Informe Especial sobre el Fortalecimiento de la Democracia: Esfuerzos Internacionales contra la Corrupción para Corea

I. Introducción

Recientemente, el debate internacional sobre la "anticorrupción" está en pleno apogeo. En 2021, la Asamblea General de las Naciones Unidas celebró su primera sesión especial anticorrupción, instando a la cooperación internacional para la prevención y erradicación de la corrupción. El presidente de los Estados Unidos, Biden, considera la lucha contra la corrupción como un tema central en los esfuerzos para contrarrestar las amenazas de los regímenes autoritarios y proteger los derechos humanos en todo el mundo, estableciéndola como una de las prioridades de la política exterior de Estados Unidos, junto con la respuesta al autoritarismo y la promoción de los derechos humanos internos y externos. Como resultado, la erradicación de la corrupción fue discutida como una de las agendas clave en la Primera Cumbre por la Democracia de 2021, y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) estableció un Grupo de Trabajo Anticorrupción para combatir la corrupción. El gobierno de Corea, al albergar la reunión regional del Indo-Pacífico de la Segunda Cumbre por la Democracia en marzo de 2023, eligió como tema "Desafíos y Logros en la Lucha contra la Corrupción".

El creciente interés de la comunidad internacional en la lucha contra la corrupción se debe a un consenso mundial sobre los efectos negativos de la corrupción y a sólidas normas internacionales para prevenirla y sancionarla. La corrupción se considera el mayor obstáculo para el desarrollo político, económico y social de la comunidad internacional. La corrupción provoca el desperdicio de talento y recursos humanos, aumenta los costos de las transacciones económicas nacionales e internacionales y contrae las actividades productivas. Esto aumenta la ineficiencia económica y obstaculiza el crecimiento económico. Además, las pérdidas económicas debidas a la corrupción perjudican más a los pobres, aumentando la desigualdad económica. Esto se debe a que la calidad y cantidad de la inversión pública en servicios básicos que debe proporcionar un Estado, como la salud o la educación, disminuyen cuando la corrupción está generalizada. Un problema aún mayor es que los efectos negativos de la corrupción no se limitan al ámbito económico, sino que corrompen la calidad de la gobernanza en toda la sociedad. Por ejemplo, actos de corrupción como la compra de votos distorsionan los procesos democráticos, y los sobornos obstaculizan la aplicación justa de la ley y socavan la justicia judicial. La corrupción generalizada debilita el estado de derecho y la democracia, y debilita la legitimidad del sistema político al generar desconfianza de los ciudadanos en los sistemas e instituciones existentes. En última instancia, la corrupción actúa como un obstáculo importante para lograr el desarrollo sostenible que enfatiza la comunidad internacional.

En particular, la corrupción ha recibido una atención creciente recientemente no solo porque es un mecanismo clave que permite la persistencia de regímenes autoritarios que violan los derechos humanos, sino también porque los regímenes autoritarios han demostrado la "weaponización" de la corrupción contra los países democráticos. Los dictadores y las élites gobernantes privatizan los recursos estatales a través de la corrupción, saquean el sector privado para aumentar su riqueza y obtienen recursos para oprimir a la oposición política y a los ciudadanos. Además, países autoritarios como Rusia y China utilizan estratégicamente la corrupción para reclutar a personas influyentes en los países objetivo o para influir en los procesos de toma de decisiones o electorales de otros países a través de actividades de lobby encubiertas.

Por lo tanto, la lucha contra la corrupción ya no se considera un problema interno, sino un problema internacional que varios países deben resolver mediante la cooperación y la coordinación. Numerosas organizaciones internacionales han establecido la lucha contra la corrupción como una agenda clave, enfatizando la prevención y erradicación de la corrupción. Este artículo examina los esfuerzos internacionales contra la corrupción y discute la relación entre la lucha contra la corrupción y el apoyo a la democracia. Basándose en esto, se examina el estado actual del apoyo y la cooperación internacionales del gobierno de Corea para la lucha contra la corrupción.

II. Esfuerzos Internacionales contra la Corrupción

Los esfuerzos internacionales contra la corrupción se están llevando a cabo en múltiples frentes. El esfuerzo internacional más importante e influyente hasta la fecha ha sido la celebración de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), que es un tratado internacional con fuerza legal, no solo un significado declarativo. Esta convención es una norma universal anticorrupción que se dirige tanto a países desarrollados como en desarrollo, y a los sectores público y privado, y su contenido es muy amplio. Por otro lado, la "Convención de la OCDE para Combatir el Soborno de Funcionarios Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales" (en adelante, Convención de la OCDE contra el Soborno), celebrada en 1997, es el primer acuerdo internacional que tiene como objetivo prevenir el soborno en el comercio internacional y lo tipifica como delito. La Convención contra el Soborno tiene una importancia significativa en que, a diferencia de las normas establecidas por la OCDE, tiene fuerza legal vinculante para los países signatarios como un convenio internacional.

