【民主化促进特别报告】韩国反腐的国际努力与民主支持

一、引言

近期，反腐败（anti-corruption）的国际讨论十分热烈。2021年，联合国大会首次召开反腐败特别会议，呼吁加强国际合作以预防和根除腐败。美国总统拜登将反腐败视为应对威权政权威胁和保护全球人权的核心议题，并将其与应对威权主义及促进国内外人权一同列为美国外交政策的优先事项之一。为此，在2021年第一届民主峰会上，根除腐败成为核心议程之一，美国国际开发署（United States Agency for International Development: USAID）成立了反腐败特别工作组（Anti-Corruption Task Force）以打击腐败。韩国政府也于2023年3月举办了第二届民主峰会印太区域会议，主题为“反腐败的挑战与成就”。

国际社会对反腐败日益关注的背景，在于全球对腐败负面影响的共识以及旨在预防和惩治腐败的强有力国际规范。腐败被视为阻碍国际社会政治、经济、社会发展的最大障碍。腐败导致人力和资源浪费，增加国内外经济交易成本，抑制生产性活动。这会加剧经济效率低下，阻碍经济增长。此外，腐败造成的经济损失对贫困人口造成更大伤害，加剧了经济不平等。因为当腐败盛行时，国家应提供的医疗、教育等基本服务的公共投资质量和数量都会下降。更严重的问题是，腐败的负面影响不仅限于经济领域，还会败坏整个社会的治理质量。例如，贿选等腐败行为扭曲了民主程序，贿赂阻碍了公正执法并损害了司法正义。普遍存在的腐败会摧毁法治和民主，导致公民对现有体系和制度的不信任，从而削弱政治体制的合法性。最终，腐败成为国际社会强调的可持续发展的重要障碍。

特别是近期腐败备受关注，不仅是因为腐败是支持侵犯人权的威权政权持续存在的关键机制，还因为威权政权表现出将腐败武器化（weaponize）以针对民主国家。独裁者和统治精英通过腐败将国家资源私有化，掠夺私营部门以增加自身财富，并获取资源以压制政治反对派和公民。此外，俄罗斯和中国等威权国家战略性地利用腐败来收买目标国家有影响力的个人，或通过秘密游说活动影响其他国家政策制定过程或选举过程。

因此，反腐败不再被视为国内问题，而是被视为需要各国共同合作和协调解决的国际议题。众多国际组织已将反腐败作为核心议程，强调预防和根除腐败。本文将探讨国际社会在反腐败方面的努力，并讨论反腐败与民主支持之间的关系。在此基础上，本文将考察韩国政府在反腐败方面的国际支持与合作现状。

二、国际反腐败努力

国际反腐败努力是多方面的。迄今为止最重要和最具影响力的国际努力是《联合国反腐败公约》（United Nations Convention against Corruption: UNCAC）的签署，《联合国反腐败公约》是一项具有法律效力的国际公约，而不仅仅是具有宣言意义。该公约是针对发达国家和发展中国家、公共部门和私营部门的普遍反腐败规范，内容广泛。另一方面，《1997年经合组织（OECD）关于打击国际商业交易中贿赂外国公职人员的公约》（OECD Convention on Combatting Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions，以下简称《OECD贿赂公约》）旨在防止国际商业交易中的贿赂，是首次将此定为犯罪的国际协议。与经合组织制定的规范不同，《OECD贿赂公约》作为一项国际公约，对缔约国具有法律约束力，因此具有重要意义。

此外，欧洲联盟（European Union）、美洲国家组织（Organization of American States）、非洲联盟（African Union）等区域性组织也通过了反腐败国际公约。世界银行、国际货币基金组织（International Monetary Fund）以及联合国其他与发展相关的国际组织也采取了政策，即在发现贿赂证据时减少对相关国家的贷款，或对通过贿赂获得合同的公司采取制裁措施。

民间主导的国际反腐败努力也为反腐败规范的形成做出了重要贡献。特别是，国际透明组织（Transparency International）作为一个跨国公民反腐败组织，提高了全球对腐败问题的认识，并与国际组织合作，在预防腐败方面发挥了领导作用。此后，众多非政府组织和经济组织也以反腐败为旗帜，推广了行为准则和原则。例如，采掘业透明度倡议（Extractive Industries Transparency Initiative: EITI）旨在提高天然资源收入的透明度，政府、企业、公民社会组织、投资者和国际组织均参与其中。EITI的原则是自愿参与，但参与国必须完全公开通过采掘业获得的收入信息。这些收入将经过核查程序，与采掘公司提供的金额进行比较。旨在解决非法交易、不公平收入分配以及环境污染问题。

近年来，公民社会参与在反腐败努力中的重要性日益凸显，成立了由公民社会和成员国政府组成的国际公私伙伴关系，以促进反腐败。一个典型的例子是开放政府伙伴关系（Open Government Partnership: OGP）。开放政府伙伴关系是一个国际多边合作倡议，旨在根除腐败、提高政府透明度并促进公民参与。自2011年成立以来，已有75个国家的政府、104个地方政府和数千个公民社会组织参与其中。

