[Специальный доклад по продвижению демократии] Продвижение мировой демократии и роль Национального собрания Республики Корея

I. Введение

Демократические страны по всему миру сталкиваются с внутренними и внешними вызовами (Bartels et al. 2023). На международном уровне наблюдается распространение авторитаризма и усиление конфликта между демократическим и авторитарным блоками. В «Отчете о демократии» (Democracy Report), опубликованном Институтом разнообразия демократий (V-Dem Institute) в 2023 году, отмечается, что уровень демократии в мире в 2022 году регрессировал до уровня 1986 года, а в Азиатско-Тихоокеанском регионе регресс был еще более резким, достигнув уровня 1978 года. Согласно отчету, за последнее десятилетие свобода прессы ухудшилась в 35 странах, правительственная цензура усилилась в 47 странах, подавление гражданского общества правительством усилилось в 37 странах, а качество выборов ухудшилось в 30 странах. Растет обеспокоенность по поводу регресса демократии даже внутри демократических стран (Graham and Svolik 2020; Grumbach 2023; Svolik et al. 2023). Регресс демократии проявляется в различных формах, таких как усиление политической поляризации и популизма, распространение фейковых новостей через социальные сети, а также авторизация политических процессов вследствие ослабления демократических институтов и норм (Levitsky and Ziblatt 2019; Orhan 2022).

Демократия в Южной Корее также не свободна от этих проблем. Существуют опасения, что корейская демократия постепенно регрессирует из-за политической поляризации, появления избирателей с сильной партийной принадлежностью и распространения популизма (Квон Хёк Ён 2023; Shin 2020). Однако, по международным стандартам, наша демократия поддерживает высокий уровень. Согласно «Отчету о демократии» Института разнообразия демократий, по состоянию на 2023 год существует 32 страны, сохраняющих систему либеральной демократии, и среди них уровень либеральной демократии в Корее занимает 28-е место в мире, позиционируя Корею как либерально-демократическое государство, представляющее Азию, наряду с Японией и Тайванем. В связи с повышением международного статуса корейской демократии, усиливаются голоса в международном сообществе, призывающие Корею поддерживать новые демократии, находящиеся в уязвимом положении. Совместное проведение Кореей, наряду с США, Коста-Рикой, Нидерландами и Замбией, второй Саммит за демократию (Summit for Democracy) в марте этого года, а также решение провести третью Саммит за демократию в 2024 году являются частью ответа на эти требования. Однако, чтобы усилия Кореи по продвижению мировой демократии не остались разовыми акциями, необходимо создать институциональную основу для их поддержки. На этом фоне Институт Восточной Азии (EAI) провел два совещания по теме «Роль Кореи в установлении демократии и обеспечении справедливости выборов».

II. Этап 1: Примеры поддержки международных организаций в продвижении мировой демократии

На первом совещании, состоявшемся в ноябре 2022 года, приняли участие эксперты из Национального фонда за демократию США (National Endowment for Democracy: NED), Национального демократического института США (National Democratic Institute: NDI) и Азиатской сети за свободные выборы (Asian Network for Free Elections: ANFREL), которые представили деятельность своих организаций по продвижению демократии.

1. Национальный фонд за демократию США

Национальный фонд за демократию (NED) был основан в 1983 году как независимый некоммерческий фонд. NED ежегодно получает одобрение ассигнований от Конгресса и использует бюджет, выделяемый через Государственный департамент, для реализации более 2000 грантовых проектов в более чем 100 странах. Хотя NED может продолжать свою деятельность благодаря постоянной поддержке Конгресса и Белого дома, фактическое исполнение выделенного бюджета является исключительной прерогативой Совета директоров NED. NED стремится укреплять институциональную основу и процедуры для проведения свободных и справедливых выборов по всему миру, устанавливать верховенство права для укрепления либеральной демократии, защищать индивидуальные свободы и способствовать развитию социального разнообразия. Будучи неправительственной организацией, NED играет важную роль в дополнении официальных усилий правительства США по продвижению демократии. Это связано с тем, что NED может продолжать свою деятельность в ситуациях отсутствия межправительственных отношений или когда вмешательство правительства США является сложным. Кроме того, благодаря своим небольшим размерам и небюрократической структуре, NED может быстро и гибко реагировать на резкие политические изменения или кризисы. Независимость NED также помогает работать с организациями, которые неохотно получают прямую финансовую поддержку от правительства США.

