[Rapport spécial sur la promotion de la démocratie] Efforts internationaux et soutien à la démocratie pour la lutte contre la corruption en Corée

I. Introduction

Récemment, les discussions internationales sur la lutte contre la corruption ont été intenses. En 2021, l'Assemblée générale des Nations Unies a tenu sa première session extraordinaire sur la lutte contre la corruption, appelant à la coopération internationale pour la prévention et l'éradication de la corruption. Le président américain Biden a considéré la lutte contre la corruption comme un enjeu clé dans les efforts visant à contrer les menaces des régimes autoritaires et à protéger les droits de l'homme dans le monde, plaçant ainsi la lutte contre la corruption comme l'une des priorités de la politique étrangère américaine, aux côtés de la réponse à l'autoritarisme et de la promotion des droits de l'homme nationaux et internationaux. En conséquence, lors du premier Sommet pour la démocratie en 2021, l'éradication de la corruption a été discutée comme l'un des principaux ordres du jour, et l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) a créé un groupe de travail anti-corruption pour prévenir la corruption. Le gouvernement coréen a également fait de la « Lutte contre la corruption : défis et réalisations » le thème de la réunion régionale Asie-Pacifique du deuxième Sommet pour la démocratie en mars 2023.

L'intérêt croissant de la communauté internationale pour la lutte contre la corruption repose sur un consensus mondial concernant ses effets négatifs et sur des normes internationales solides visant à prévenir et à punir la corruption. La corruption est considérée comme le principal obstacle au développement politique, économique et social de la communauté internationale. Elle entraîne un gaspillage de talents humains et de ressources, augmente les coûts des transactions économiques nationales et internationales, et freine les activités productives. Cela accroît l'inefficacité économique et entrave la croissance économique. De plus, les pertes économiques dues à la corruption nuisent davantage aux pauvres, augmentant ainsi les inégalités économiques. En effet, lorsque la corruption est généralisée, la qualité et la quantité des investissements publics dans les services essentiels fournis par l'État, tels que la santé et l'éducation, diminuent. Le problème plus grave est que les effets négatifs de la corruption ne se limitent pas au domaine économique, mais corrompent la qualité de la gouvernance dans l'ensemble de la société. Par exemple, la corruption telle que la fraude électorale fausse les procédures démocratiques, et les pots-de-vin entravent l'application impartiale de la loi et portent atteinte à la justice. La corruption généralisée sape l'État de droit et la démocratie, et érode la légitimité du système politique en entraînant une méfiance des citoyens envers les systèmes et institutions existants. En fin de compte, la corruption constitue un obstacle majeur à la réalisation du développement durable souligné par la communauté internationale.

En particulier, la corruption suscite une attention accrue récemment parce qu'elle n'est pas seulement un mécanisme clé permettant la survie des régimes autoritaires qui bafouent les droits de l'homme, mais aussi parce que les régimes autoritaires ont montré qu'ils utilisaient la corruption comme une arme contre les pays démocratiques. Les dictateurs et les élites dirigeantes s'approprient les ressources de l'État par la corruption, pillent le secteur privé pour accroître leur richesse et obtiennent des ressources pour réprimer l'opposition politique et les citoyens qui leur sont hostiles. En outre, des pays autoritaires comme la Russie et la Chine utilisent stratégiquement la corruption pour recruter des individus influents dans les pays ciblés ou pour influencer les processus de prise de décision ou les élections d'autres pays par des activités de lobbying clandestines.

Par conséquent, la lutte contre la corruption n'est plus considérée comme un problème national, mais comme une question internationale nécessitant la coopération et la coordination de plusieurs pays. De nombreuses organisations internationales ont fait de la lutte contre la corruption un ordre du jour essentiel, soulignant la prévention et l'éradication de la corruption. Cet article examine les efforts internationaux de lutte contre la corruption et discute de la relation entre la lutte contre la corruption et le soutien à la démocratie. Sur cette base, il examine l'état actuel du soutien et de la coopération internationaux du gouvernement coréen en matière de lutte contre la corruption.