三、反腐败的核心逻辑

大多数反腐败努力都侧重于提高透明度和问责制（accountability）。强调透明度是基于腐败现象源于制度不透明和信息有限的假设。政策制定过程和行政程序越不透明，政府与公民之间的信息不对称性就越高，利用内部信息参与腐败行为的机会就越多，发现和惩治腐败的可能性就越低。相反，提高透明度打破了公务员的信息垄断，减少了腐败的机会和资源，同时为有动机监督腐败的行动者提供了更多信息，以更低的成本提高了发现和惩治腐败行为的可能性。因此，通过信息公开法、扩大行政信息公开、引入公民审计员制度、在线民事服务系统、电子招标、财政透明度、政治资金会计透明度等制度改革，以提高公共行政透明度和公民信息获取权，被强调为重要的反腐败政策。

然而，仅仅加强透明度本身不足以改变与腐败相关的行为规范。即使腐败信息为人所知，也可能缺乏惩处腐败行为者的机制，并且在执行腐败惩处时可能面临集体行动问题。因此，只有当透明度与强有力的问责机制相结合时，才能导致腐败的减少。强有力的问责制并非仅仅通过提高对腐败的监督和加剧腐败行为的惩处强度就能实现。只有当公民能够获取和理解腐败信息，并在此基础上形成反腐败的集体行动，并且存在能够将公民的反腐败诉求转化为可行改革的制度性保障时，问责机制才能发挥作用。仅仅通过选举更迭腐败政权并不能保证问责。为了实现有效的问责，公民必须日常性地参与公共政策的制定过程，并成为国家运作的监督者。

国际透明组织提出的国家廉政体系（National Integrity System）概念也与这一逻辑一致。国家廉政体系是一个旨在通过政府、公民社会和其他利益相关者的参与来加强透明度和问责制的系统，以成功预防腐败。只有当政府、立法机构、司法机构、执法机构、反腐败机构、政党、公民社会、媒体和企业都参与到反腐败的共同努力中，加强透明度和问责制时，才能建立成功的反腐败体系。这要求不是集中于特定部门来推进反腐败，而是相关主体相互合作，全方位地开展反腐败努力。它强调积极参与公共部门以及私营部门的反腐败努力。

四、反腐败与民主支持

上述讨论表明，正如弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）所主张的，反腐败本质上是一种政治现象，只能通过政治机制而非技术官僚（technocratic）机制来根除。最近关于腐败的研究强调，要实现成功的反腐败，除了公共行政部门的制度改革外，体制向民主转型和民主质量的深化是必不可少的。因为在腐败盛行的国家，领导人和精英往往缺乏实现反腐败的动力和意愿。他们是现有腐败体系的最大受益者，因此没有理由去根除腐败。在这种情况下，不更换现有精英就无法成功根除腐败。即使引入了国际组织推荐的反腐败制度，如信息公开法、电子政务、公民审计员制度等，也无法实现根本性变革。设立独立的腐败预防机构也是如此，因为它们随时可能被当权者架空。

因此，要成功反腐败，必须让现有精英持续关注根除腐败作为现代化的象征，或者让新更换的精英能够通过反腐败改革获得政治利益，如执政合法性。韩国的反腐败经验属于后一种情况，民主化促使改革政府有时独立地，有时与公民社会合作，积极推进反腐败制度化。随着民主的稳定发展，公民的反腐败要求变得更加多样化，政府对这些要求的反应也更加积极，从而形成了反腐败的良性循环。

反腐败的成功并非仅仅通过制定反腐败的法律和制度来实现。它需要建立两种更根本的民主制度的问责制：一是通过竞争性选举惩罚腐败政府和政治家的垂直问责制（vertical accountability）；二是建立权力机构之间的相互制衡和监督所实现的水平问责制（horizontal accountability）以及法治（rule of law）。司法机构在处理腐败行为方面的独立性越高，法治越健全；议会对行政部门的监督越有效；国家审计机构的内部控制越强，就越能降低权力机构之间串通的可能性，并有效制衡当权者。当腐败丑闻爆发时，强大的反腐败政治联盟有助于加强上述问责制。

因此，成功的反腐败国际支持最终必然与民主支持（democracy assistance）相结合。过去，民主支持捐助国侧重于行政支持选举进程、建立独立的选举委员会、司法改革和加强法治等制度改革，但最近的援助方向已转向直接加强所谓的“民主力量”。通过民主教育公民、通过支持公民社会组织来加强公民社会能力、支持独立媒体等方式，支持受援国加强民主。最终，反腐败的国际支持与合作与民主支持同步进行。

