【民主促进特别报告】世界民主促进与韩国国会的角色

一、引言

全球民主国家正面临国内外的挑战（Bartels et al. 2023）。国际上，随着威权主义的扩散，民主阵营与威权阵营之间的冲突日益加剧。民主多样性研究所2023年发布的《民主报告》评估认为，2022年全球民主水平已倒退至1986年水平，特别是亚太地区，倒退更为急剧，仅相当于1978年水平。报告显示，过去十年间，35个国家的新闻自由出现倒退，47个国家加强了政府审查，37个国家政府对公民社会的压制加剧，30个国家选举质量下降。民主国家内部对民主退步的担忧也在不断增加（Graham and Svolik 2020; Grumbach 2023; Svolik et al. 2023）。民主退步表现为多种形式，包括政治两极分化和民粹主义的抬头、社交媒体虚假信息的传播，以及因民主制度和规范的削弱导致的政治过程威权化（Levitsky and Ziblatt 2019; Orhan 2022）。

韩国的民主也并非不受这些问题的影响。有担忧认为，由于政治两极分化、具有强烈党派性的选民出现以及民粹主义的扩散，韩国民主正在逐步倒退（权赫龙 2023; Shin 2020）。然而，与国际标准相比，我们的民主仍保持着较高水平。根据民主多样性研究所的《民主报告》，截至2023年，仍维持自由民主体制的国家有32个，其中韩国的自由民主水平位列世界第28位，与日本、台湾一同跻身亚洲代表性的自由民主国家之列。随着韩国民主的国际地位不断提高，国际社会要求韩国支持脆弱的新兴民主国家的呼声也日益高涨。今年3月，韩国与美国、哥斯达黎加、荷兰、赞比亚共同主办了第二届民主峰会，并决定主办2024年第三届民主峰会，这都是对这些要求的响应。然而，为了使韩国促进世界民主的努力不至于仅停留在一次性活动上，必须建立能够支撑这些努力的制度性基础。在此背景下，东亚研究所围绕“韩国在建立民主和保障选举公平性方面的作用”主题，召开了两次座谈会。

二、里程碑1：海外机构支持世界民主促进的案例

在2022年11月举行的第一次座谈会上，美国民主基金会（National Endowment for Democracy: NED）、美国民主研究所（National Democratic Institute: NDI）、亚洲自由选举网络（Asian Network for Free Elections: ANFREL）的专家们介绍了各自机构在促进民主方面的活动。

1. 美国民主基金会

美国NED于1983年作为独立的非营利基金会成立。NED每年获得国会支出批准，并利用通过国务院拨付的预算，在100多个国家开展2000多个资助项目。尽管NED的活动能够持续得益于国会和白宫的持续支持，但实际执行拨款的权力在于NED理事会。NED致力于加强制度基础和程序，以确保全球范围内自由公正的选举得以举行，巩固自由民主，确立法治，保护个人自由，并促进社会多样性。作为非政府组织，NED在补充美国政府促进民主的官方努力方面发挥着重要作用。这是因为NED可以在政府间关系缺失或美国政府介入复杂的情况下继续开展活动。此外，NED规模小且非官僚化的组织特性，使其能够对剧烈的政治变动或危机做出迅速而灵活的应对。NED的独立性也有助于其与那些不愿直接接受美国政府财政援助的团体合作。

NED是在民主党和共和党跨党派努力下成立的，这为其活动赢得了跨越政治光谱的美国国会持续而广泛的支持。NED与所谓的“核心资助对象”（core grantee）——美国民主研究所（National Democratic Institute for International Affairs: NDI）、国际共和研究所（International Republican Institute: IRI）、团结中心（Solidarity Center）和国际私营企业中心（Center for International Private Enterprise: CIPE）——保持着特殊关系，这些机构分别代表美国的两大政党——共和党和民主党，以及工会和商业界。每个机构都有其独特的目标：NDI和IRI侧重于多样性和自由公正的选举，CIPE侧重于自由市场和经济改革，而Solidarity Center则侧重于工会的独立性。NED努力在这些机构之间保持平衡，例如向每个机构支付相同比例的资助金。通过这些努力，NED在其组织构成中内在地体现了跨党派性，并向美国国会和其他利益相关者保证，NED能够均衡地接纳对民主的各种不同 दृष्टिकोण。此外，NED透明地公开所有资助项目内容，并接受美国国会、国务院以及独立机构的审计。

