際開発協力分野政府・市民社会パートナーシップ基本政策（以下、基本政策）」を採択し、2021年には政府・市民社会定例政策協議会で「基本政策実施方案」が発表された。これにより、政府が韓国の開発CSOsを支援して国際開発協力事業を履行または委任する方式、および市民社会が政府に対して開発協力事業および政策に関する協力関係を体系的に推進できるプラットフォームが 마련されたと評価できる。これを基盤として、政府・市民社会パートナーシップが韓国の民主主義貢献のための国際開発協力事業の企画および履行において重要な役割を果たすことができると期待される。

III. 韓国の民主主義貢献策

民主主義援助は、単一の定型化されたモデルやセクターを想定しない。多様な援助方式と複合的なセクターの選択が、民主主義の促進と貢献という広義のテーマに統合され得る。このような統合的アプローチに基づき、供与国の国内的条件と文脈に応じて選択されるセクターと援助履行方式は多様化し得るものであり、韓国が貢献できる民主主義支援も、韓国的特殊性が反映された政策提言が提示されるべきである。また、政府機関以外に多様なステークホルダー（multi-stakeholder）が協力しなければ、韓国の民主主義援助は適切に企画または執行され難くなるだろう。民主主義援助のための韓国国内の主要関係機関は、主要政府機関、国会、市民社会など、多層的に構成された協力体制が先行されなければならない。前述した国内外の国際開発協力の環境変化と、民主主義援助の多様な国内履行主体間の統合的協力を基盤として、以下にグローバル民主主義支援のための韓国国際開発協力政策の戦略的対応を四つ提案できる。

1. 全社会的な（whole-of-society）統合管理

韓国のグローバル民主主義支援が貢献する価値と役割を総体的に再構築する全社会的なアプローチが、韓国民主主義援助の根幹として制度化されなければならない。韓国の民主主義援助経験は日が浅いが、民主化の歴史的経験はどの民主主義国家よりも豊富である。韓国の民主化経験は、グローバル・サウス（Global South）のパートナー国にとって、既存の伝統的なグローバル・ノース（Global North）供与国よりも魅力的で実質的な支援が可能であるため、韓国のグローバル民主主義支援は、西欧中心の伝統的な民主主義援助と差別化が可能である。戦争、植民地、経済成長、民主化など、短期間に複合的な近代化プロセスを経た韓国の民主主義経験は、協力対象国の立場から見れば、植民地宗主国であった西欧供与国グループとは異なり、説得力を持つ可能性が大きいため、グローバルな物語として韓国の民主主義支援がグローバル・サウスの政治的条件と肯定的に結びつくことができる。

韓国の民主主義援助は、民主的価値への貢献を中心に、それに関連するイシュー領域を連携させ、多様な履行主体を統合するアプローチが必要である。韓国で企画される多様な民主主義支援方式のプロジェクトを体系的に統合・管理するシステムの構築が必要である。前述したように、民主主義援助は多様な方式のセクターとテーマを通じて行われるため、民主主義支援が公共行政、選挙制度、ガバナンスなど、必ずしも民主主義という言葉が含まれないセクターないしテーマであっても、民主主義への貢献というマクロな分類に含まれ得る。したがって、民主主義支援の経験を統合的に運営するためには、多様なセクターで具現される民主主義要素関連のデータを構築・管理するシステムが必要である。未だ韓国では統一された概念と体系的な管理方式が確立されておらず、民主主義関連の援助事業の予算規模も正確に把握できないだけでなく、事業コンテンツも分断的な性格が強い。民主主義援助の履行主体としては、単に政府機関だけでなく、民主主義への貢献に関連する多様な履行主体を統合管理する必要があり、特に国会と市民社会の協力と役割が強調される。韓国が蓄積してきた民主主義経験を開発協力の貢献方式に転換するために、政府援助機関を超えて国会と市民社会団体（CSOs）が民主主義援助の主要履行主体として協力しなければならない。

2. 国会中心のグローバル民主主義貢献

韓国のグローバル民主主義貢献は、政府機関を超えて民主主義の源泉である国会が中心となり、直接的・間接的に民主主義援助プロジェクトに参加しなければならない。スウェーデン政党財団（Swedish Political Party Foundation）の事例のように、国会レベルで財団または基金を 조성し、政権交代と無関係に与野党が開発途上国パートナー国の民主主義への貢献に相互協力し、持続可能な支援を行える制度的基盤が必要である。民主主義援助の政治的敏感性により、韓国政府が積極的に民主主義支援を企画・履行することが困難な場合、国会と政党財団が民主主義援助を国内外のCSOsと協力して推進することで、政府が負担すべき直接的な政治的敏感性を回避できる。また、国会が主導的に韓国のグローバル民主主義貢献のための法案を推進し、民主主義援助の履行主体が開発協力活動を推進する上での法的基盤を提供できる。韓国の民主主義を代表する機関は国会であるだけに、正当性を持って民主主義支援を模索できるという利点がある。