II. Efforts internationaux de lutte contre la corruption

Les efforts internationaux de lutte contre la corruption se déroulent sur plusieurs fronts. L'effort international le plus important et le plus influent à ce jour a été la conclusion de la Convention des Nations Unies contre la corruption (CNUCC), qui est un traité international ayant une force juridique, et pas seulement une signification déclaratoire. Cette convention est une norme universelle de lutte contre la corruption qui s'applique aux pays développés et en développement, aux secteurs public et privé, et couvre un large éventail de sujets. En revanche, la « Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'agents publics étrangers dans les transactions commerciales internationales », conclue en 1997, est le premier accord international à criminaliser la corruption dans les transactions commerciales internationales, visant à prévenir les pots-de-vin dans ce domaine. La Convention sur la lutte contre la corruption a une importance considérable car, contrairement aux normes établies par l'OCDE, elle a un caractère juridiquement contraignant pour les États parties.

En outre, des organisations régionales telles que l'Union européenne, l'Organisation des États américains et l'Union africaine ont adopté des conventions internationales contre la corruption. Par ailleurs, la Banque mondiale, le Fonds monétaire international (FMI) et d'autres organisations internationales des Nations Unies liées au développement ont des politiques visant à réduire les prêts aux pays concernés en cas de preuves de pots-de-vin ou à imposer des sanctions aux entreprises qui obtiennent des contrats par le biais de pots-de-vin.

Les efforts internationaux de lutte contre la corruption menés par le secteur privé ont également apporté une contribution très importante à la formation des normes anti-corruption. En particulier, Transparency International, en tant qu'organisation civile transnationale de lutte contre la corruption, a sensibilisé le monde entier aux problèmes de corruption et a été à l'avant-garde des efforts de prévention de la corruption en coopération avec les organisations internationales. Par la suite, de nombreuses organisations non gouvernementales et associations économiques ont également promu des codes de conduite et des principes sous la bannière de la lutte contre la corruption. Par exemple, l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) est un mouvement visant à accroître la transparence des revenus des ressources naturelles, auquel participent des gouvernements, des entreprises, des organisations de la société civile, des investisseurs et des organisations internationales. L'ITIE est basée sur la participation volontaire, mais les pays participants doivent divulguer pleinement les informations sur les revenus provenant des activités d'extraction. Ces revenus font l'objet d'un processus de vérification comparé aux montants fournis par les entreprises participant à l'extraction. L'objectif est de résoudre les problèmes de transactions illégales, de répartition inéquitable des revenus et de pollution environnementale.

Récemment, l'importance de la participation de la société civile dans les efforts de lutte contre la corruption a été soulignée, et des partenariats internationaux public-privé composés de la société civile et des gouvernements membres ont été lancés pour lutter contre la corruption. Un exemple représentatif est le Partenariat pour un gouvernement ouvert (Open Government Partnership : OGP). Le Partenariat pour un gouvernement ouvert est une coopération multilatérale internationale qui prône la lutte contre la corruption, l'amélioration de la transparence gouvernementale et la promotion de la participation citoyenne. Depuis sa création en 2011, il a réuni 75 gouvernements, 104 gouvernements locaux et des milliers d'organisations de la société civile.

