[民主主義促進スペシャルレポート] 韓国の反腐敗に向けた国際的努力と民主主義支援

I. 序論

最近、反腐敗（anti-corruption）に関する国際的な議論が熱い。2021年には国連総会で史上初の反腐敗特別会議が開催され、腐敗の予防と根絶に向けた国際協力が促された。バイデン米大統領は、反腐敗を権威主義体制からの脅威に対抗し、全世界の人権を保護するための努力における核心的課題とみなし、反腐敗を権威主義への対応および国内外の人権伸長と共に、米国外交政策の優先順位の一つとして設定した。その結果、2021年の第1回民主主義サミットでは、腐敗根絶が主要アジェンダの一つとして議論され、米国国際開発庁（United States Agency for International Development: USAID）は反腐敗タスクフォース（Anti-Corruption Task Force）を設置して腐敗防止に乗り出した。韓国政府も2023年3月に第2回民主主義サミットのインド太平洋地域会議を開催するにあたり、「腐敗対応における挑戦と成果」をテーマに掲げた。

反腐敗に対する国際社会の関心が高まった背景には、腐敗の悪影響に対する世界的な共通認識と、腐敗を防止し処罰しようとする強力な国際規範が存在する。腐敗は国際社会の政治、経済、社会的な発展を妨げる最大の障害とみなされている。腐敗は人的才能と資源の浪費を招き、国内的および国際的な経済取引のコストを増加させて生産的活動を萎縮させる。これにより、経済の非効率性は増大し、経済成長は阻害される。また、腐敗による経済的損失は貧しい人々にさらなる被害をもたらし、経済的不平等も増大させる。腐敗が蔓延した場合、保健や教育のように国家が提供すべき基本的なサービスのための公共投資の質と量が低下するためである。さらに大きな問題は、腐敗の悪影響が経済的領域に留まらず、社会全体のガバナンスの質を堕落させる点にある。例えば、票買収のような腐敗行為は民主的な手続きを歪曲させ、賄賂は公正な法執行を妨げ、司法正義を毀損する。蔓延した腐敗は、法の支配と民主主義を崩壊させ、市民の既存システムと制度に対する不信を招き、政治体制の正当性を弱体化させる。結局、腐敗は国際社会が強調している持続可能な発展を達成する上で重大な障害となるのである。

特に最近、腐敗がより大きな注目を集めているのは、腐敗が人権侵害を日常的に行う権威主義体制の継続を可能にする核心メカニズムであるだけでなく、権威主義体制が民主的な国家を対象に腐敗を武器化（weaponize）する様相を見せているからである。独裁者や支配エリートは、不正腐敗を通じて国家資源を私有化し、民間領域を略奪して自らの富を増進させ、自身に対する政治的反対勢力や市民を抑圧するための資源を確保する。さらに、ロシアや中国のような権威主義国家は、戦略的に腐敗を活用して対象国の影響力ある個人を取り込んだり、秘密裏のロビー活動を通じて他国の政策決定過程や選挙過程に影響を及ぼそうとしている。

したがって、反腐敗はもはや国内問題とは見なされず、複数の国家が共に協力し、連携して解決すべき国際的イシューとみなされている。数多くの国際機関は、反腐敗を核心アジェンダとして設定し、腐敗の予防と根絶を強調している。本稿では、反腐敗に向けた国際的努力を概観し、反腐敗と民主主義支援の関係を論じる。これを基に、韓国政府の反腐敗に向けた国際的な支援および協力の現状を検討する。

II. 反腐敗に向けた国際的努力

反腐敗に向けた国際的努力は多方面で行われている。これまで最も重要で影響力のある国際的努力は、国連腐敗防止条約（United Nations Convention against Corruption: UNCAC）の締結であり、国連腐敗防止条約は宣言的な意味だけでなく、法的効力を持つ国際条約である。当該条約は、先進国と後進国、公的部門と民間部門のすべてを対象とする普遍的な反腐敗規範であり、その内容は非常に広範である。一方、1997年に締結された「OECD国際商取引における外国公務員に対する贈賄防止条約（OECD Convention on Combatting Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions: 以下OECD贈賄防止条約）」は、国際商取引における贈賄防止を目標とし、これを犯罪と規定する最初の国際的合意である。贈賄防止条約は、OECDが制定する規範とは異なり、国際条約として加盟国に対して法的な拘束力を持つという点で重要な意味を持つ。

これ以外にも、欧州連合（European Union）、米州機構（Organization of American States）、アフリカ連合（African Union）のような地域レベルの機構も、反腐敗に向けた国際協約を採択している。さらに、世界銀行、国際通貨基金（International Monetary Fund）、国連の他の開発関連国際機関は、贈賄の証拠が明らかになった場合、当該国への融資を縮小したり、賄賂を用いて契約を獲得する企業に対して制裁措置を講じる政策をとっている。