2. 美国民主研究所

NDI自1983年成立以来，已在150多个国家开展活动，目前设有50多个海外办事处。NDI的资金来源包括NED在内的160多个机构和团体，以及美国国际开发署（US Agency for International Development）、美国国务院（US Department of State）及其他国际开发组织，还有支持NDI促进民主使命的个人提供的资助。NDI作为非营利性民间组织，保持政治中立并独立于政府。尽管与民主党保持着松散的关系，但它不在美国国内活动，并且对美国国内选举不持任何立场。NDI在国际社会支持各种活动，如加强政党、公民社会、政府机构的能力，提升治理水平，促进自由公正的选举，以及增进公民参与。为实现这些目标，NDI与当地合作伙伴保持密切合作，为当地合作伙伴提供关于民主发展的各种建议，并帮助他们以符合各国国情和需求的方式应用这些建议。

3. 亚洲自由选举网络（Asian Network for Free Elections: ANFREL）

ANFREL于1997年成立，旨在促进亚洲地区的民主。ANFREL也是一个非政治性、独立的国际组织，是由认同“政府应通过公正自由的选举产生”这一愿景的亚洲地区公民团体组成的联盟。截至2023年，由18个国家的28个团体组成。ANFREL的主要活动包括三个支柱：选举观察（Election Observation）、公民社会能力建设（Capacity Building）以及宣传倡导活动（Campaign & Advocacy）。选举观察是指独立个人或团体观察整个选举过程是否符合各国的法律规定和国际标准。自1998年在柬埔寨大选中首次执行选举观察任务以来，ANFREL已在亚洲各地执行了65次以上的选举观察任务。ANFREL还定期举办研讨会，以加强亚洲地区致力于自由公正选举的公民社会团体、媒体及其他相关方的能力，并建立了亚洲选举资源中心（Asian Electoral Resource Center）。宣传倡导活动包括提高对亚洲地区选举相关问题的认识，以及支持致力于提高选举质量的利益相关者和公民社会的活动。ANFREL与NDI和NED紧密合作开展这些活动。

在简要介绍各机构活动的同时，NDI和ANFREL的代表就韩国在促进民主方面的作用提出了以下建议。第一，促进民主的活动最好作为更广泛、更长期的国家安全战略或发展议程的基本原则来考虑，而不是孤立地推进。韩国充满活力的民主发展经验可以为正在经历民主化进程的新兴民主国家提供帮助，韩国具备这样的能力。可以考虑将韩国目前提供的发展援助项目作为促进民主努力的延伸。开展促进民主的项目也有助于提高韩国政府和国民对民主价值观的理解。第二，支持民主的努力不应局限于政府间的关系，而应涵盖立法机构、公民社会、媒体等整个社会。世界民主支持是一个可以超越党派利益实现跨党派合作的领域。在美国，由于政治两极分化，民主党和共和党在国内问题上很难合作。然而，在支持世界民主方面，合作仍在持续。从这个角度来看，韩国国会也可以考虑通过跨党派努力，与其他亚洲立法机构交流意见，甚至像美国民主基金会那样，建立并资助一个具有政治独立性的跨党派民间基金会。