III. Logique fondamentale de la lutte contre la corruption

La plupart des efforts de lutte contre la corruption se concentrent sur l'amélioration de la transparence et de la responsabilité (accountability). L'accent mis sur la transparence est basé sur l'hypothèse que la corruption découle de l'opacité institutionnelle et d'une information limitée. Plus les processus de prise de décision et administratifs sont opaques, plus l'asymétrie d'information entre le gouvernement et les citoyens est grande, ce qui augmente les opportunités de corruption en utilisant des informations internes et réduit la probabilité de détection et de punition de la corruption. En revanche, l'amélioration de la transparence brise le monopole de l'information détenu par les fonctionnaires, réduisant ainsi les opportunités et les ressources de corruption, tout en fournissant plus d'informations à moindre coût aux acteurs qui ont un intérêt à surveiller la corruption, augmentant ainsi la probabilité de détection et de punition des actes de corruption. Par conséquent, des réformes institutionnelles telles que l'adoption de lois sur la divulgation d'informations, l'élargissement de l'accès aux informations administratives, l'introduction de systèmes de vérificateurs citoyens, les systèmes en ligne de traitement des plaintes, les appels d'offres électroniques, la transparence financière et la transparence de la comptabilité des fonds politiques ont été soulignées comme des politiques importantes de lutte contre la corruption pour améliorer la transparence de l'administration publique et l'accès des citoyens à l'information.

Cependant, le simple renforcement de la transparence ne suffit pas à modifier les normes de comportement liées à la corruption. Même si les informations sur la corruption sont connues, il peut manquer des mécanismes pour punir les personnes impliquées dans des actes de corruption, et des problèmes d'action collective peuvent se poser dans l'application des sanctions contre la corruption. Par conséquent, la transparence ne peut conduire à une réduction de la corruption que lorsqu'elle est liée à des mécanismes de responsabilité solides. Une responsabilité solide ne s'obtient pas simplement en augmentant la surveillance de la corruption et en renforçant la sévérité des sanctions pour les actes de corruption. Le mécanisme de responsabilité ne fonctionne que lorsque les citoyens peuvent comprendre et saisir les informations sur la corruption, former des actions collectives contre la corruption sur cette base, et lorsqu'il existe des dispositifs institutionnels qui peuvent transformer les demandes des citoyens contre la corruption en réformes réalisables. La responsabilité n'est pas garantie par le simple remplacement d'un régime corrompu par les citoyens par le biais des élections. Pour une responsabilité efficace, les citoyens doivent participer régulièrement au processus de prise de décision des politiques publiques et devenir des surveillants de la gestion de l'État.

Le concept de système national d'intégrité développé par Transparency International pour prévenir la corruption s'inscrit également dans cette logique. Le système national d'intégrité est un système visant à renforcer la transparence et la responsabilité par la participation du gouvernement, de la société civile et d'autres parties prenantes pour une prévention réussie de la corruption. La construction d'un système anti-corruption réussi n'est possible que lorsque le pouvoir exécutif, le pouvoir législatif, le pouvoir judiciaire, les forces de l'ordre, les organismes anti-corruption, les partis politiques, la société civile, les médias et les entreprises participent tous à un effort commun anti-corruption pour renforcer la transparence et la responsabilité. Il exige non pas de se concentrer sur un secteur spécifique, mais un effort global contre la corruption par la coopération mutuelle entre les acteurs concernés. Il souligne la participation active non seulement dans le secteur public mais aussi dans les efforts anti-corruption du secteur privé.

IV. Lutte contre la corruption et soutien à la démocratie

Les discussions précédentes montrent que, comme le soutient Francis Fukuyama, la lutte contre la corruption est essentiellement un phénomène politique et que la corruption ne peut être éradiquée que par des mécanismes politiques et non par des mécanismes technocratiques. Les recherches récentes sur la corruption soulignent que pour réussir la lutte contre la corruption, la transition vers la démocratie et l'approfondissement qualitatif de la démocratie sont essentiels, au-delà des réformes institutionnelles dans le secteur de l'administration publique. En effet, dans les pays où la corruption est endémique, les dirigeants et les élites n'ont souvent pas l'incitation ni la volonté d'atteindre la lutte contre la corruption. Ils sont les principaux bénéficiaires du système de corruption existant, il n'y a donc aucune raison pour eux d'éradiquer la corruption. Dans une telle situation, l'éradication réussie de la corruption est impossible sans le remplacement des élites existantes. Même en introduisant des systèmes anti-corruption recommandés par les organisations internationales, tels que la loi sur la divulgation d'informations, la gouvernance électronique et le système de contrôleurs citoyens, des changements fondamentaux ne peuvent se produire. Il en va de même pour la création d'organismes indépendants de lutte contre la corruption, qui peuvent être neutralisés à tout moment par les détenteurs du pouvoir.

