[Специальный доклад по продвижению демократии] Международные усилия по борьбе с коррупцией в Корее и поддержка демократии

I. Введение

В последнее время активно обсуждается международная дискуссия по борьбе с коррупцией. В 2021 году Генеральная Ассамблея ООН провела первую специальную сессию по борьбе с коррупцией, призвав к международному сотрудничеству по предотвращению и искоренению коррупции. Президент США Байден считает борьбу с коррупцией ключевым вопросом в противодействии угрозам со стороны авторитарных режимов и защите прав человека во всем мире, поэтому он поставил борьбу с коррупцией в число приоритетов внешней политики США наряду с противодействием авторитаризму и продвижением прав человека внутри страны и за рубежом. В результате на первой Саммите по демократии в 2021 году искоренение коррупции было обсуждено как одна из ключевых тем, а Агентство США по международному развитию (USAID) создало Целевую группу по борьбе с коррупцией для предотвращения коррупции. Правительство Кореи также выбрало тему «Вызовы и достижения в борьбе с коррупцией» для региональной встречи в Азиатско-Тихоокеанском регионе в рамках второго Саммита по демократии, состоявшегося в марте 2023 года.

За растущим вниманием международного сообщества к борьбе с коррупцией стоят всеобщее признание негативного влияния коррупции и сильные международные нормы, направленные на предотвращение и наказание коррупции. Коррупция считается главным препятствием на пути политического, экономического и социального развития международного сообщества. Коррупция приводит к растрате человеческих талантов и ресурсов, увеличивает затраты на внутренние и международные экономические операции, сокращая продуктивную деятельность. Это увеличивает неэффективность экономики и препятствует экономическому росту. Кроме того, экономические потери от коррупции наносят больший ущерб бедным, увеличивая экономическое неравенство. Это связано с тем, что при повсеместной коррупции снижается качество и количество государственных инвестиций в основные услуги, такие как здравоохранение и образование. Более серьезная проблема заключается в том, что негативное влияние коррупции не ограничивается экономической сферой, но и подрывает качество управления во всем обществе. Например, такие коррупционные действия, как подкуп избирателей, искажают демократические процессы, а взятки препятствуют справедливому применению законов и подрывают судебную справедливость. Повсеместная коррупция разрушает верховенство права и демократию, вызывает недоверие граждан к существующим системам и институтам, ослабляя легитимность политической системы. В конечном итоге коррупция становится серьезным препятствием на пути достижения устойчивого развития, на котором настаивает международное сообщество.

Особое внимание в последнее время уделяется коррупции, поскольку она не только является ключевым механизмом, позволяющим авторитарным режимам, нарушающим права человека, сохранять свою власть, но и потому, что авторитарные режимы продемонстрировали использование коррупции как оружия против демократических стран. Диктаторы и правящие элиты путем коррупции присваивают государственные ресурсы, грабят частный сектор для увеличения своего богатства и получают ресурсы для подавления политической оппозиции и граждан. Более того, авторитарные страны, такие как Россия и Китай, стратегически используют коррупцию для привлечения влиятельных лиц в целевых странах или для влияния на процессы принятия решений и выборы в других странах посредством скрытого лоббирования.

Таким образом, борьба с коррупцией больше не рассматривается как внутренняя проблема, а как международный вопрос, требующий сотрудничества и взаимодействия многих стран. Бесчисленные международные организации ставят борьбу с коррупцией в качестве ключевой повестки дня, подчеркивая важность предотвращения и искоренения коррупции. В данной статье рассматриваются международные усилия по борьбе с коррупцией и обсуждается связь между борьбой с коррупцией и поддержкой демократии. На этой основе анализируется текущее состояние международной поддержки и сотрудничества Кореи в борьбе с коррупцией.