Además, organizaciones a nivel regional como la Unión Europea, la Organización de los Estados Americanos y la Unión Africana han adoptado convenios internacionales contra la corrupción. Además, el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otras organizaciones internacionales relacionadas con el desarrollo de la ONU han adoptado políticas de reducir los préstamos a los países en los que se descubren pruebas de soborno o de imponer sanciones a las empresas que obtienen contratos mediante sobornos.

Los esfuerzos internacionales contra la corrupción liderados por el sector privado también han hecho contribuciones muy importantes a la formación de normas anticorrupción. En particular, Transparency International, como organización cívica transnacional anticorrupción, ha aumentado la conciencia mundial sobre los problemas de corrupción y ha liderado los esfuerzos para prevenir la corrupción en cooperación con organizaciones internacionales. Posteriormente, numerosas organizaciones no gubernamentales y asociaciones empresariales también han promovido códigos de conducta y principios bajo el lema de la lucha contra la corrupción. Por ejemplo, la Iniciativa de Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI) es un movimiento para aumentar la transparencia de los ingresos de los recursos naturales en el que participan gobiernos, empresas, organizaciones de la sociedad civil, inversores y organizaciones internacionales. Si bien la participación voluntaria es el principio de la EITI, los países participantes deben divulgar completamente la información sobre los ingresos obtenidos a través de las actividades de extracción. Estos ingresos se someten a un proceso de verificación que se compara con las cantidades proporcionadas por las empresas que participan en la extracción. El objetivo es resolver problemas de transacciones ilegales, distribución injusta de ingresos y contaminación ambiental.

Recientemente, con el creciente énfasis en la importancia de la participación de la sociedad civil en los esfuerzos anticorrupción, se han lanzado foros internacionales público-privados compuestos por la sociedad civil y los gobiernos miembros para la lucha contra la corrupción. Un ejemplo representativo es la Asociación para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership: OGP). La Asociación para el Gobierno Abierto es una cooperación multilateral internacional que promueve la mejora de la transparencia gubernamental y la participación ciudadana junto con la erradicación de la corrupción. Desde su creación en 2011, ha contado con la participación de 75 gobiernos, 104 gobiernos locales y miles de organizaciones de la sociedad civil.

III. Lógica Central de la Anticorrupción

La mayoría de los esfuerzos anticorrupción se centran en aumentar la transparencia y la rendición de cuentas. El énfasis en la transparencia se basa en la suposición de que la corrupción surge de la opacidad institucional y la provisión limitada de información. Cuanto más opacos son los procesos de toma de decisiones y administrativos, mayor es la asimetría de información entre el gobierno y los ciudadanos, lo que aumenta las oportunidades de participar en actos de corrupción utilizando información interna y reduce la probabilidad de detectar y sancionar la corrupción. Por el contrario, el aumento de la transparencia rompe el monopolio de la información en poder de los funcionarios públicos, reduciendo las oportunidades y recursos para la corrupción, al tiempo que proporciona más información a menor costo a los actores con incentivos para monitorear la corrupción, aumentando la probabilidad de detectar y sancionar actos de corrupción. Por lo tanto, se han enfatizado como políticas anticorrupción importantes reformas institucionales como la adopción de leyes de divulgación de información, la expansión de la divulgación de información administrativa, la introducción de sistemas de auditores ciudadanos, sistemas en línea para el procesamiento de quejas, licitaciones electrónicas, transparencia financiera y transparencia en la contabilidad de fondos políticos para mejorar la transparencia de la administración pública y el acceso de los ciudadanos a la información.