五、结论：韩国的反腐败支持与民主支持

迄今为止的讨论为韩国政府的反腐败国际支持战略提供了重要启示。韩国政府也积极参与国际反腐败努力，并不断加强与国际社会的反腐败协调与合作。首先，韩国政府批准了上述《OECD贿赂公约》和《联合国反腐败公约》，并根据这些公约制定和完善了相关国内法律，认真履行了公约义务。特别是，韩国独立的国家反腐败总括机构——国民权益委员会，积极参与了G20反腐败会议、亚太经济合作组织（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）的反腐败与透明度工作组、OECD的公共廉政官员高级会议和廉政论坛、国际反腐败会议（International Anti-Corruption Conference: IACC）等国际反腐败讨论。通过这些机会，韩国宣传了其反腐败努力和成就，并为国际反腐败制度的建立和发展做出了贡献。此外，国民权益委员会与联合国开发计划署（United Nations Development Programme: UNDP）签署了反腐败合作谅解备忘录，或与个别国家签署了谅解备忘录，支持越南、乌兹别克斯坦、科索沃等发展中国家引入国民权益委员会的主要腐败预防制度。在第二届民主峰会印太区域会议之后，韩国还为发展中国家官员举办了关于反腐败战略制定、腐败预防和腐败调查等反腐败能力建设的培训，以及国家定制的反腐败政策培训。

不可否认，支持发展中国家建立反腐败制度是一项非常重要的贡献。然而，鉴于当前要求韩国政府在国际上更积极地倡导和传播民主的呼声日益高涨，有必要重新审视韩国的反腐败支持政策。在此方面，提出以下建议：

第一，韩国政府有必要在反腐败国际支持中，将支持范围和目标从加强反腐败制度能力建设扩展到包括民主支持。为此，需要扩大韩国公共开发援助和国际合作项目中民主治理支持的比例。尽管韩国政府尚未以“民主援助”的名义提供国际援助，但各部门已分别在民主治理相关领域提供了支持。然而，这些支持在公共开发援助中所占比例很低，而且大部分支持集中在公共行政和选举制度的改进上。为了成功反腐败并改善民主治理，有必要在现有重点领域之外，更加关注加强公民社会能力和领导力，以及加强制度以提高透明度和问责制，从而扩大反腐败和民主支持。

第二，应加强与受援国公民社会的合作。仅与受援国政府进行交流，建立反腐败规范和制度将是漫长的道路。特别是，腐败是反映当地社区政治制度、法律、经济和文化的社会产物，因此利用当地行动者的实践知识（working knowledge）至关重要。需要与当地反腐败公民团体、企业或工会、媒体等反腐败相关民间行动者进行交流与合作。如果韩国政府在外交上难以直接要求受援国政府改善政治制度和公民社会能力，或者在政治上这是一个敏感问题，那么通过支持公民社会间接为反腐败做出贡献也是一种方法。据称，韩国目前的公共开发援助是通过政府间协议进行的，因此这种方法也很困难。在这种情况下，可以通过政府间或非政府国际组织开展的反腐败活动，来加强受援国公民社会的能力并支持反腐败努力。在国际组织和其他领先的捐助国就反腐败问题以及民主支持开展合作，将极大地有助于培养我们的专业能力。

最后，可以尝试在反腐败支持方面进行角色分工。国民权益委员会可以继续专注于加强反腐败的制度和技术能力支持，同时设立一个独立的、非党派的机构来负责与加强民主相关的反腐败支持。与现有的政府主导的支持项目不同，这个独立的机构将建立一个系统，通过与公民社会的各种行动者建立公私伙伴关系来制定反腐败援助战略。为此，可以考虑设立海外民主支持基金会，例如美国国会跨党派支持的美国国家民主基金会（National Endowment for Democracy）或英国议会由外交部资助运营的威斯敏斯特民主基金会（Westminster Foundation for Democracy）。这是因为民主支持项目可以更自由地以公私伙伴关系的形式进行。

为了确保基金会的稳定财源，需要通过国会的积极努力制定相关法律。2023年3月，河泰庆议员已提出《韩国民主基金会法》（民主化运动纪念事业会法修正案），旨在将民主化运动纪念事业会的名称变更为韩国民主基金会，并增加“促进民主发展的国际合作项目”的业务内容。虽然该法案无疑是支持民主的重要法律，但有必要制定一项法律，在稳定的财源基础上持续支持民主。特别是，需要设立民主支持基金会的基金。基金是“仅在国家需要灵活运用特定资金以实现特定目的时，通过法律设立的”，与性质相似的特别会计不同，它不纳入岁入岁出预算即可运作。基金的优点在于能够保障基金运作主体的自主性，并在项目执行过程中提供修改部分计划的灵活性。因此，需要国会就设立民主支持基金会的法律母法是什么、如何筹集稳定财源、是否可以另外筹集财源、基金会的性质如何界定、由谁负责运作和管理、支持对象是谁等问题进行积极而深入的讨论。■

■ 金南圭_高丽大学政治外交学教授。

■ 负责及编辑：吴俊哲_EAI研究助理

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