[民主主義促進スペシャルレポート] 世界の民主主義促進と韓国国会の役割

I. 序論

世界中の民主主義国家は、国内的および国際的な挑戦に直面している（Bartels et al. 2023）。国際的には権威主義の拡散とともに、民主主義陣営と権威主義陣営間の対立が激化している。民主主義多様性研究所が2023年に発行した民主主義報告書（Democracy Report）は、2022年の世界の民主主義水準が1986年水準に後退したと評価しており、特にアジア太平洋地域においてはさらに急激に後退し、1978年水準に過ぎないと評価した。報告書によると、過去10年間で報道の自由が後退した国が35カ国、政府の検閲が強化された国が47カ国、政府による市民社会弾圧が深刻化した国が37カ国、そして選挙の質が悪化した国が30カ国に達する。民主主義国家内でも民主主義が後退しているという懸念が高まっている（Graham and Svolik 2020; Grumbach 2023; Svolik et al. 2023）。民主主義の後退は、政治的二極化とポピュリズムの増大、ソーシャルメディアを通じた偽情報の拡散、民主主義的制度と規範の弱体化に伴う政治過程の権威主義化など、多様な形で現れている（Levitsky and Ziblatt 2019; Orhan 2022）。

韓国の民主主義もこれらの問題から自由ではない。政治的二極化と強い党派性を持つ有権者の登場、そしてポピュリズムの拡散により、韓国の民主主義が漸進的に後退しているという懸念がある（権赫鎔 2023; Shin 2020）。しかし、国際的な基準に照らし合わせると、我々の民主主義は高い水準を維持している。民主主義多様性研究所の民主主義報告書によると、2023年現在、自由民主主義体制を維持している国は32カ国であり、その中で韓国の自由民主主義水準は世界28位であり、日本、台湾とともにアジアを代表する自由民主主義国家としての地位を確立した。このように韓国民主主義の国際的地位が高まるにつれて、国際社会で韓国が脆弱な新興民主主義を支援すべきだという声が高まっている。今年3月に韓国が米国、コスタリカ、オランダ、ザンビアと共に第2回民主主義サミット（Summit for Democracy）を共同主催したことや、2024年に第3回民主主義サミットを主管することになったのも、こうした要求への対応の一環である。しかし、世界の民主主義促進のための韓国の努力が一回的な行事で終わらないためには、それを支える制度的な基盤が整備されなければならない。こうした背景から、東アジア研究所は「民主主義の確立と選挙の公正性確保のための韓国の役割」をテーマに、2回にわたり懇談会を開催した。

II. Milestone 1: 世界の民主主義促進のための海外機関による支援事例

2022年11月に開催された第1回懇談会では、全米民主主義基金（National Endowment for Democracy: NED）、米国民主主義研究所（National Democratic Institute: NDI）、アジア自由選挙ネットワーク（Asian Network for Free Elections: ANFREL）の専門家が参加し、民主主義促進のための各機関の活動について紹介した。

1. 全米民主主義基金

米国のNEDは1983年に独立した非営利財団として設立された。NEDは毎年議会の支出承認を受け、国務省を通じて受け取った予算を活用し、100カ国以上で2000件以上の補助金事業を実施している。議会とホワイトハウスの継続的な支援のおかげでNEDは活動を継続できるが、割り当てられた予算の実際の執行はNED理事会の独立した権限である。NEDは、世界中で自由かつ公正な選挙が行われるための制度的基盤と手続きを強化し、自由民主主義が強固になるよう法治を確立し、個人の自由を保護し、社会的多様性を促進するために努力している。NEDは非政府組織として、民主主義促進のための米国政府の公式な努力を補完する上で重要な役割を果たしている。NEDは、政府間関係が存在しない、あるいは米国政府が介入するには複雑な状況でも活動を継続できるからである。また、NEDの規模が小さく非官僚的な組織特性から、急激な政治的変動や危機が発生した場合に迅速かつ柔軟に対応できる。NEDの独立性は、米国政府から直接的な財政支援を受けることをためらう団体とも協力する上で役立つ。