三、里程碑2：国内专家就韩国作用的讨论

在2023年5月举行的第二次座谈会上，国内专家们在第一次座谈会讨论的基础上，就韩国在建立民主和保障选举公平性方面的作用展开了讨论。与会者包括国会议员、学术专家、选举管理委员会、世界选举机构协会及公民团体代表等。与会者一致认为，韩国国会应在促进世界民主方面发挥更积极的作用。目前，虽然通过议会外交论坛、议会友好协会等开展了各种议会外交活动，但其活动范围和内容未能达到国际社会对韩国的期望。关于国会的作用，讨论了以下内容：

第一，正如美国NED、台湾民主基金会（Taiwan Democracy for Foundation: TFD）和英国威斯敏斯特民主基金会（Westminster Foundation for Democracy）等案例所示，可以考虑国会建立一个具有政治独立性的民间基金会，并对其进行资助和监督，从而直接为世界民主支持做出贡献。此外，正如美国NED的案例所示，此类活动可以成为在韩国国会内部促成跨党派合作的契机。然而，目前韩国国内对日益加剧的政治两极分化和选举舞弊争议的担忧，使得不仅是国会议员，舆论也对国内民主状况表示担忧。在这种情况下，主张韩国应努力促进世界民主的论调在说服力上存在局限。因此，在韩国设立民主基金会并利用政府预算进行资助，短期内难以实现，需要从更长远的角度来考虑。

第二，中长期来看，有必要考虑制定新法律或修订现有法律，以确保韩国目前正在开展的世界民主支持项目能够更顺利地进行。韩国在2010年加入经济合作与发展组织（OECD）的官方发展援助（ODA）委员会（Development Assistance Committee: DAC）后，制定了《国际开发合作基本法》。此后，为了解决在发展援助方面缺乏综合战略、项目碎片化以及事后管理不善等批评，2020年国会通过了全面修订案。然而，韩国民主支持活动在官方发展援助和国际合作项目中所占的比重仍然很小。这是因为担心发展援助会被用作要求民主化或移植民主价值观的政治工具。迄今为止，与民主相关的开发援助主要集中在与制度建设相关的知识共享和培训项目上。特别是选举过程的支持，主要由中央选举管理委员会主导，向发展中国家的选举管理机构分享韩国的经验和知识，并支持改善发展中国家的选举管理制度。目前，韩国为促进国际社会的民主治理所做的努力在数量和质量上都微不足道。为了规划和实施能够反映对民主的专业和系统性考量的项目，有必要通过完善相关法律法规，以整合和有效的方式管理这些项目。特别是通过立法，在现有的对外援助框架内，为与民主治理建设相关的项目确保充足的预算，并规定活动规模，以提高资金保障的稳定性和项目的可持续性。

第三，为了使这种立法能够实质性地实现，需要形成关于韩国应在国际社会承担建立民主和保障选举公平性作用的共识，并为有兴趣的议员们提供汇聚力量的平台。首先，有必要努力提高国会议员们对韩国民主化经验对促进世界民主的意义的关注。国会议员的选举主要围绕国内议题展开，因此促进民主和为国际社会做出贡献，并不能显著提高议员连任的可能性。此外，即使有感兴趣的议员，也缺乏支持将这些想法发展成具体政策的体系。必须考虑改变这种情况的具体方案。首先，应为国会议员举办关于促进世界民主的研讨会和讲座，通过专家讲座提高他们对国际社会对世界民主支持的期望及其重要性的认识。同时，有必要建立一个平台，供感兴趣的议员们聚集讨论。此外，还应通过召开公听会等方式，听取国会议员、专家、公民团体等利益相关者的意见，以唤起公众的关注。

四、结论

近期，国际社会对韩国作为民主化成功典范，应为促进世界民主做出更多贡献的要求日益增加。韩国决定主办2024年第三届民主峰会，也可理解为对这些要求的响应。作为代表韩国民主的立法机构，国会也有必要更积极地参与到促进世界民主价值观和人权的努力中来。然而，遗憾的是，目前国会在国际议题如促进世界民主方面的认识仍处于初级阶段。这与国内民主状况因日益加剧的政治两极分化和选举舞弊争议而引发担忧，导致在韩国应为促进世界民主做出贡献这一主张在舆论和国会内部未能形成充分共识不无关系。