民間主導の反腐敗に向けた国際的努力も、反腐敗規範の形成に非常に重要な貢献をしてきた。特に、国際透明性機構（Transparency International）は、超国家的な反腐敗市民団体として、腐敗問題に対する世界的な認識を高め、国際機関と協力して腐敗防止に向けた努力を主導してきた。その後、数多くの非政府組織や経済団体も、反腐敗を旗印に掲げ、行動規範と原則を広めてきた。例えば、採掘産業透明性イニシアティブ（Extractive Industries Transparency Initiative: EITI）は、天然資源収入の透明性を高めるための動きであり、政府、企業、市民社会団体、投資家、国際組織が参加している。EITIは自発的参加を原則としているが、参加国は採掘事業を通じて得られる収入に関する情報を完全に公開しなければならない。当該収入は、採掘に参加している企業が提供した金額と比較される検証手続きを受けることになる。これにより、不法な裏取引、不公正な収益分配問題、環境汚染問題の解消を目指している。

最近では、反腐敗努力において市民社会の参加の重要性が浮き彫りになり、反腐敗に向けた市民社会と加盟国政府で構成される国際的な官民協議体も発足している。代表的な例として、オープン・ガバメント・パートナーシップ（Open Government Partnership: OGP）がある。オープン・ガバメント・パートナーシップは、腐敗根絶と共に、政府の透明性向上、市民参加の活性化を掲げる国際的な多国間協力体であり、2011年の設立以来、75カ国の政府、104の地方政府、数千の市民社会団体が参加している。

III. 反腐敗の核心論理

ほとんどの反腐敗努力は、透明性と説明責任（accountability）の増大に焦点を当てている。透明性への強調は、腐敗現象が制度的な不透明性と限定的な情報提供から生じるという仮定に基づいている。政策決定過程と行政手続きが不透明であるほど、政府と市民間の情報非対称性は高まり、内部情報を活用して腐敗行為に参加する機会は増え、腐敗の摘発と処罰の可能性は低くなるからである。一方、透明性の増大は、公務員が持つ情報独占を打破して腐敗のための機会と資源を減らすと同時に、腐敗を監視するインセンティブを持つ行為者に、より多くの情報をより少ないコストで提供し、腐敗行為を摘発し処罰する可能性を高める。したがって、公共行政の透明性と市民の情報アクセス権を増進するための情報公開法の導入、行政情報の公開拡大、市民監査官制度の導入、民願処理オンラインシステム、電子入札制、財政透明性、政治資金会計処理の透明性などの制度的改革が、重要な反腐敗政策として強調されてきた。

しかし、透明性の強化自体だけでは、腐敗に関連する行動規範を変えるには不十分である。腐敗に関する情報が知られたとしても、腐敗行為に関与した者を処罰できるメカニズムが存在しない場合があり、腐敗に対する処罰を執行する上で集合行動問題に直面する可能性があるからである。したがって、透明性は強力な説明責任メカニズムと結びついた場合にのみ、腐敗の減少につながりうる。強力な説明責任は、単に腐敗に対する監視を高め、腐敗行為に対する処罰の強度を高めることでは達成されない。市民が腐敗に関する情報を把握し理解でき、それを基に反腐敗に向けた集合行動（collective actions）を形成できる時、そして市民の反腐敗への要求を実現可能な改革に変えてくれる制度的装置が存在する時にのみ、説明責任メカニズムは機能するのである。市民が選挙を通じて腐敗した政権を交代させるだけでは、説明責任は担保されない。効果的な説明責任のためには、市民は日常的に公共政策の決定過程に参加し、国家運営の監視者となる必要がある。

国際透明性機構が腐敗を防ぐためのシステムとして国家清廉システム（National Integrity System）の概念を発展させたのも、こうした論理と一脈通じる。国家清廉システムは、成功的な腐敗防止のために政府、市民社会、その他の利害関係者が参加して透明性と責任性を強化しようとするシステムである。行政府、立法府、司法府、法執行機関、反腐敗機関、政党、市民社会、メディア、企業すべてが反腐敗に向けた共同の努力に参加し、透明性と責任性を強化してこそ、成功的な反腐敗システムの構築が可能になるということである。特定の部門中心に集中して反腐敗を推進するのではなく、関連主体が相互協力しながら全方位的かつ反腐敗への努力を行うことを要求する。公的部門だけでなく、民間部門における反腐敗努力への積極的な参加も強調している。