NED был создан благодаря двухпартийным усилиям Демократической и Республиканской партий, что обеспечивает постоянную и широкую поддержку деятельности NED со стороны Конгресса США, независимо от политического спектра. NED поддерживает особые отношения с четырьмя организациями, известными как «основные грантополучатели»: Национальный демократический институт (National Democratic Institute for International Affairs: NDI), Международный республиканский институт (International Republican Institute: IRI), Центр солидарности (Solidarity Center) и Центр международного частного предприятия (Center for International Private Enterprise: CIPE). Эти организации представляют две основные партии США — Республиканскую и Демократическую, а также профсоюзы и деловые круги. Каждая организация имеет свои собственные цели: NDI и IRI сосредоточены на разнообразии и свободных и справедливых выборах, CIPE — на свободном рынке и экономических реформах, а Solidarity Center — на независимости профсоюзов. NED стремится поддерживать баланс между этими организациями, в том числе путем предоставления им грантов в равных долях. Эти усилия позволяют NED иметь внутрипартийную нейтральность в своей организационной структуре и дают уверенность Конгрессу США и другим заинтересованным сторонам в том, что NED сбалансированно принимает различные подходы к демократии. Кроме того, NED прозрачно раскрывает все детали своей деятельности, включая предоставление грантов, и проходит аудиторские проверки не только Конгрессом США, но и Государственным департаментом, а также независимыми организациями.

2. Национальный демократический институт США

С момента своего основания в 1983 году NDI работает более чем в 150 странах и в настоящее время имеет более 50 местных офисов. NDI получает финансирование от более чем 160 организаций, включая NED, Агентство США по международному развитию (US Agency for International Development), Государственный департамент США (US Department of State), а также других международных организаций по развитию и частных лиц, поддерживающих миссию NDI по продвижению демократии. NDI является некоммерческой частной организацией, сохраняющей политический нейтралитет и независимость от правительства. Хотя NDI поддерживает тесные связи с Демократической партией, он не действует внутри США и не занимает никакой позиции в отношении внутренних выборов в США. NDI поддерживает различные виды деятельности в международном сообществе, такие как укрепление потенциала политических партий, гражданского общества и государственных органов, улучшение управления, проведение свободных и справедливых выборов и содействие участию граждан. Для достижения этих целей NDI поддерживает тесное сотрудничество с местными партнерами, предоставляя им различные консультации, способствующие развитию демократии, и помогая им применять эти знания в соответствии с условиями и потребностями каждой страны.

3. Азиатская сеть за свободные выборы (Asian Network for Free Elections: ANFREL)

ANFREL была основана в 1997 году для продвижения демократии в Азиатском регионе. ANFREL также является неполитическим и независимым международным органом, представляющим собой коалицию гражданских организаций из Азиатского региона, разделяющих видение о том, что правительство должно формироваться посредством свободных и справедливых выборов. По состоянию на 2023 год она состоит из 28 организаций из 18 стран. Основная деятельность ANFREL состоит из трех направлений: наблюдение за выборами (Election Observation), укрепление потенциала гражданского общества (Capacity Building) и информационно-пропагандистская деятельность (Campaign & Advocacy). Наблюдение за выборами — это деятельность по наблюдению за тем, соответствуют ли избирательные процессы национальным законам и международным стандартам. С момента своего первого наблюдения за выборами в Камбодже в 1998 году ANFREL провела более 65 миссий по наблюдению за выборами по всей Азии. ANFREL также проводит регулярные семинары для укрепления потенциала гражданских организаций, СМИ и других заинтересованных сторон, работающих над обеспечением свободных и справедливых выборов в Азиатском регионе, и создала Азиатский центр избирательных ресурсов (Asian Electoral Resource Center). Информационно-пропагандистская деятельность включает в себя деятельность по повышению осведомленности о проблемах, связанных с выборами в Азиатском регионе, и поддержку заинтересованных сторон и гражданского общества, прилагающих усилия для улучшения качества выборов. ANFREL осуществляет эту деятельность в тесном сотрудничестве с NDI и NED.