II. Международные усилия по борьбе с коррупцией

Международные усилия по борьбе с коррупцией предпринимаются в различных направлениях. Наиболее важным и влиятельным международным усилием до сих пор было заключение Конвенции ООН против коррупции (UNCAC), которая является международным договором, имеющим юридическую силу, а не только декларативное значение. Эта конвенция представляет собой универсальную антикоррупционную норму, направленную как на развитые, так и на развивающиеся страны, как на государственный, так и на частный сектор, и охватывает очень широкий спектр вопросов. С другой стороны, «Конвенция ОЭСР по борьбе с подкупом иностранных государственных должностных лиц при международных деловых операциях» (далее — Конвенция ОЭСР о борьбе с подкупом), заключенная в 1997 году, является первым международным соглашением, криминализирующим подкуп в международных деловых операциях. Конвенция о борьбе с подкупом имеет важное значение, поскольку, в отличие от норм, установленных ОЭСР, она имеет юридически обязательную силу для стран-участниц в качестве международного договора.

Кроме того, региональные организации, такие как Европейский союз, Организация американских государств и Африканский союз, приняли международные конвенции по борьбе с коррупцией. Помимо этого, Всемирный банк, Международный валютный фонд и другие международные организации ООН, связанные с развитием, проводят политику сокращения кредитов для стран, в которых выявлены доказательства получения взяток, или налагают санкции на компании, получающие контракты путем подкупа.

Международные усилия по борьбе с коррупцией, инициированные частным сектором, также внесли значительный вклад в формирование антикоррупционных норм. В частности, Transparency International, как транснациональная общественная организация по борьбе с коррупцией, повысила осведомленность о проблемах коррупции во всем мире и возглавила усилия по предотвращению коррупции в сотрудничестве с международными организациями. Впоследствии многочисленные неправительственные и экономические организации также выступили под лозунгом борьбы с коррупцией, распространяя кодексы поведения и принципы. Например, Инициатива прозрачности в добывающей промышленности (EITI) является движением за повышение прозрачности доходов от природных ресурсов, в котором участвуют правительства, компании, организации гражданского общества, инвесторы и международные организации. Хотя EITI основана на принципе добровольного участия, страны-участницы должны полностью раскрывать информацию о доходах, полученных от добывающей деятельности. Эти доходы проходят проверку по сравнению с суммами, предоставленными компаниями, участвующими в добыче. Цель состоит в том, чтобы решить проблемы незаконных теневых сделок, несправедливого распределения доходов и загрязнения окружающей среды.

В последнее время, по мере роста значения участия гражданского общества в борьбе с коррупцией, были созданы международные государственно-частные партнерства, состоящие из гражданского общества и правительств стран-членов для борьбы с коррупцией. Типичным примером является Партнерство «Открытое правительство» (OGP). Партнерство «Открытое правительство» является международным многосторонним сотрудничеством, направленным на искоренение коррупции, повышение прозрачности правительства и активизацию участия граждан. С момента своего основания в 2011 году в нем участвуют правительства 75 стран, 104 местных правительства и тысячи организаций гражданского общества.

III. Основная логика борьбы с коррупцией

Большинство усилий по борьбе с коррупцией сосредоточены на повышении прозрачности и подотчетности. Акцент на прозрачности основан на предположении, что коррупция возникает из-за институциональной непрозрачности и ограниченного предоставления информации. Чем менее прозрачны процессы принятия решений и административные процедуры, тем выше асимметрия информации между правительством и гражданами, что увеличивает возможности для участия в коррупционных действиях с использованием инсайдерской информации и снижает вероятность обнаружения и наказания коррупции. С другой стороны, повышение прозрачности разрушает монополию на информацию, которой обладают государственные служащие, сокращая возможности и ресурсы для коррупции, и одновременно предоставляет больше информации заинтересованным сторонам, имеющим стимул для контроля за коррупцией, с меньшими затратами, повышая вероятность выявления и наказания коррупционных действий. Поэтому институциональные реформы, такие как введение законов о раскрытии информации, расширение раскрытия административной информации, внедрение системы гражданских аудиторов, онлайн-системы обработки гражданских запросов, электронные торги, финансовая прозрачность и прозрачность учета политических средств, направленные на повышение прозрачности государственного управления и доступа граждан к информации, были подчеркнуты как важные антикоррупционные политики.