Sin embargo, el mero fortalecimiento de la transparencia es insuficiente para cambiar las normas de conducta relacionadas con la corrupción. Esto se debe a que, incluso si se conoce información sobre la corrupción, puede faltar un mecanismo para castigar a quienes participan en actos corruptos, y se pueden enfrentar problemas de acción colectiva para hacer cumplir las sanciones contra la corrupción. Por lo tanto, la transparencia solo puede conducir a la reducción de la corrupción cuando se vincula con mecanismos de rendición de cuentas sólidos. La rendición de cuentas sólida no se logra simplemente aumentando la vigilancia de la corrupción y la severidad de las sanciones por actos corruptos. El mecanismo de rendición de cuentas solo funciona cuando los ciudadanos pueden comprender y asimilar la información sobre la corrupción, formar acciones colectivas contra la corrupción basándose en ella, y cuando existen disposiciones institucionales que pueden traducir las demandas de los ciudadanos contra la corrupción en reformas factibles. La rendición de cuentas no está garantizada simplemente por el cambio de regímenes corruptos a través de elecciones. Para una rendición de cuentas efectiva, los ciudadanos deben participar rutinariamente en el proceso de toma de decisiones de las políticas públicas y convertirse en supervisores de la gestión del Estado.

La adopción del concepto de "Sistema Nacional de Integridad" por parte de Transparency International para prevenir la corrupción es coherente con esta lógica. El Sistema Nacional de Integridad es un sistema que busca fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas con la participación del gobierno, la sociedad civil y otras partes interesadas para una prevención exitosa de la corrupción. La construcción de un sistema anticorrupción exitoso solo es posible cuando el poder ejecutivo, el poder legislativo, el poder judicial, las agencias de aplicación de la ley, las agencias anticorrupción, los partidos políticos, la sociedad civil, los medios de comunicación y las empresas participan en esfuerzos conjuntos contra la corrupción para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas. Requiere que los esfuerzos anticorrupción se lleven a cabo de manera integral, con la cooperación mutua de las partes relevantes, en lugar de centrarse en un sector específico. También enfatiza la participación activa en los esfuerzos anticorrupción en el sector privado, no solo en el sector público.

IV. Anticorrupción y Apoyo a la Democracia

La discusión anterior demuestra que, como argumenta Francis Fukuyama, la lucha contra la corrupción es esencialmente un fenómeno político y solo puede erradicarse a través de mecanismos políticos, no de mecanismos tecnocráticos. Las investigaciones recientes sobre la corrupción enfatizan que para lograr una lucha anticorrupción exitosa, la transición al sistema democrático y la profundización cualitativa de la democracia son esenciales, más allá de las reformas institucionales en el sector de la administración pública. Esto se debe a que, en países donde la corrupción está generalizada, los líderes y las élites a menudo carecen de incentivos y voluntad para lograr la anticorrupción. Son los mayores beneficiarios del sistema corrupto existente, por lo que no tienen motivos para erradicar la corrupción. En tales situaciones, la erradicación exitosa de la corrupción es imposible sin el reemplazo de las élites existentes. Incluso si se adoptan las reformas anticorrupción recomendadas por las organizaciones internacionales, como las leyes de divulgación de información, la administración electrónica y los sistemas de auditores ciudadanos, no se pueden lograr cambios fundamentales. Lo mismo ocurre con el establecimiento de organismos independientes anticorrupción, ya que pueden ser neutralizados por los gobernantes en cualquier momento.

Por lo tanto, para el éxito de la lucha contra la corrupción, las élites existentes deben mantener un interés continuo en la erradicación de la corrupción como símbolo de modernización, o las élites recién reemplazadas deben disfrutar de beneficios políticos como la legitimidad del poder a través de reformas anticorrupción. La experiencia de Corea en la lucha contra la corrupción se ajusta al segundo caso: la democratización impulsó al gobierno reformista a actuar activamente en la institucionalización de la lucha contra la corrupción, a veces de forma independiente y a veces en cooperación con la sociedad civil. A medida que la democracia se desarrolló de manera estable, las demandas anticorrupción de los ciudadanos se volvieron más diversas, y la respuesta del gobierno a estas demandas aumentó, creando un círculo virtuoso de lucha contra la corrupción.

El éxito de la lucha contra la corrupción no se logra simplemente estableciendo leyes y sistemas para prevenir y sancionar la corrupción. Se requiere la rendición de cuentas vertical, que permite a los ciudadanos castigar a los gobiernos y políticos corruptos a través de elecciones competitivas, así como la rendición de cuentas horizontal, que se logra a través de la interdependencia y el control mutuo entre las instituciones de poder, y el establecimiento del estado de derecho. Cuanto mayor sea la independencia del poder judicial responsable de sancionar los actos de corrupción y cuanto mejor funcione el estado de derecho, cuanto más eficazmente el parlamento supervise y controle al poder ejecutivo, y cuanto más fuerte sea el control interno ejercido por los órganos de auditoría del Estado, menor será la posibilidad de colusión entre las distintas ramas del poder y más eficazmente se podrá controlar a los gobernantes. Las fuertes coaliciones políticas contra la corrupción, cuando estallan escándalos de corrupción, han ayudado a fortalecer la rendición de cuentas antes mencionada.