Par conséquent, pour réussir la lutte contre la corruption, il faut soit amener les élites existantes à s'intéresser continuellement à l'éradication de la corruption comme symbole de modernisation, soit permettre aux élites nouvellement remplacées de bénéficier d'avantages politiques tels que la légitimité du pouvoir grâce à des réformes anti-corruption. L'expérience sud-coréenne en matière de lutte contre la corruption relève de ce dernier cas : la démocratisation a poussé le gouvernement réformateur à prendre des mesures actives pour institutionnaliser la lutte contre la corruption, parfois de manière autonome, parfois en coopération avec la société civile. Avec le développement stable de la démocratie, les demandes des citoyens contre la corruption sont devenues plus diverses, et la réactivité du gouvernement à ces demandes a augmenté, créant ainsi une structure vertueuse de lutte contre la corruption.

Le succès de la lutte contre la corruption ne se réalise pas par la simple mise en place de lois et de systèmes de prévention et de sanction de la corruption. Il faut, de manière plus fondamentale, établir une responsabilité démocratique en deux volets : la responsabilité verticale (vertical accountability), qui permet de sanctionner les gouvernements et les politiciens corrompus par le biais d'élections compétitives, ainsi que la responsabilité horizontale (horizontal accountability), qui assure le contrôle et la retenue mutuels entre les organes du pouvoir, et l'État de droit. Plus l'indépendance du pouvoir judiciaire, chargé de sanctionner les actes de corruption, est élevée et plus l'État de droit est correctement appliqué, plus le parlement exerce une surveillance et un contrôle efficaces sur le pouvoir exécutif, et plus les contrôles internes par les organismes d'audit de l'État sont forts, plus il est possible de réduire la collusion entre les différents organes du pouvoir et d'exercer un contrôle efficace sur les détenteurs du pouvoir. Les fortes coalitions politiques anti-corruption lors des scandales de corruption ont contribué à renforcer la responsabilité susmentionnée.

Par conséquent, le soutien international à la lutte contre la corruption ne peut que s'articuler avec le soutien à la démocratie (democracy assistance). Si les anciens donateurs de soutien à la démocratie se concentraient sur les réformes institutionnelles telles que le soutien administratif aux processus électoraux, la création de commissions électorales indépendantes, la réforme judiciaire et le renforcement de l'État de droit, le soutien se fait désormais directement au profit des « forces démocratiques ». Il s'agit de soutenir le renforcement de la démocratie dans les pays bénéficiaires par l'éducation civique, le renforcement des capacités de la société civile par le soutien aux organisations citoyennes, et le soutien aux médias indépendants. En fin de compte, le soutien et la coopération internationaux pour la lutte contre la corruption vont de pair avec le soutien à la démocratie.