Наряду с кратким обзором деятельности каждой организации, представители NDI и ANFREL внесли следующие предложения относительно роли Кореи в продвижении демократии. Во-первых, деятельность по продвижению демократии предпочтительно рассматривать как основной принцип при разработке более всеобъемлющих и долгосрочных планов, таких как национальная стратегия безопасности или повестка дня в области развития, а не как самостоятельную инициативу. Динамичный опыт развития демократии в Корее может быть полезен для новых демократических стран, проходящих процесс демократизации, и Корея обладает возможностями для этого. Можно также рассмотреть возможность проведения текущих программ Кореи по оказанию помощи в целях развития в качестве продолжения усилий по продвижению демократии. Реализация программ по продвижению демократии также может способствовать повышению понимания правительством и народом Кореи демократических ценностей. Во-вторых, усилия по поддержке демократии должны охватывать все общество, включая законодательную власть, гражданское общество и СМИ, а не ограничиваться только отношениями между правительствами. Поддержка мировой демократии является областью, где межпартийное сотрудничество возможно вне зависимости от партийных интересов. В США сотрудничество между Демократической и Республиканской партиями по внутренним вопросам очень затруднено из-за политической поляризации. Однако сотрудничество в области поддержки мировой демократии продолжается. В этом отношении Национальное собрание Кореи также может рассмотреть возможность обмена мнениями с законодательными органами других стран Азии посредством межпартийных усилий, а также создания и поддержки межпартийной частной организации, такой как Национальный фонд за демократию США, обладающей политической независимостью.

III. Этап 2: Обсуждение роли Кореи среди отечественных экспертов

На втором совещании, состоявшемся в мае 2023 года, на основе обсуждений первого совещания отечественные эксперты провели дискуссию о роли Кореи в установлении демократии и обеспечении справедливости выборов. Среди отечественных экспертов были депутаты Национального собрания, академические эксперты, представители Центральной избирательной комиссии, Ассамблеи избирательных органов мира и гражданских организаций. Участники согласились с тем, что Национальное собрание Кореи должно играть более активную роль в продвижении мировой демократии. В настоящее время, хотя осуществляется разнообразная парламентская дипломатическая деятельность через Форум парламентской дипломатии и Ассоциацию дружбы между парламентами, ее масштабы и содержание не соответствуют ожиданиям международного сообщества от Кореи. Были обсуждены следующие вопросы, касающиеся роли Национального собрания.

Во-первых, по аналогии с примерами NED США, Тайваньского фонда за демократию (Taiwan Democracy for Foundation: TFD) и Вестминстерского фонда за демократию Великобритании, можно рассмотреть возможность прямого вклада Национального собрания в поддержку мировой демократии путем создания и поддержки частных фондов, обладающих политической независимостью. Кроме того, как показывает пример NED США, такая деятельность может стать возможностью для достижения межпартийного сотрудничества в Национальном собрании Кореи. Однако в настоящее время в Корее существуют опасения по поводу растущей политической поляризации и споров о фальсификации выборов, что вызывает обеспокоенность как у депутатов Национального собрания, так и у общественности относительно состояния демократии внутри страны. В этой ситуации утверждение о том, что Корея должна прилагать усилия для продвижения мировой демократии, имеет ограниченную убедительность. Поэтому создание фонда демократии в Корее и его поддержка за счет государственного бюджета в настоящее время затруднительны и требуют долгосрочного подхода.