3. 市民社会パートナーシップを活用した民主主義貢献

韓国のグローバル民主主義貢献のための主要な履行主体として、国内開発CSOsと協力対象国のCSOsおよび地域コミュニティなどと積極的に協力しなければならず、特に協力対象国の市民社会に民主主義のための韓国のODAが直接提供されるような開発協力プロジェクトを企画しなければならない。既に北欧の供与国は、自国の開発CSOsを支援し、北欧の市民社会が協力対象国の市民社会とコミュニケーションを取りながら、直接民主主義支援を履行してきている。韓国もKOICAを通じて国内開発CSOsに対する直接支援を行ったことがあるが、短期間で終わり、現在、市民社会に対する直接的な民主主義貢献関連支援はない状態である。開発協力と民主主義援助の現地化のために、韓国の援助機関のパートナー市民社会団体への直接支援方式の長所・短所を比較分析し、比較優位のある現地化戦略を通じて市民社会への直接支援事業を企画する必要がある。韓国のODA政策が推進すべき方向性の一つが「現地化」であり、現地化の中心に韓国とパートナー国のCSOsが中心的な主体として位置しなければならない。ただし、協力対象国の市民社会の能力を信頼することが困難であったり、パートナーシップ運営の透明性とアカウンタビリティが保証されない場合、結局韓国ODAプロジェクトの効果性が保証されなくなり、最終的には韓国政府にアカウンタビリティが帰属されることになる。したがって、優先的に国内開発CSOsとの協力事業を通じて、協力対象国のCSOsの能力を向上させる方策を模索しなければならない。

4. 多国間協力を通じたグローバル民主主義援助の提供

韓国がグローバル民主主義の拡散に貢献する戦略として、国内援助機関と履行主体を通じた方式に加え、多国間援助を通じた民主主義援助を模索することができる。国連および世界銀行などの伝統的な多国間国際機関は、指定寄付または自発的寄付の財源を通じて、民主主義、人権、ジェンダーなどの普遍的価値を実現するための開発協力プロジェクトを履行してきた豊富な経験がある。国際NGOであるOxfam、Save the Childrenなども、直接的・間接的にグローバル民主主義の促進に貢献してきた。韓国が独自の民主主義貢献方式を模索する努力を講じる同時に、国際機関や国際NGOと協力して国際社会の民主主義促進に貢献し、多国間機関の民主主義貢献方式を学習する機会を拡大する必要がある。また、G7と米韓日の共同民主主義貢献プロジェクトを企画・参加したり、インド・太平洋戦略を共有しながら、地域内の民主主義促進に志を同じくするパートナー国と小多国間主義方式の民主主義協力を推進できる。

IV. 韓国民主主義援助のアカウンタビリティ

韓国は、グローバル民主主義支援のための貢献外交を推進するにあたり、重商主義的なODA政策から脱却し、民主的ガバナンス、平和、そして人権改善の促進に貢献する韓国の役割を強化しなければならない。これまで韓国ODAが経済発展中心の、韓国企業の進出を支援するための商業主義的特性に集中してきた軌跡から脱するためにも、民主主義支援の積極的な拡大と体系的な管理を図り、韓国国際開発協力政策の新たな方向性を見出し、グローバル中枢国家の基調に合わせ、韓国の国格を高めるべきである。

最後に、韓国がグローバル民主主義支援を本格化するにあたり、国際開発協力を通じた民主主義貢献で発生し得る多様な問題に備えなければならない。代表的な障害として、民主主義は主権の問題であるため、民主主義改革に対する開発協力事業をパートナー政府が政治的に敏感に解釈する可能性がある。パートナー国との十分な協議プロセスが欠如した場合、韓国式民主主義の輸出という政治的介入として否定的な評価を受ける可能性が大きい。したがって、実際の民主主義支援のための開発協力プロジェクト履行において、協力対象国の地域コミュニティと市民社会に「害を与えない（Do No Harm）」という原則は必ず遵守されなければならず、民主主義援助に対するアカウンタビリティ（accountability）メカニズムの導入も積極的に考慮すべきであろう。■

■ キム・テギュン_ソウル大学国際大学院教授。

■ 担当・編集： オ・ジュンチョル_EAI研究員

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