因此，首先需要努力提高国会内部对世界民主支持的关注度。需要建立一个平台，向国会议员传达国际社会对韩国作用的期望，分享韩国的民主化经验，并共同探讨在促进世界民主方面，韩国国会可以具体扮演何种角色。从这个意义上说，建立一个类似“（暂定名）民主核心小组”的跨党派组织，可以成为一个起点。在美国，尽管民主党和共和党之间的对立被认为已达到顶峰，但他们也组建了跨党派组织，以应对国家层面的重要事务，超越党派分歧。例如，2017年成立的“解决问题核心小组”（Problem Solvers Caucus）就是一个很好的例子，目前有60多名民主党和共和党议员加入，就应对新冠疫情、建设基础设施、改革医疗保险制度、移民问题等各种议题独立发声。鉴于世界民主支持是一个能够获得跨党派支持的议题，民主核心小组可以成为不同政党议员聚集交流意见的平台。

此外，还应考虑修订相关法律，或在必要时制定新法律，以确保韩国目前正在开展的世界民主支持倡议能够更系统、持续地进行。韩国目前开展的发展援助项目主要侧重于经济发展和社会发展。包括民主支持在内的政治领域援助项目，不仅规模不大，而且进展零散。结果是，这些项目在持续影响受援国的民主发展方面存在局限。特别是，稳定的资金来源对于国际援助项目的成功至关重要。资金来源问题不仅关系到供给，而且对倡议的可行性和长期可持续性产生决定性影响。如果资金支持不足或不一致，项目的持续性就会减弱，最终导致倡议本身失败。

从中长期来看，考虑到我们的现实情况，需要思考以何种结构和方式支持世界民主。一种方法是建立一个像美国NED那样独立于国会或政府的机构或基金会，由民间运营；另一种方法是设立一个类似世界民主支持中心之类的机构，隶属于国会事务处等，并将其活动范围设定得更窄。

目前，韩国正处于一个关键时期，可以与正在经历民主化进程的其他国家分享自身经验并提供帮助。在全球民主面临危机之际，韩国国会应认识到自身作为国际社会坚定民主支持者的潜力，并积极采取行动。在即将迎来2024年民主峰会之际，现在正是韩国国会反思并准备在建立世界民主进程中发挥作用的适当时机。■

参考文献

权赫龙. 2023. “韩国的民主退行”. 《韩国政治学报》 57, 1: 33-58.

金泰均. 2022. “韩国民主支持经验的全球叙事意涵”. EAI问题简报: 1-14.

Bartels, Larry M., et al. 2023. “The Forum: Global Challenges to Democracy? Perspectives on Democratic Backsliding.” International Studies Review 25, 2.

Graham, Matthew H. and Milan W. Svolik. 2020. “Democracy in America? Partisanship, Polarization, and the Robustness of Support for Democracy in the United States.” American Political Science Review 114, 2: 392–409.

Grumbach, Jacob M. 2023. “Laboratories of Democratic Backsliding.” American Political Science Review 117, 3: 967–84.

Levitsky, Steven, and Daniel Ziblatt. 2019. How Democracies Die. Crown.

Orhan, Yunus Emre. 2022. “The Relationship between Affective Polarization and Democratic Backsliding: Comparative Evidence.” Democratization 29, 4: 714–735.

Shin, Gi-Wook. 2020. “South Korea’s Democratic Decay.” Journal of Democracy 31, 3: 100–114.

Svolik, Milan W., Elena Avramovska, Johanna Lutz, and Filip Milaèiæ. 2023. “In Europe, Democracy Erodes from the Right.” Journal of Democracy 34, 1: 5–20.

V-Dem Institute. 2023. Democracy Report 2023.

■ 姜宇昌_高丽大学政治外交学系教授。

■ 负责人及编辑：吴俊哲_EAI研究助理

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