Во-вторых, в среднесрочной и долгосрочной перспективе необходимо рассмотреть возможность принятия нового закона или внесения поправок в существующее законодательство, чтобы обеспечить более плавное осуществление текущих инициатив Кореи по поддержке мировой демократии. Корея приняла Закон об основополагающих принципах международного сотрудничества в целях развития (International Development Cooperation Act) после вступления в Организацию экономического сотрудничества и развития (OECD) и ее Комитет содействия развитию (Development Assistance Committee: DAC) в 2010 году. С тех пор в 2020 году Национальное собрание приняло полную поправку для устранения критики относительно отсутствия комплексной стратегии в области помощи развитию, фрагментации проектов и плохого последующего контроля. Однако доля деятельности Кореи по поддержке демократии в общем объеме помощи в целях развития и международных проектах сотрудничества по-прежнему мала. Это связано с опасениями по поводу критики, согласно которой помощь в целях развития используется для достижения политических целей, таких как требование демократизации в качестве условия помощи или насаждение демократических ценностей. До сих пор помощь в целях развития, связанная с демократией, была сосредоточена на обмене знаниями и программах обучения, связанных с совершенствованием институтов. В частности, поддержка избирательных процессов в основном осуществлялась Центральной избирательной комиссией путем обмена опытом и знаниями Кореи с избирательными органами развивающихся стран и поддержки совершенствования систем управления выборами в этих странах. В настоящее время деятельность, проводимая в Корее для содействия построению демократического управления в международном сообществе, незначительна как в количественном, так и в качественном отношении. Для планирования и реализации проектов, отражающих профессиональное и систематическое рассмотрение демократии, необходимо управлять этими видами деятельности интегрированным и эффективным образом путем совершенствования соответствующих законов и нормативных актов. В частности, необходимо законодательно закрепить масштабы деятельности, чтобы обеспечить бесперебойное выделение бюджетных средств на проекты, связанные с построением демократического управления, в рамках текущей системы внешней помощи, тем самым повышая стабильность финансирования и устойчивость проектов.

В-третьих, для практической реализации такого законодательства необходимо создать платформу для формирования консенсуса относительно того, что Корея должна играть роль в установлении демократии и обеспечении справедливости выборов на международной арене, а также для объединения усилий заинтересованных депутатов. Прежде всего, необходимо приложить усилия для повышения осведомленности депутатов Национального собрания о значении опыта демократизации Кореи для продвижения мировой демократии. Поскольку выборы депутатов Национального собрания проводятся в основном по внутренним вопросам, продвижение демократии и вклад в международное сообщество не способствуют значительно повышению шансов депутатов на переизбрание. Кроме того, даже если есть заинтересованные депутаты, отсутствует система, которая могла бы развивать их идеи в конкретные политики. Необходимо продумать конкретные меры для изменения этой ситуации. Прежде всего, необходимо проводить семинары и конференции для депутатов Национального собрания по вопросам продвижения мировой демократии и организовывать лекции экспертов по данной теме, чтобы повысить осведомленность о международных ожиданиях в отношении поддержки мировой демократии и ее важности. Кроме того, необходимо создать платформу, где заинтересованные депутаты могли бы встречаться и обсуждать. Также необходимо проводить мероприятия, привлекающие внимание общественности, такие как публичные слушания для сбора мнений заинтересованных сторон, включая не только депутатов Национального собрания, но и экспертов и гражданские организации.

IV. Заключение

В последнее время растет международный запрос на то, чтобы Корея, как пример успешной демократизации, вносила больший вклад в продвижение мировой демократии. Решение Кореи провести третью Саммит за демократию в 2024 году также можно рассматривать как ответ на эти требования. Национальное собрание, как законодательный орган, представляющий корейскую демократию, также должно более активно участвовать в усилиях по продвижению демократических ценностей и прав человека во всем мире. Однако, к сожалению, текущий уровень осведомленности на уровне Национального собрания по таким международным вопросам, как продвижение мировой демократии, остается на начальном этапе. Это не в последнюю очередь связано с тем, что в условиях растущей политической поляризации и опасений по поводу состояния внутренней демократии, включая споры о фальсификации выборов, консенсус в обществе и в Национальном собрании относительно необходимости вклада Кореи в продвижение мировой демократии еще не сформировался в достаточной степени.