IV. 反腐敗と民主主義支援

前述の議論は、フランシス・フクヤマ（Francis Fukuyama）が主張したように、結局、反腐敗は本質的に政治的現象であり、腐敗は技術官僚的な（technocratic）メカニズムではなく政治的なメカニズムを通じてのみ根絶できるしかないことを示している。腐敗に関する最近の研究は、成功的な反腐敗を達成するためには、公共行政部門における制度的改革を超えて、民主主義への体制転換および民主主義の質的深化が不可欠であることを強調している。なぜなら、腐敗が蔓延している国家の場合、指導者とエリート層が反腐敗を達成しようとするインセンティブと意欲を持っていないことが多いためである。彼らは既存の腐敗システムの最大の受益者であるため、あえて腐敗を根絶する理由がない。このような状況では、既存エリート層の交代なしには、成功的な腐敗根絶は不可能である。情報公開法、電子政府、市民監査官制度のように、国際機関が推奨する反腐敗制度を導入したとしても、根本的な変化は起こりえない。独立した腐敗防止機関の設置も同様である。いつでも権力者によって無力化されうるからである。

したがって、反腐敗の成功のためには、既存のエリート層に近代化の象徴として腐敗根絶への持続的な関心を持たせるか、あるいは新しく交代したエリート層が反腐敗改革を通じて権力の正当性のような政治的利益を享受できるようにする必要がある。韓国の反腐敗経験は後者のケースであり、民主化は改革政府に、時には独自に、時には市民社会と協力しながら、反腐敗に向けた制度化に積極的に乗り出すことを可能にした。民主主義が安定的に発展するにつれて、市民の反腐敗への要求はさらに多様化し、こうした要求に対する政府の応答性も高まり、反腐敗の好循環構造が形成されたのである。

反腐敗の成功は、腐敗防止と処罰のための法と制度を整備したからといって実現されるわけではない。より根本的な民主主義システムの二つの説明責任、すなわち、競争的な選挙を通じて腐敗した政府と政治家を処罰できる垂直的説明責任（vertical accountability）だけでなく、権力機関間の相互の牽制と統制を通じて 이루어지는 水平的説明責任（horizontal accountability）と法の支配（rule of law）の確立が要求される。腐敗行為に対する処罰を担当する司法府の独立性が高く、法治主義が適切に運営されるほど、議会が行政部に対する監視・監督をうまく遂行するほど、国家監査機関による内部統制が強力であるほど、他の権力機関間の談合の可能性を低くし、権力者に対する牽制を効果的に遂行できる。腐敗スキャンダルが発覚する際に、反腐敗に向けた強力な政治的連合は、以上の説明責任を強化するのに役立ってきた。

したがって、成功的な反腐敗に向けた国際的支援は、結局、民主主義支援（democracy assistance）と連携して行わざるを得ない。過去、民主主義支援供与国は、選挙過程に対する行政的支援、独立した選挙管理委員会の設立、司法改革と法の支配強化など、制度的改革に焦点を当てていたが、最近ではいわゆる「民主主義勢力」を直接的に強化する方向で支援が行われている。市民に対する民主主義教育、市民団体支援を通じた市民社会能力の強化、独立メディアへの支援などを通じて、被支援国の民主主義強化を支援しているのである。結局、反腐敗に向けた国際的支援と協力は、民主主義支援と軌を一にするものである。

V. 結論：韓国の反腐敗に向けた支援と民主主義支援

これまでの議論は、韓国政府の反腐敗に向けた国際的支援戦略に重要な示唆を与える。韓国政府も反腐敗に向けた国際的努力に積極的に参加し、国際社会との反腐敗協力と連携を継続的に強化してきた。まず、韓国政府は前述のOECD贈賄防止条約と国連腐敗防止条約を批准し、当該条約に合わせて関連国内法を制定・整備して条約を誠実に履行してきた。特に、韓国の独立した反腐敗総括機関である国民権益委員会は、G20反腐敗会議、アジア太平洋経済協力（Asia-Pacific Economic Cooperation: APEC）の反腐敗・透明性実務協議団、OECD公共部門の誠実性に関する専門家会合（Senior Public Integrity Officials）および誠実性フォーラム、国際反腐敗会議（International Anti-Corruption Conference: IACC）のような国際的な反腐敗議論に積極的に参加した。これらの機会を通じて、韓国の反腐敗努力と成果を国際社会に広報し、国際社会の反腐敗制度構築と発展に貢献した。さらに、国民権益委員会は、国連開発計画（United Nations Development Programme: UNDP）や個別の国との協力了解覚書（MOU）を締結し、ベトナム、ウズベキスタン、コソボのような開発途上国が国民権益委員会の主要な腐敗防止制度を導入することを支援している。第2回民主主義サミットのインド太平洋地域会議以降は、開発途上国の公務員を対象に、反腐敗戦略樹立、腐敗予防、腐敗捜査など、全般的な反腐敗能力強化に向けた研修や、国別カスタマイズされた反腐敗政策研修を実施している。