NEDは民主党と共和党の超党派の努力によって発足し、これがNEDの活動が政治的スペクトルに関わらず米国議会の継続的かつ広範な支持を得る基盤となっている。NEDは、いわゆるコアグラニー（core grantee）と呼ばれる米国民主主義研究所（National Democratic Institute for International Affairs: NDI）、国際共和主義研究所（International Republican Institute: IRI）、連帯センター（Solidarity Center）、国際企業センター（Center for International Private Enterprise: CIPE）の4機関と特別な関係を維持しており、これらは米国の二大政党である共和党と民主党、労働界とビジネスコミュニティを代弁する。各機関は固有の目的を持っており、NDIとIRIは多様性、自由で公正な選挙を、CIPEは自由市場と経済改革を、そしてSolidarity Centerは労働組合の独立性を促進することに焦点を当てている。NEDは各機関に同等の割合で補助金を支給するなど、これらの機関間のバランスを維持するために努力している。こうした努力を通じて、NEDは組織構成において超党派性を内包することができ、米国議会や他の利害関係者にNEDが民主主義に対する多様なアプローチをバランス良く受け入れているという確信を与える。また、NEDは補助金支給をはじめとする全ての事業内容を透明に公開しており、米国議会だけでなく、国務省および独立機関による会計監査を受けている。

2. 米国民主主義研究所

NDIは1983年の設立以来、150カ国以上で活動しており、現在50以上の現地事務所を運営している。NDIはNEDをはじめ、米国国際開発庁（US Agency for International Development）、米国国務省（US Department of State）およびその他の国際開発団体、そして民主主義促進を追求するNDIのミッションを支持する個人が提供する支援を通じて財源を調達している。NDIは非営利民間団体として、政治的中立性と政府からの独立性を維持している。民主党とは緩やかな関係を維持しているが、米国内での活動はしておらず、米国の国内選挙については一切立場を取らない。NDIは国際社会において、政党、市民社会、政府機関などの能力強化、ガバナンス向上、自由で公正な選挙、市民参加の促進といった多様な活動を支援している。こうした目的を達成するために、現地パートナーと緊密な協力を維持しており、現地パートナーに民主主義の発展に役立つ様々な助言を提供し、各国の状況とニーズに合った形でそれを適用できるよう支援している。

3. アジア自由選挙ネットワーク（Asian Network for Free Elections: ANFREL）

ANFRELはアジア地域の民主主義促進のために1997年に設立された。ANFRELもまた非政治的で独立した性格を持つ国際機関であり、公正で自由な選挙を通じて政府が樹立されなければならないというビジョンに共感するアジア地域の市民団体の連合体である。2023年現在、18カ国28団体で構成されている。ANFRELの主な活動は、選挙監視（Election Observation）、市民社会の能力強化（Capacity Building）、キャンペーンと擁護活動（Campaign & Advocacy）の3つの柱で構成される。選挙監視とは、独立した個人や団体が、全体の選挙過程が各国の法規と国際基準に合致する形で実施されているかを観察する活動を意味する。ANFRELは1998年のカンボジア総選挙で初めて選挙監視業務を遂行して以来、アジア全域で65回以上の選挙監視業務を遂行してきた。ANFRELはまた、アジア地域で自由で公正な選挙のために努力している市民社会団体、メディア、およびその他の関係者の能力強化のために定期的なワークショップを開催しており、アジア選挙資料センター（Asian Electoral Resource Center）を構築した。キャンペーンと擁護活動は、アジア地域で発生する選挙に関連する問題に対する認識を高め、選挙の質を向上させるための努力を行っている利害関係者や市民社会を支援するための活動を含む。ANFRELはNDIおよびNEDと緊密な協力に基づき、これらの活動を進めている。

各機関の活動に関する簡単な紹介とともに、NDIおよびANFRELの関係者は、民主主義促進のための韓国の役割に関連して以下の事項を提案した。第一に、民主主義促進のための活動は、それ自体として推進するのではなく、国家安全保障戦略や開発アジェンダなど、より包括的で長期的な計画を設定する上での基本原則として考慮することが望ましい。韓国のダイナミックな民主主義発展の事例は、民主化プロセスを経ている新興民主主義国にとって役立つ可能性があり、韓国はその能力を有している。現在韓国が提供している開発援助プログラムを、民主主義促進のための努力の延長線上で行うことも考慮できる。民主主義促進のためのプログラムを実施することは、民主的価値に対する韓国政府と韓国国民の理解を深めることにも役立つだろう。第二に、民主主義支援のための努力は、単に政府対政府の関係に限定されるのではなく、立法府、市民社会、メディアなど社会全体を包括すべきである。世界の民主主義支援は、政派的な利益を超えて超党派的な協力が可能な分野である。米国でも政治的二極化により、民主党と共和党が国内問題について協力することは非常に困難である。しかし、世界の民主主義支援に関しては協力が継続されている。こうした点で、韓国国会も超党派の努力を通じてアジア周辺の他の立法機関と意見を交換し、さらには米国民主主義基金のように政治的独立性を持つ超党派の民間財団を設立し、後援することを検討できる。