Однако само по себе усиление прозрачности недостаточно для изменения поведенческих норм, связанных с коррупцией. Даже если информация о коррупции становится известной, может отсутствовать механизм для наказания лиц, участвующих в коррупционных действиях, и могут возникнуть проблемы коллективных действий при исполнении наказаний за коррупцию. Поэтому повышение прозрачности может привести к сокращению коррупции только в сочетании с сильным механизмом подотчетности. Сильная подотчетность достигается не просто усилением контроля за коррупцией и повышением строгости наказаний за коррупционные действия. Механизм подотчетности работает только тогда, когда граждане могут получать и понимать информацию о коррупции, формировать коллективные действия по борьбе с коррупцией на этой основе и когда существуют институциональные механизмы, позволяющие реализовать требования граждан по борьбе с коррупцией в осуществимые реформы. Одной лишь смены коррумпированного правительства посредством выборов недостаточно для обеспечения подотчетности. Для эффективной подотчетности граждане должны регулярно участвовать в процессе принятия государственных решений и становиться надзорными органами за управлением государством.

Эта логика также соответствует концепции национальной системы добросовестности, разработанной Transparency International для предотвращения коррупции. Национальная система добросовестности — это система, направленная на повышение прозрачности и подотчетности с участием правительства, гражданского общества и других заинтересованных сторон для успешного предотвращения коррупции. Успешное построение антикоррупционной системы возможно только тогда, когда исполнительная власть, законодательная власть, судебная власть, правоохранительные органы, антикоррупционные органы, политические партии, гражданское общество, средства массовой информации и бизнес участвуют в совместных усилиях по борьбе с коррупцией, повышая прозрачность и подотчетность. Это требует не сосредоточения усилий по борьбе с коррупцией на каком-то одном секторе, а всесторонних усилий по борьбе с коррупцией при взаимодействии соответствующих сторон. Подчеркивается активное участие не только государственного, но и частного сектора в борьбе с коррупцией.

IV. Борьба с коррупцией и поддержка демократии

Вышеизложенное показывает, что, как утверждает Фрэнсис Фукуяма, борьба с коррупцией в конечном итоге является по своей сути политическим явлением, и коррупция может быть искоренена только посредством политических, а не технократических механизмов. Недавние исследования коррупции подчеркивают, что для достижения успешной борьбы с коррупцией переход к демократии и углубление качества демократии являются обязательными, выходя за рамки институциональных реформ в сфере государственного управления. Это связано с тем, что в странах с высоким уровнем коррупции лидеры и элиты часто не имеют стимула и воли для достижения борьбы с коррупцией. Являясь крупнейшими бенефициарами существующей коррупционной системы, они не имеют причин искоренять коррупцию. В такой ситуации успешное искоренение коррупции невозможно без смены существующей элиты. Даже при внедрении антикоррупционных мер, рекомендованных международными организациями, таких как законы о раскрытии информации, электронное правительство и система гражданских аудиторов, фундаментальных изменений не произойдет. То же самое касается создания независимых антикоррупционных органов, поскольку они могут быть нейтрализованы властью в любой момент.

Поэтому для успешной борьбы с коррупцией необходимо, чтобы существующие элиты проявляли постоянный интерес к искоренению коррупции как символу модернизации, или чтобы вновь избранные элиты получали политические выгоды, такие как легитимность власти, посредством антикоррупционных реформ. Корейский опыт борьбы с коррупцией относится ко второму случаю: демократизация побудила реформаторские правительства активно заниматься институционализацией борьбы с коррупцией, иногда самостоятельно, а иногда в сотрудничестве с гражданским обществом. По мере стабильного развития демократии требования граждан по борьбе с коррупцией становились все более разнообразными, и реакция правительства на эти требования росла, создавая порочный круг борьбы с коррупцией.

Успех в борьбе с коррупцией не достигается только путем принятия законов и институтов для предотвращения и наказания коррупции. Требуется установление двух видов подотчетности в системе демократии: вертикальной подотчетности, позволяющей наказать коррумпированное правительство и политиков посредством конкурентных выборов, а также горизонтальной подотчетности, осуществляемой посредством взаимного сдерживания и контроля между органами власти, и верховенства права. Чем выше независимость судебной власти, ответственной за наказание коррупционных действий, и чем лучше функционирует верховенство права, чем лучше парламент осуществляет надзор и контроль над исполнительной властью, и чем сильнее внутренний контроль со стороны государственных аудиторских органов, тем ниже вероятность сговора между различными органами власти и тем эффективнее осуществляется сдерживание власти. Сильные политические коалиции для борьбы с коррупцией в случае коррупционных скандалов способствовали усилению вышеупомянутой подотчетности.