Por lo tanto, el apoyo internacional para una lucha anticorrupción exitosa solo puede vincularse al apoyo a la democracia (democracy assistance). En el pasado, los donantes de apoyo a la democracia se centraron en reformas institucionales como el apoyo administrativo a los procesos electorales, el establecimiento de comités electorales independientes y la reforma judicial y el fortalecimiento del estado de derecho. Sin embargo, recientemente, el apoyo se ha dirigido a fortalecer directamente las llamadas "fuerzas democráticas". Esto incluye el apoyo al fortalecimiento de la democracia en los países receptores a través de la educación democrática para los ciudadanos, el fortalecimiento de las capacidades de la sociedad civil mediante el apoyo a organizaciones cívicas y el apoyo a medios de comunicación independientes. En última instancia, el apoyo y la cooperación internacionales para la lucha contra la corrupción van de la mano con el apoyo a la democracia.

V. Conclusión: Apoyo a la Anticorrupción y Apoyo a la Democracia en Corea

La discusión hasta ahora ofrece importantes implicaciones para la estrategia de apoyo internacional del gobierno de Corea contra la corrupción. El gobierno de Corea también se ha unido activamente a los esfuerzos internacionales contra la corrupción, fortaleciendo continuamente la coordinación y cooperación anticorrupción con la comunidad internacional. En primer lugar, el gobierno de Corea ha ratificado la Convención de la OCDE contra el Soborno y la Convención de la ONU contra la Corrupción mencionadas anteriormente, y ha implementado fielmente los convenios promulgando y revisando las leyes nacionales pertinentes. En particular, la Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles de Corea (ACRC), la agencia anticorrupción integral independiente de Corea, ha participado activamente en debates internacionales anticorrupción como la Cumbre Anticorrupción del G20, el Grupo de Trabajo sobre Anticorrupción y Transparencia de la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), el Grupo de Altos Funcionarios de Integridad Pública y el Foro de Integridad de la OCDE, y la Conferencia Internacional Anticorrupción (IACC). A través de estas oportunidades, ha promovido los esfuerzos y logros anticorrupción de Corea ante la comunidad internacional y ha contribuido a la construcción y desarrollo de sistemas anticorrupción internacionales. Además, la ACRC ha firmado memorandos de entendimiento de cooperación anticorrupción con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o memorandos de entendimiento con países individuales, apoyando a países en desarrollo como Vietnam, Uzbekistán y Kosovo a adoptar los principales sistemas de prevención de la corrupción de la ACRC. Tras la reunión regional del Indo-Pacífico de la Segunda Cumbre por la Democracia, ha estado impartiendo formación para fortalecer las capacidades anticorrupción generales, como la formulación de estrategias anticorrupción, la prevención de la corrupción y la investigación de la corrupción, y formación sobre políticas anticorrupción personalizadas por país para funcionarios de países en desarrollo.

No se puede negar que el apoyo a la construcción de sistemas anticorrupción en los países en desarrollo es una contribución muy importante. Sin embargo, en el contexto actual de crecientes demandas de que el gobierno de Corea asuma un papel más activo en la promoción y difusión de la democracia a nivel internacional, parece necesaria una reconsideración de la política de apoyo anticorrupción de Corea. En este sentido, se presentan las siguientes propuestas.

En primer lugar, el gobierno de Corea necesita llevar a cabo el apoyo internacional contra la corrupción ampliando el alcance y los objetivos del apoyo, más allá del fortalecimiento de las capacidades institucionales anticorrupción, para incluir el apoyo a la democracia. Para ello, es necesario aumentar la proporción de apoyo a la gobernanza democrática en la asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y los proyectos de cooperación internacional de Corea. Aunque el gobierno de Corea aún no ha proporcionado asistencia internacional directamente bajo el nombre de "ayuda a la democracia", el apoyo en áreas relacionadas con la gobernanza democrática se ha llevado a cabo de forma individual por varios ministerios. Sin embargo, la proporción que representan en la AOD total es muy baja, y la mayor parte del apoyo se ha centrado en la mejora de la administración pública y los sistemas electorales. Para mejorar la gobernanza democrática para una lucha anticorrupción exitosa, es necesario ampliar el apoyo anticorrupción y a la democracia, centrándose más en el fortalecimiento de las capacidades y el liderazgo de la sociedad civil y el fortalecimiento institucional para mejorar la transparencia y la rendición de cuentas, más allá de las áreas de enfoque actuales.