III. Milestone 2: 韓国の役割に関する国内専門家による議論

2023年5月に開催された第2回懇談会では、第1回懇談会の議論を踏まえ、国内専門家たちが民主主義の確立と選挙の公正性確保のための韓国の役割について議論を行った。国内専門家としては、国会議員、学術専門家、選挙管理委員会、世界選挙機関協議会および市民団体の関係者などが参加した。参加者たちは、世界の民主主義促進のためには韓国国会がより積極的に乗り出すべきであるという点で意見を一致させた。現在、議会外交フォーラム、議会友好協会などを通じて多様な議会外交活動を展開しているが、その活動の範囲や内容は国際社会が韓国に対して抱いている期待には及んでいない。国会の役割に関して、以下の内容が議論された。

第一に、米国のNED、台湾民主主義財団（Taiwan Democracy for Foundation: TFD）、そして英国のウェストミンスター民主主義財団（Westminster Foundation for Democracy）などの事例からわかるように、国会が政治的独立性を持つ民間財団を設立し、それを後援・監督することによって、世界の民主主義支援に直接貢献する方法を考えられる。また、米国NEDの事例からわかるように、こうした活動は韓国国会内で超党派の協力を引き出すきっかけとなり得る。ただし、現在韓国国内では、増大する政治的二極化への懸念や不正選挙論争などにより、国会議員だけでなく世論も国内民主主義の状況に多くの懸念を表明している。こうした状況下で、韓国が世界の民主主義促進のために努力すべきだという主張が説得力を得るには限界がある。したがって、韓国に民主主義財団を設立し、それを政府予算を活用して支援することは、現時点では容易ではなく、より長期的な視点でアプローチする必要がある。

第二に、中長期的に見ると、韓国が現在行っている世界の民主主義支援事業がより円滑に進められるよう、新しい法律を制定したり、既存の法律を補完したりすることを検討する必要がある。韓国は2010年に開発援助供与国協議体であるOECD開発援助委員会（Development Assistance Committee: DAC）の加盟国となった際に、国際開発協力基本法を制定した。その後、開発援助における包括的な戦略の不在、事業間の分断、事後管理の不備などに対する批判を解消するため、全部改正案が2020年に国会で可決された。しかし、韓国の民主主義支援活動が公的開発援助および国際協力プロジェクトに占める割合は依然として小さい。援助の条件として民主化を要求したり、民主的価値を移植しようとしたりする政治的意図から開発援助が利用されているという批判への懸念があるためである。これまで民主主義に関連する開発援助は、制度整備に関連する知識共有や研修事業に焦点を当ててきた。特に選挙プロセスへの支援は、中央選挙管理委員会が主体となり、途上国の選挙管理機関に韓国の経験と知識を共有し、途上国の選挙管理制度の改善を支援する事業が主であった。現在、韓国国内で国際社会の民主的ガバナンス構築に貢献するために行われている活動は、量的にも質的にも微々たるものである。民主主義に対する専門的かつ体系的な考慮が反映された事業を企画・推進するためには、関連法規の整備を通じてこれらの事業を統合的かつ効率的な方法で管理する必要がある。特に法制化を通じて、現行の対外援助の枠組みの中で、民主的ガバナンス構築に関連する事業に対する予算配分が円滑に執行されるよう、活動の範囲を法律で規定し、財源確保の安定性と事業の持続可能性を高める必要がある。

第三に、こうした法制化が実質的に行われるためには、韓国が国際社会で民主主義の確立と選挙の公正性確保のための役割を果たすべきであるという共通認識を形成し、さらに関心のある議員たちの力を結集できる場が設けられなければならない。まず、韓国の民主化経験が世界の民主主義促進に対して持つ意味についての国会議員の関心を高める努力が必要である。国会議員の選挙は国内のイシューを中心に実施されるため、民主主義の促進と国際社会への貢献が議員の再選可能性を大きく高めることにはつながらない。また、関心のある議員がいたとしても、それを具体的な政策に発展させられる体系が整備されていない。こうした状況を変えるための具体的な方策を検討する必要がある。まず、国会議員を対象に世界の民主主義促進に関するワークショップやセミナーを開催し、当該イシューに関する専門家の講演を通じて、世界の民主主義支援に対する国際社会の期待とその重要性についての認識を高める機会を設けなければならない。さらに、関心のある議員が集まって議論できるプラットフォームを構築する必要がある。また、国会議員だけでなく、専門家、市民団体など利害関係者の意見を収集する公聴会の開催などを通じて、世論の注意を喚起できる活動も同時に進めなければならない。