Таким образом, международная поддержка для успешной борьбы с коррупцией неизбежно должна быть связана с поддержкой демократии. В прошлом доноры поддержки демократии сосредоточивались на институциональных реформах, таких как административная поддержка избирательных процессов, создание независимых избирательных комиссий, реформа судебной системы и укрепление верховенства права. Однако в последнее время поддержка направлена на прямое укрепление так называемых «демократических сил». Это включает поддержку укрепления демократии в странах-получателях посредством демократического образования граждан, укрепления потенциала гражданского общества путем поддержки общественных организаций и поддержки независимых СМИ. В конечном итоге международная поддержка и сотрудничество в борьбе с коррупцией идут рука об руку с поддержкой демократии.

V. Заключение: Поддержка Кореи в борьбе с коррупцией и поддержка демократии

Вышеизложенное дает важное понимание стратегии международной поддержки Кореи в борьбе с коррупцией. Правительство Кореи также активно участвует в международных усилиях по борьбе с коррупцией и постоянно укрепляет сотрудничество и взаимодействие в этой области с международным сообществом. Во-первых, правительство Кореи ратифицировало упомянутые выше Конвенцию ОЭСР о борьбе с подкупом и Конвенцию ООН против коррупции и добросовестно выполняет их, принимая и совершенствуя соответствующее национальное законодательство. В частности, Комиссия по гражданским правам (ACRC), являющаяся независимым высшим антикоррупционным органом Кореи, активно участвовала в международных дискуссиях по борьбе с коррупцией, таких как Конференция G20 по борьбе с коррупцией, Рабочая группа по борьбе с коррупцией и прозрачности Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества (APEC), Рабочая группа по добросовестности ОЭСР и Форум добросовестности, а также Международная конференция по борьбе с коррупцией (IACC). На этих площадках Корея продвигала свои усилия и достижения в борьбе с коррупцией на международной арене и внесла вклад в создание и развитие международных антикоррупционных институтов. Кроме того, Комиссия по гражданским правам подписала меморандумы о взаимопонимании о сотрудничестве в борьбе с коррупцией с Программой развития ООН (UNDP) или с отдельными странами, оказывая поддержку развивающимся странам, таким как Вьетнам, Узбекистан и Косово, во внедрении ключевых антикоррупционных превентивных мер Комиссии по гражданским правам. После региональной встречи в Азиатско-Тихоокеанском регионе в рамках второго Саммита по демократии Корея проводит тренинги по повышению общего антикоррупционного потенциала, включая разработку антикоррупционных стратегий, предотвращение коррупции и расследование коррупции, а также индивидуальные тренинги по антикоррупционной политике для государственных служащих развивающихся стран.

Нельзя отрицать, что поддержка в создании антикоррупционных институтов в развивающихся странах является очень важным вкладом. Однако в нынешней ситуации, когда растет призыв к правительству Кореи более активно выступать за защиту и распространение демократии на международном уровне, представляется необходимым пересмотреть политику Кореи в области поддержки борьбы с коррупцией. В связи с этим предлагаются следующие рекомендации:

Во-первых, правительству Кореи необходимо проводить международную поддержку в борьбе с коррупцией таким образом, чтобы она выходила за рамки укрепления институционального потенциала в борьбе с коррупцией и включала поддержку демократии. Для этого необходимо увеличить долю поддержки демократического управления в официальной помощи развитию (ODA) и международных проектах сотрудничества Кореи. Хотя правительство Кореи еще не оказывало международную помощь непосредственно под названием «помощь демократии», поддержка в областях, связанных с демократическим управлением, осуществлялась различными министерствами индивидуально. Однако их доля в общем объеме официальной помощи развитию очень мала, и большая часть помощи была сосредоточена на улучшении государственного управления и избирательных систем. Для улучшения демократического управления в целях успешной борьбы с коррупцией необходимо расширить поддержку борьбы с коррупцией и демократии, уделяя больше внимания укреплению потенциала гражданского общества и лидерства, а также институциональному укреплению для повышения прозрачности и подотчетности, выходя за рамки существующих приоритетных областей.