Поэтому, прежде всего, необходимо приложить усилия для повышения интереса к поддержке мировой демократии внутри Национального собрания. Необходимо донести до депутатов Национального собрания ожидания международного сообщества относительно роли Кореи, поделиться опытом демократизации Кореи и, более того, создать площадку для совместного обсуждения конкретной роли, которую Национальное собрание может сыграть в процессе продвижения мировой демократии. В этом смысле создание межпартийной группы, такой как «(условное название) Кокус по демократии», может стать отправной точкой. Даже в США, где, по оценкам, противостояние между Демократической и Республиканской партиями достигло крайности из-за политической поляризации, существуют межпартийные группы, которые преодолевают партийные разногласия по вопросам государственной важности. Хорошим примером является «Кокус по решению проблем» (Problem Solvers Caucus), созданный в 2017 году, в который входят около 60 членов обеих партий и который независимо высказывает свое мнение по различным вопросам, таким как борьба с пандемией COVID-19, создание инфраструктуры, реформа системы медицинского страхования и иммиграционные вопросы. Поскольку поддержка мировой демократии является вопросом, который может получить межпартийную поддержку, «Кокус по демократии» может стать возможностью для членов разных партий собраться вместе и обменяться мнениями.

Кроме того, необходимо рассмотреть возможность совершенствования действующего законодательства или принятия новых законов, чтобы текущие инициативы Кореи по поддержке мировой демократии осуществлялись более систематически и устойчиво. Текущие программы помощи в целях развития, реализуемые Кореей, сосредоточены на экономическом развитии и социальном развитии. Проекты помощи в политической сфере, включая поддержку демократии, не только невелики по масштабу, но и осуществляются фрагментарно. В результате эти программы имеют ограниченное влияние на развитие демократии в странах-получателях помощи. В частности, стабильное финансирование имеет решающее значение для успешной реализации международных проектов поддержки. Финансирование не только связано с поставками, но и может оказывать решающее влияние на осуществимость инициативы и ее долгосрочную устойчивость. Недостаточное или непоследовательное финансирование может ослабить устойчивость проекта и в конечном итоге привести к провалу самой инициативы.

В среднесрочной и долгосрочной перспективе, учитывая нашу реальность, необходимо продумать, в какой структуре и каким образом мы будем поддерживать мировую демократию. Одним из способов является создание независимого от Национального собрания или правительства учреждения или фонда, такого как NED США, для управления частным сектором. Другой вариант — создать в рамках Секретариата Национального собрания центр поддержки мировой демократии с ограниченным объемом деятельности.

В настоящее время Корея находится на важном этапе, когда она может поделиться своим опытом с другими странами, проходящими процесс демократизации, и оказать им помощь. В условиях глобального кризиса демократии Национальное собрание Кореи должно осознать свой потенциал как твердого сторонника демократии в международном сообществе и действовать активно. Накануне Саммита за демократию 2024 года — это подходящее время для Национального собрания Кореи, чтобы задуматься о своей роли в процессе установления мировой демократии и подготовиться к ней. ■

Список литературы

Квон Хёк Ён. 2023. «Регресс демократии в Корее». Вестник Корейской ассоциации политологии 57, 1: 33-58.

Ким Тхэ Гюн. 2022. «Значение опыта Кореи в поддержке демократии как глобального нарратива». EAI Issue Briefing: 1-14.

Bartels, Larry M., et al. 2023. “The Forum: Global Challenges to Democracy? Perspectives on Democratic Backsliding.” International Studies Review 25, 2.

Graham, Matthew H. and Milan W. Svolik. 2020. “Democracy in America? Partisanship, Polarization, and the Robustness of Support for Democracy in the United States.” American Political Science Review 114, 2: 392–409.

Grumbach, Jacob M. 2023. “Laboratories of Democratic Backsliding.” American Political Science Review 117, 3: 967–84.

Levitsky, Steven, and Daniel Ziblatt. 2019. How Democracies Die. Crown.

Orhan, Yunus Emre. 2022. “The Relationship between Affective Polarization and Democratic Backsliding: Comparative Evidence.” Democratization 29, 4: 714–735.

Shin, Gi-Wook. 2020. “South Korea’s Democratic Decay.” Journal of Democracy 31, 3: 100–114.

Svolik, Milan W., Elena Avramovska, Johanna Lutz, and Filip Milaèiæ. 2023. “In Europe, Democracy Erodes from the Right.” Journal of Democracy 34, 1: 5–20.

V-Dem Institute. 2023. Democracy Report 2023.

■ Кан У Чхан_Профессор кафедры политологии и международных отношений Университета Корё.

■ Ответственный редактор: О Джун Чхоль_Ассистент исследователя EAI

    Контакты: 02 2277 1683 (доб. 205) | jcoh@eai.or.kr