V. Conclusion : Soutien à la lutte contre la corruption et soutien à la démocratie en Corée

Les discussions jusqu'à présent fournissent des implications importantes pour la stratégie de soutien international du gouvernement sud-coréen à la lutte contre la corruption. Le gouvernement sud-coréen a également activement participé aux efforts internationaux de lutte contre la corruption et a continuellement renforcé la coopération et la collaboration avec la communauté internationale dans ce domaine. Premièrement, le gouvernement sud-coréen a ratifié la Convention de l'OCDE sur la lutte contre la corruption d'exercice d'une influence corruptrice dans les transactions internationales et la Convention des Nations Unies contre la corruption, mentionnées précédemment, et a fidèlement mis en œuvre ces conventions en promulguant et en adaptant les lois nationales pertinentes. En particulier, la Commission de l'intégrité et des droits civils (Anti-Corruption and Civil Rights Commission - ACRC), l'organisme national indépendant de lutte contre la corruption en Corée, a activement participé aux discussions internationales sur la lutte contre la corruption telles que la réunion des ministres de la lutte contre la corruption du G20, le groupe de travail sur la corruption et la transparence de la Coopération économique Asie-Pacifique (Asia-Pacific Economic Cooperation - APEC), le groupe de travail sur l'intégrité (Senior Public Integrity Officials) et le Forum sur l'intégrité de l'OCDE, et la Conférence internationale anti-corruption (International Anti-Corruption Conference - IACC). Grâce à ces opportunités, la Corée a promu ses efforts et ses réalisations en matière de lutte contre la corruption auprès de la communauté internationale et a contribué à l'établissement et au développement des systèmes anti-corruption internationaux. De plus, l'ACRC a signé des protocoles d'accord de coopération anti-corruption avec le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) ou des protocoles d'accord avec des pays individuels pour soutenir l'adoption par des pays en développement tels que le Vietnam, l'Ouzbékistan et le Kosovo de systèmes clés de prévention de la corruption de l'ACRC. Depuis la réunion régionale Asie-Pacifique du deuxième Sommet pour la démocratie, la Corée a organisé des formations pour les fonctionnaires des pays en développement afin de renforcer leurs capacités globales en matière de lutte contre la corruption, y compris l'élaboration de stratégies anti-corruption, la prévention de la corruption et les enquêtes sur la corruption, ainsi que des formations sur mesure sur les politiques anti-corruption par pays.

Il est indéniable que le soutien à la mise en place de systèmes anti-corruption dans les pays en développement constitue une contribution très importante. Cependant, dans le contexte actuel où les appels à ce que le gouvernement sud-coréen s'engage plus activement dans la promotion et la diffusion de la démocratie au niveau international se multiplient, un réexamen des politiques de soutien sud-coréennes à la lutte contre la corruption semble nécessaire. À cet égard, nous souhaitons faire les propositions suivantes.

Premièrement, le gouvernement sud-coréen doit mener son soutien international à la lutte contre la corruption en élargissant sa portée et ses objectifs au-delà du simple renforcement des capacités institutionnelles anti-corruption pour inclure le soutien à la démocratie. À cette fin, il est nécessaire d'accroître la part du soutien à la gouvernance démocratique dans l'aide publique au développement (APD) et les projets de coopération internationale de la Corée. Bien que le gouvernement sud-coréen n'ait jamais directement fourni d'aide internationale sous le nom d'aide à la démocratie, le soutien dans des domaines liés à la gouvernance démocratique a été mené individuellement par divers ministères. Cependant, leur part dans l'APD totale est très faible, et la plupart du soutien s'est concentré sur l'administration publique et l'amélioration des systèmes électoraux. Pour améliorer la gouvernance démocratique en vue d'une lutte réussie contre la corruption, il est nécessaire d'élargir le soutien anti-corruption et le soutien à la démocratie en se concentrant davantage sur le renforcement des capacités et du leadership de la société civile et le renforcement institutionnel pour promouvoir la transparence et la responsabilité, au-delà des domaines d'intervention actuels.