En segundo lugar, se debe fortalecer la cooperación con la sociedad civil de los países socios. El establecimiento de normas y sistemas anticorrupción es un camino lejano si solo se interactúa con los gobiernos de los países socios. Esto se debe a que la corrupción es un resultado de la sociedad que refleja el sistema político, las leyes, la economía y la cultura de la comunidad local, por lo que es importante utilizar el "conocimiento práctico" de los actores locales. Es necesaria la interacción y cooperación con diversos actores privados relacionados con la lucha contra la corrupción, como organizaciones cívicas anticorrupción, organizaciones empresariales y sindicales, y medios de comunicación locales. Si bien puede ser diplomáticamente difícil y políticamente sensible para el gobierno de Corea exigir directamente la mejora de los sistemas políticos y el fortalecimiento de la sociedad civil a los gobiernos de los países socios, también es una forma de contribuir indirectamente a la lucha contra la corrupción apoyando a la sociedad civil. Dado que la AOD actual de Corea se basa en acuerdos intergubernamentales, esta vía tampoco es fácil. En ese caso, se podría fortalecer las capacidades de la sociedad civil y apoyar los esfuerzos anticorrupción en los países socios a través de organizaciones internacionales intergubernamentales o no gubernamentales que trabajan en la lucha contra la corrupción. La cooperación con organizaciones internacionales y otros donantes líderes en actividades internacionales para el apoyo a la democracia, no solo en cuestiones anticorrupción, será de gran ayuda para cultivar nuestra experiencia.

Finalmente, se puede intentar una división del trabajo para el apoyo anticorrupción. La Comisión Anticorrupción y de Derechos Civiles (ACRC) podría centrarse en el apoyo al fortalecimiento de las capacidades institucionales y técnicas para la lucha contra la corrupción, como hasta ahora, y se podría establecer una institución independiente y no partidista separada para encargarse del apoyo anticorrupción relacionado con el fortalecimiento de la democracia. Esta institución independiente podría construir un sistema para desarrollar estrategias de ayuda anticorrupción a través de asociaciones de cooperación público-privada con diversos actores de la sociedad civil, a diferencia de los proyectos de apoyo actuales centrados en el gobierno. Para ello, también se podría considerar el establecimiento de fundaciones de apoyo a la democracia en el extranjero, como la National Endowment for Democracy (NED), apoyada bipartidistamente por el Congreso de los Estados Unidos, o la Westminster Foundation for Democracy, operada con financiación del Ministerio de Asuntos Exteriores por el Parlamento británico. Esto se debe a que los proyectos de apoyo a la democracia pueden llevarse a cabo de forma más libre en forma de cooperación público-privada.

Para asegurar una fuente de financiación estable para la fundación, se requiere la promulgación de leyes pertinentes a través de los esfuerzos activos de la Asamblea Nacional. Ya en marzo de 2023, el miembro de la Asamblea Nacional Ha Tae-keung presentó un proyecto de ley para modificar la Ley de Conmemoración del Movimiento de Democratización, cambiando el nombre de la entidad a "Fundación Coreana para la Democracia" y añadiendo "Proyectos de Cooperación Internacional para el Desarrollo de la Democracia" a sus actividades (Proyecto de Ley de la Fundación Coreana para la Democracia - Proyecto de Ley de Modificación de la Ley de Conmemoración del Movimiento de Democratización). Si bien este proyecto de ley es sin duda importante para el apoyo a la democracia, es necesaria la promulgación de una ley para el apoyo continuo a la democracia sobre la base de una financiación estable. En particular, se requiere el establecimiento de un fondo para la fundación de apoyo a la democracia. Los fondos se establecen "por ley solo cuando el Estado necesita operar fondos específicos de manera flexible para un propósito específico", y a diferencia de las cuentas especiales de naturaleza similar, pueden operar sin estar sujetos al presupuesto de ingresos y gastos. Los fondos tienen la ventaja de garantizar la autonomía del órgano operativo de la fundación y proporcionar flexibilidad para modificar parte del plan durante la ejecución del proyecto. Por lo tanto, se requiere una discusión activa y profunda en la Asamblea Nacional sobre cuál es la ley modelo para el fondo de establecimiento de la fundación de apoyo a la democracia, cómo asegurar una fuente de financiación estable, si es posible obtener financiación separada, cuál debe ser la naturaleza de la fundación, quién debe ser el órgano de operación y gestión, y quiénes deben ser los beneficiarios.

■Kim Nam-gyu_Profesor de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, Universidad de Corea.

■ Responsable y Editor: Oh Jun-chul_Asistente de Investigación de EAI

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