IV. 結論

最近、民主化の成功事例として韓国が世界の民主主義促進のためにさらに多くの貢献をすべきだという国際社会の要求が高まっている。韓国が2024年に第3回民主主義サミットを主管することになったのも、こうした要求への対応として理解できる。韓国民主主義を代表する立法機関である国会も、世界的に民主主義の価値と人権を促進するための努力により積極的に関与する必要がある。しかし残念ながら、現在、世界の民主主義促進のような国際的イシューに対する我々国会レベルでの認識は初歩的な段階にとどまっている。これは、増大する政治的二極化や不正選挙論争など、国内民主主義に対する懸念が大きい状況下で、韓国が世界の民主主義促進に貢献すべきだという主張に対する共通認識が世論や国会内で十分に形成されていないことと無関係ではない。

したがって、まず国会内で世界の民主主義支援に対する関心を高めるための努力を傾ける必要がある。国会議員たちに韓国の役割に対する国際社会の期待を伝え、韓国の民主化経験を共有し、さらには世界の民主主義促進のために韓国が貢献すべきであれば、その過程で国会が具体的にどのような役割を果たせるのかについて共に議論できる場を設けなければならない。そのような意味で、「（仮称）民主主義コーカス」のような超党派の集まりを作ることが出発点となり得る。最近、政治的二極化により民主党と共和党の対立が極限に達していると評価されている米国でも、国家的に重要な事項については両党の議員たちが政派の違いを超えた超党派の集まりを作って対処している。例えば、2017年に結成されて以来、現在民主党と共和党所属議員約60名が集まり、コロナパンデミックへの対応、社会基盤整備、医療保険制度改革、移民問題など多様なイシューについて独自の声を上げている「問題を解決する人々（Problem Solvers Caucus）」が良い例である。世界の民主主義支援が超党派の支持を引き出せるイシューであるだけに、民主主義コーカスは互いに異なる政党所属の議員たちが一堂に会して意見を交換できる機会となり得る。

さらに、韓国が現在推進している世界の民主主義支援イニシアチブが、より体系的かつ持続的に行われるよう、関連法を整備し、必要であれば新たな法律を制定することも検討すべきである。現在韓国が実施している開発援助事業は、経済開発や社会発展に焦点を当てている。民主主義支援を含む政治分野の援助事業は、その規模が大きくないだけでなく、その上断片的に実施されている。その結果、これらのプログラムが支援対象国の民主主義の発展に持続的な影響力をもたらすことには限界がある。特に国際支援プロジェクトが成功裏に進められるためには、安定的な財源調達が重要である。財源調達の可否は、単に補給に限定された問題ではなく、イニシアチブの実行可能性と長期的な持続可能性に決定的な影響を及ぼしうるからである。資金支援が十分でなかったり、一貫性がなかったりする場合、プロジェクトの持続性が弱まり、結局はイニシアチブ自体が失敗に終わる可能性がある。

中長期的に見れば、我々の現実を考慮するならば、どのような構造と方式で世界の民主主義を支援していくかについて、熟考する必要がある。米国のNEDのように、国会や政府から独立した機関や財団を設立し、民間が運営するようにすることも一つの方法であるが、国会事務処などに世界の民主主義支援センターのような機構を置き、活動の範囲を狭く設定することも考慮しうる。

現在、韓国は自らの経験を民主化の過程を歩んでいる他の国々と共有し、支援を提供できる重要な時期に来ている。世界的に民主主義が危機に瀕している状況において、韓国の国会は国際社会において民主主義の確固たる支持者としての自らの潜在力を認識し、積極的に乗り出す必要がある。2024年の民主主義サミットを控えた今こそ、韓国国会が世界の民主主義確立の過程において自らの役割について考え、準備するための適切な時期である。■

参考文献

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Graham, Matthew H. and Milan W. Svolik. 2020. “Democracy in America? Partisanship, Polarization, and the Robustness of Support for Democracy in the United States.” American Political Science Review 114, 2: 392–409.

Grumbach, Jacob M. 2023. “Laboratories of Democratic Backsliding.” American Political Science Review 117, 3: 967–84.

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V-Dem Institute. 2023. Democracy Report 2023.

■ カン・ウチャン_高麗大学政治外交学科教授。

■ 担当および編集: オ・ジュンチョル_EAI研究補佐員

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