Deuxièmement, il faut renforcer la coopération avec la société civile des pays partenaires. L'établissement de normes et de systèmes anti-corruption reste une voie lointaine si l'on ne communique qu'avec les gouvernements des pays partenaires. En particulier, la corruption étant le résultat d'une société qui reflète les institutions politiques, les lois, l'économie et la culture des communautés locales, il est important d'utiliser les connaissances pratiques des acteurs locaux. Il est nécessaire d'échanger et de coopérer avec divers acteurs privés liés à la lutte contre la corruption, tels que les organisations de la société civile, les entreprises, les syndicats et les médias locaux engagés dans la lutte contre la corruption. Si la demande directe d'amélioration des institutions politiques et de renforcement des capacités de la société civile aux gouvernements des pays partenaires est diplomatiquement difficile et politiquement sensible pour le gouvernement sud-coréen, une contribution indirecte à la lutte contre la corruption par le biais du soutien à la société civile est également une option. Le système actuel d'APD sud-coréen, qui repose sur des accords intergouvernementaux, rend également cette approche difficile. Dans ce cas, il serait possible de renforcer les capacités de la société civile et de soutenir les efforts anti-corruption dans les pays partenaires par l'intermédiaire d'organisations internationales intergouvernementales ou non gouvernementales menant des activités anti-corruption. La coopération avec les organisations internationales et d'autres pays donateurs de premier plan, non seulement pour la lutte contre la corruption mais aussi pour le soutien à la démocratie, sera d'une grande aide pour cultiver notre expertise.

Enfin, une division du travail pour le soutien à la lutte contre la corruption pourrait être envisagée. L'ACRC pourrait se concentrer sur le soutien au renforcement des capacités institutionnelles et techniques pour la lutte contre la corruption, comme elle le fait actuellement, et un organisme indépendant et non partisan distinct pourrait être créé pour gérer le soutien à la lutte contre la corruption lié au renforcement de la démocratie. Une telle institution indépendante pourrait établir un système permettant de développer des stratégies d'aide anti-corruption par le biais de partenariats de coopération public-privé avec divers acteurs de la société civile, contrairement aux projets de soutien actuels axés sur le gouvernement. À cette fin, la création de fondations de soutien à la démocratie à l'étranger, telles que le National Endowment for Democracy (NED) financé de manière bipartite par le Congrès américain, ou la Westminster Foundation for Democracy (WFD) financée par le ministère des Affaires étrangères britannique et gérée par le Parlement britannique, pourrait être envisagée. Cela permettrait de mener des projets de soutien à la démocratie de manière plus libre sous forme de coopération public-privé.

Pour assurer un financement stable pour une telle fondation, il est nécessaire que le Parlement adopte des lois pertinentes par des efforts actifs. Déjà en mars 2023, le député Ha Tae-keung a déposé un projet de loi visant à modifier la loi sur le projet commémoratif du mouvement de démocratisation (loi sur le projet commémoratif du mouvement de démocratisation) pour changer le nom de l'institution en « Fondation coréenne pour la démocratie » et ajouter « projets de coopération internationale pour le développement de la démocratie » au contenu de ses activités (projet de loi sur la Fondation coréenne pour la démocratie). Bien que ce projet de loi soit sans aucun doute un projet de loi important pour le soutien à la démocratie, il est nécessaire d'adopter une loi pour un soutien continu à la démocratie basé sur un financement stable. En particulier, la création d'un fonds pour une fondation de soutien à la démocratie est nécessaire. Le fonds peut être exploité sans passer par le budget des recettes et des dépenses, contrairement aux comptes spéciaux, car il est « établi par la loi uniquement lorsque l'État a besoin de gérer des fonds spécifiques de manière flexible à des fins spécifiques ». Le fonds présente l'avantage de garantir l'autonomie de l'entité gestionnaire de la fondation et d'offrir la flexibilité de modifier une partie du plan en cours d'exécution du projet. Par conséquent, une discussion active et approfondie du Parlement est nécessaire sur la loi mère pour la création d'un fonds pour la fondation de soutien à la démocratie, comment assurer un financement stable, s'il est possible de trouver des fonds distincts, quelle devrait être la nature de la fondation, qui devrait être l'entité de gestion et de contrôle, et qui devrait être le bénéficiaire du soutien. ■

■Kim Nam-gyu_Professeur de relations internationales à l'Université de Corée.

■ Responsable et éditeur :Oh Jun-chul_Assistant de recherche à l'EAI

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