Во-вторых, необходимо усилить сотрудничество с гражданским обществом стран-партнеров. Одного лишь обмена с правительствами стран-партнеров недостаточно для установления антикоррупционных норм и институтов. Особенно важно использовать практические знания местных субъектов, поскольку коррупция является результатом общества, отражающего политические институты, законы, экономику и культуру местного сообщества. Необходимо наладить обмен и сотрудничество с различными частными субъектами, связанными с борьбой с коррупцией, такими как общественные организации по борьбе с коррупцией, бизнес- и профсоюзные организации, представители СМИ в соответствующих странах. Если правительству Кореи трудно или политически чувствительно требовать улучшения политических институтов и укрепления потенциала гражданского общества напрямую от правительств стран-партнеров, то косвенный вклад в борьбу с коррупцией путем поддержки гражданского общества также является одним из способов. Нынешняя официальная помощь развитию Кореи осуществляется посредством межправительственных контрактов, что затрудняет применение этого метода. В таком случае можно было бы укрепить потенциал гражданского общества и поддержать усилия по борьбе с коррупцией в странах-партнерах через межправительственные или неправительственные международные организации, занимающиеся антикоррупционной деятельностью. Сотрудничество с международными организациями и другими ведущими странами-донорами не только в борьбе с коррупцией, но и в международной деятельности по поддержке демократии, будет в значительной степени способствовать развитию нашей экспертизы.

Наконец, можно попытаться распределить роли в поддержке борьбы с коррупцией. Комиссия по гражданским правам может сосредоточиться на поддержке укрепления институционального и технического потенциала в борьбе с коррупцией, как и прежде, а для поддержки, связанной с укреплением демократии, может быть создано отдельное, беспартийное независимое учреждение. Это независимое учреждение могло бы создать систему для развития стратегий помощи в борьбе с коррупцией посредством государственно-частного партнерства с различными субъектами гражданского общества, в отличие от нынешней государственной поддержки. Для этого также стоит рассмотреть возможность создания зарубежных фондов поддержки демократии, таких как Национальный фонд за демократию (National Endowment for Democracy), который поддерживается на двухпартийной основе Конгрессом США, и Вестминстерский фонд за демократию (Westminster Foundation for Democracy), который управляется Министерством иностранных дел Великобритании при финансовой поддержке Парламента. Это связано с тем, что деятельность по поддержке демократии может осуществляться в более свободной форме государственно-частного партнерства.

Для обеспечения стабильного финансирования фонда необходимо принять соответствующий закон при активном содействии Национального собрания. Уже в марте 2023 года депутат Ха Тхэ Гён внес законопроект «О Корейском фонде за демократию» (поправка к Закону о мемориальном фонде демократического движения), переименовав Мемориальный фонд демократического движения в Корейский фонд за демократию и добавив в его деятельность «Международные проекты по развитию демократии». Хотя этот законопроект, несомненно, является важным законом для поддержки демократии, необходимо законодательство для обеспечения устойчивой поддержки демократии на основе стабильного финансирования. В частности, требуется создание фонда для фонда поддержки демократии. Фонд устанавливается «законом только тогда, когда государство нуждается в гибком управлении определенными средствами для определенной цели», и, в отличие от специального счета аналогичного характера, он может управляться без учета бюджета доходов и расходов. Фонд имеет преимущества в обеспечении автономии управляющего органа фонда и гибкости в изменении части плана во время выполнения проекта. Поэтому необходимо активное и глубокое обсуждение в Национальном собрании относительно того, какой закон является основой для создания фонда поддержки демократии, как обеспечить стабильное финансирование, возможно ли отдельное финансирование, каков будет характер фонда, кто будет управлять и контролировать его, и кто будут получатели поддержки. ■

■ Ким Нам ГюПрофессор политологии и международных отношений Университета Корё.

■ Ответственный редактор: О Джун ЧхольНаучный сотрудник EAI

Справки: 02 2277 1683 (доб. 205) | jcoh@eai.or.kr