開発途上国に対する反腐敗制度構築への支援は、非常に重要な貢献であることは否定できない。しかし、韓国政府が国際的に民主主義の擁護と拡散のために、より積極的に乗り出すべきだという要求が高まっている現在の状況において、韓国の反腐敗支援政策に対する再考が必要と思われる。これに関連して、以下の提案を提示したい。

第一に、韓国政府は反腐敗に向けた支援範囲と目標を、反腐敗制度的・技術的能力強化よりも広げ、民主主義支援まで含めるように、反腐敗に向けた国際的支援を進める必要がある。そのためには、韓国の政府開発援助（ODA）および国際協力プロジェクトにおいて、民主主義ガバナンス支援の比重を拡大することが求められる。韓国政府は、まだ直接的に「民主主義援助」という名目で国際援助を支援したことはないが、民主主義ガバナンスに関連する分野での支援は、複数の省庁で個別的に行われてきた。しかし、全体のODAにおいて、これらが占める比重は非常に低いだけでなく、ほとんどの支援は公共行政や選挙制度の改善に焦点を当ててきた。成功的な反腐敗に向けた民主的ガバナンスの向上のためには、既存の重点分野を超えて、市民社会の能力とリーダーシップの強化、および透明性と責任性の増進に向けた制度的強化に、より多くの焦点を当てて反腐敗および民主主義支援を拡大する必要がある。

第二に、協力対象国の市民社会との協力を強化しなければならない。協力対象国政府との交流だけでは、反腐敗規範と制度の確立は遠い道のりである。特に、腐敗は地域共同体の政治制度、法律、経済、文化が反映された社会の結果物であるため、当該地域の行為者の実務的知識（working knowledge）を活用することが重要である。現地の反腐敗に向けた市民団体、企業や労働組合、メディア関係者など、反腐敗に関連する様々な民間行為者との交流と協力が必要である。韓国政府が協力対象国の政府を対象に直接的に政治制度の改善や市民社会能力の向上を要求することが、外交的に困難で政治的にも敏感な問題であれば、市民社会への支援を通じて間接的に反腐敗に貢献することも一つの方法である。韓国の現行の政府開発援助は、政府間契約を通じて行われているため、この方法も容易ではないという。それならば、反腐敗活動を行う政府間または非政府の国際機関を通じて、協力対象国の市民社会能力を強化し、反腐敗努力を支援することができるだろう。反腐敗問題だけでなく、民主主義支援に向けた国際的な活動において、国際機関や他の先進的な供与国との協力は、我々の専門性を育成する上で相当な助けとなるだろう。

最後に、反腐敗支援に向けた役割分担を試みることも可能である。国民権益委員会は、既存のように反腐敗に向けた制度的・技術的能力強化のための支援に集中し、別途の非党派的な独立機関を設立して民主主義強化に関連する反腐敗支援を担当させることも可能である。こうした独立機関は、既存の政府中心の支援事業とは異なり、市民社会の多様な行為主体との官民協力パートナーシップを通じて、反腐敗援助戦略を発展させていくことができるシステムを構築するものである。そのためには、米国議会が超党派で支援するナショナル・エンダウメント・フォー・デモクラシー（National Endowment for Democracy）や、英国議会が外務省の財政支援で運営するウェストミンスター民主主義財団（Westminster Foundation for Democracy）のような海外民主主義支援財団の設立も模索する価値がある。民主主義支援事業をより自由な官民協力の形で進めることができるからである。

財団のための安定的な財源を 마련するためには、国会の積極的な努力を通じた関連法制定が要求される。既に2023年3月、ハ・テギョン議員は民主化運動記念事業会の機関名称を「韓国民主主義財団」に変更し、事業内容に「民主主義発展のための国際協力事業」を追加するために、「韓国民主主義財団法（民主化運動記念事業会法改正案）」を発議した。当該法案が民主主義支援のための重要な法案であることは間違いないが、安定的な財源に基づいた持続的な民主主義支援のための法制定が必要である。特に、民主主義支援財団のための基金設立が要求される。基金は、「国家が特定の目的のために特定の資金を柔軟に運用する必要がある場合に限り、法律によって設置」されるものであり、類似の性格を持つ特別会計とは異なり、歳入・歳出予算によらず運用できるからである。基金は、財団運営主体の自律性を保障し、事業遂行中に計画の一部を変更できる柔軟性を提供する点で長所を持つ。したがって、民主主義支援財団設立基金のための法律の母法は何か、どのように安定的な財源を調達するか、別途の財源 마련が可能か、財団の性格をどう規定するか、運営・管理主体は誰になるべきか、支援対象は誰かなどについて、国会の積極的かつ深遠な議論が必要である。■

■ 金南奎_高麗大学政治外交学科教授。

■ 担当および編集：オ・ジュンチョル_EAI研究補佐員

문의: 02 2277 1683 (ext. 205) | jcoh@eai.or.kr